Великі проблеми малої влади

26 березня, поза всяким сумнівом, увійде в історію незалежної України. Для когось цей день стане початком нового етапу демократичного розвитку, для когось — підтвердженням того, що ідеології, як ліві, так і праві, поступово відходять у минуле, поступаючись місцем політичному прагматизму.

Але загалом настрої після завершення парламентської кампанії істотно відмінні від тих настроїв, які панували в суспільстві після президентських виборів. Немає ні ейфорії перемоги, ні пригніченості поразки. Практично ніхто не говорить про переломний момент. Зате є надлишок скептицизму.

Проблема полягає в іншому: переважна більшість політиків та експертів, які оцінюють результати виборів, розглядають лише події й дії, що відбуваються на поверхні політичного життя. Глибинніші й серйозніші процеси на місцевому, зокрема на регіональному рівні, залишаються практично поза увагою.

Звісно, є широкий простір для ворожіння на політичних картах: якою буде парламентська коаліція, наскільки довговічною вона буде, хто й на який термін стане прем’єром, коли очікувати дострокових парламентських виборів і чи очікувати їх узагалі. Хоча, якщо чесно, рядових громадян цікавить не так політичне забарвлення міністрів, як їхні професійні риси.

Але в політичному пасьянсі не враховується один чинник — політика визначається в Києві, а реалізується в регіонах.

26 березня може ввійти у вітчизняну історію зі знаком мінус, оскільки цей день може стати початком кінця місцевого самоврядування в Україні. Не виключено, комусь такий погляд видасться занадто песимістичним, але факти — дуже вперта річ.

Неуважність до місцевих виборів зіграла як з українськими політиками, так і з українською владою лихий жарт. А ще ж 2004 року, коли приймали новий закон, який регламентує вибори до місцевих рад, найтверезіші голови попереджали — Україна не готова до їх проведення за партійними списками, а українські партії — це, швидше, прототипи політичних організацій, щось середнє між клубом за інтересами й лобістським знаряддям фінансово-економічних груп.

Депутати, які ухвалювали закон, навряд чи могли передбачити, що президентська кампанія 2004 року викличе поляризацію суспільних настроїв, цивілізаційний розкол. Але вже тоді в очі впадали очевидні суперечності, зокрема той факт, що з переходом на пропорційну систему обласні і районні ради перестають бути органами місцевого самоврядування, які представляють загальні інтереси територіальних громад (що є конституційною нормою — стаття 140 Конституції України).

Політична реформа тільки погіршила й так нелегке становище місцевої влади. Вертикаль виконавчої влади, вершиною якої був президент України, виявилася зруйнованою. Причому цей процес розпочався не сьогодні й не 1 січня, коли політреформа набрала чинності. Вірус руйнації було внесено із запровадженням квотного принципу. Якщо коаліційний уряд — це явище нормальне, то коаліційна обласна, а вже тим паче районна держадміністрація — це абсурд.

Уже на початку минулого року стало зрозуміло — збереження колишніх повноважень виконавчої влади на місцях при запровадженні партійної системи виборів закладає основу, щонайменше, для 27 конфліктів на території України. Крім того, було очевидно: політичні сили, які перемогли на президентських виборах, усерйоз побоюються, що ситуація на місцях може вийти з-під контролю. Але не було зроблено абсолютно нічого для уникнення патових ситуацій.

Аналізуючи період, який передує виборам, і сам перебіг виборчої кампанії, доходиш висновку — нікого з київських політиків не цікавив результат місцевих виборів. Понад те, більшість їх так і не зрозуміли, що доля країни вирішується саме на них. Бо, хоч би якою була коаліція — вузькою чи широкою, біло-блакитною чи помаранчевою, хоч би яким був уряд, ефективність його роботи неминуче знижуватиметься через неефективну роботу місцевої влади.

Розмірковування про необхідність підвищення ролі партій на регіональному рівні виявилися не чим іншим, як умоглядною абстракцією, абсолютно відірваною від реальності. Регіональні партійні організації переважно або були приватизовані місцевими олігархами, або перетворилися на своєрідні ВАТ, до складу яких можна було ввійти, лише заплативши певний внесок. Звісно, для того були і об’єктивні причини. Багатьох представників ділових кіл на той час спокусила можливість здобути депутатську недоторканність.

Але необхідно бачити і внутрішню підкладку. Попит на людей, котрих можна було б назвати місцевими чи регіональними політиками, виявився набагато вищим від пропонування.

Як результат у списках політичних партій на виборах до міської ради дуже часто опинялися або якісь знакові постаті місцевого масштабу — священнослужителі, журналісти, діячі культури, письменники (люди, поза сумнівом, шановані, але далеко не завжди підготовлені до депутатської праці), або політики національного масштабу, авторитет котрих дозволяв протягнути за собою весь список. По приклади далеко не треба ходити — Нестор Шуфрич очолив список блоку «Не так!» до Одеської міськради і, очевидно, великою мірою посприяв його проходженню (тоді як до обласної ради блок не пройшов).

А не секрет же, що політика регіонального чи міського рівня істотно відрізняється від політики загальнонаціональної. Тут набагато менше глобальних питань і набагато більше повсякденності, буденності. Тут не треба вирішувати, вступати чи не вступати в НАТО (хоча, звісно, трапляються й такі прецеденти), а потрібно приділяти увагу дірявим дахам, розбитим дорогам, якості питної води.

І тому сумно слухати, коли в ефірі центральних телеканалів про регіональну політику говорять люди, які не мають досвіду роботи не те що губернатора, а й сільського голови. Як казав класик, «про смак устриць треба говорити з тими, хто їх їв».

Але при цьому й на місцевому рівні політикові потрібні стратегічне мислення, здатність бачити перспективи розвитку регіону. Такі риси приходять не відразу, а формуються роками праці.

Суспільство має бути зацікавлене в тому, аби місцеве самоврядування в Україні стало професійним. Понад те, у цьому має бути зацікавлена сама влада, оскільки для неї грамотна робота місцевих рад — основа і джерело стабільності.

Незаперечно й те, що місцеве самоврядування повинне розвиватися не лише згори, шляхом формування відповідної законодавчої та нормативної бази, а й знизу, шляхом самоорганізації населення, зростання його політичної культури. На жаль, сьогоднішні події переконують: ані з того, ані з іншого боку руху не видно.

Що ми маємо за результатами виборів? Коли брати масштаби країни, то в наявності легітимація розколу країни, свідчення чого – перемога Партії регіонів у південних та східних областях і перемога БЮТ у більшості західних та центральних. Варто відзначити, що цей чинник має набагато більше значення, ніж видається на перший погляд.

Якщо говорити про рівень регіональний, то тут ситуація ще цікавіша. Замість політичної структуризації в радах утворився своєрідний коктейль. Тим паче що відсутність заборони на перехід із фракції до фракції вже у найближчому майбутньому призведе до утворення нових фракцій та депутатських груп, особливо з числа безпартійних представників бізнесу.

Тому вже сьогодні можна сказати: впровадження пропорційної системи анітрохи не підвищило ролі партій у суспільстві, особливо на регіональному рівні. Вони не стали виразником інтересів певних прошарків населення і консолідуючим чинником для політиків, готових ці інтереси виражати.

Причина — підсумки місцевих виборів багато в чому визначало проведення їх одночасно з парламентськими. Зрозуміло також, що саме в такому результаті були зацікавлені партії-фаворити. Адже позиція виборця майже автоматично диктувалася тим, яку політичну силу він підтримує на загальнодержавному рівні. Тому місцеві політики прагнули або прив’язатися, або дистанціюватися від певного партійного бренда (приклад — Блок Едуарда Гурвіца «Наша Одеса», який змінив не зовсім прийнятну для одеського виборця марку «Наша Україна»). У цій ситуації виборець переважно вже не цікавився ані складом партійного списку, ані тієї програмою, з якою виходили партія або блок на місцевих виборах.

Хоча історія не терпить умовного способу, переконаний: якби місцеві вибори відбувалися до або після парламентських, результат був би інший. Навіть початковий аналіз результатів свідчить: на виборах до місцевих рад політичні симпатії виборців набагато розмаїтіші. Наприклад, якщо Комуністична партія України на парламентських виборах зуміла подолати тривідсотковий бар’єр, то її представники не пройшли ані до обласної, ані до Одеської міської ради, а в деяких районах, що традиційно зараховуються до «червоного пояса», — навіть до районних рад. Є й інші результати – наприклад, із Партією пенсіонерів, яка, за попередніми даними, зуміла завоювати місця в облраді, а на виборах до Верховної Ради одержала тільки 0,41%.

Крім того, проведення місцевих і парламентських виборів у різний час давало б шанс значній частині професійних політиків визначитися, якому рівню вони все-таки віддають перевагу. Це також позначилося б на якості місцевих рад.

Але сьогодні результатом виборчої кампанії до місцевих рад стане депрофесіоналізація депутатського корпусу, втрата його зв’язку з виборцями. І якщо це ще якось стерпно на загальнонаціональному рівні, то на обласному, а вже тим паче на районному рівні — просто неприпустимо.

Цікава статистика. Зі 120 депутатів Одеської ради 94 живуть в обласному центрі, троє — кияни. Одинадцять районів із 26 і три міста обласного підпорядкування з семи не здобули представництва в обласній раді. Лише 13 депутатів працювали в обласній раді попереднього скликання. Водночас серед народних обранців — 10 відставних генералів різного рівня: міліціонери, піхотинці, податківці, митники, прикордонники і навіть контр-адмірал. До цього слід додати значну кількість бізнесменів та пенсіонерів.

Поза сумнівом, депутатський корпус повинен оновлюватися, поповнюватися новими людьми. Але оновлення не означає відсутність наступності. Інакше перші роки роботи нової обласної ради будуть елементарно витрачені на своєрідний «курс молодого бійця». Реальної віддачі від такої обласної ради можна очікувати лише в останні роки її роботи.

Це матиме далекосяжні наслідки. Адже непрофесійна робота депутатського корпусу — це не тільки зниження якості послуг, які влада надає населенню. У середньостроковій перспективі — це зниження рейтингу інвестиційної привабливості регіону, відплив капіталів.

Після такого невтішного підсумку постає цілком логічне запитання — що робити? Відповідь можна розділити на дві частини.

Перша стосується безпосередньо процесу формування органів місцевого самоврядування. Найкращим варіантом було б повернення до мажоритарної системи, що дозволило б забезпечити однакове представництво від територіальних громад. Аби роль партій не знижувалася, треба зберегти їх єдиним суб’єктом виборчого процесу, тобто висувати кандидатів у депутати повинні лише місцеві партійні організації.

Крім того, вибори в місцеві ради мають проходити частіше, ніж парламентські, щонайменше, один на чотири роки. П’ять років — занадто великий термін для органів місцевого самоврядування.

Оптимальним могло б стати запровадження прямого обрання керівників областей і районів населенням. Це підвищило б їхню відповідальність перед територіальною громадою. Цілком зрозуміло, перехід до прямого обрання має супроводжуватися завершенням політичної реформи, розширенням повноважень обласних і районних рад, реформуванням податкової, бюджетної та судової систем, створенням якісно нової системи стримувань і противаг на регіональному рівні.

Якщо говорити про другу частину відповіді, то стосується вона передусім основ політики держави стосовно регіонів. Концепцію державної регіональної політики, затверджену президентом України у травні 2001 року, на жаль, цілком незаслужено забуто. Тим часом цей документ міг би стати відправним для формування нової регіональної політики, що враховувала б реалії, які сформувалися в Україні після президентських виборів 2004 року, а також парламентських і місцевих виборів 2006 року.

Ця регіональна політика має ставити перед собою не лише власне економічні, а й політичні цілі, головна з яких — відновлення не тільки формальної, а й реальної єдності країни. Досвід таких країн, як Італія, Іспанія, Німеччина, Великобританія, та й багатьох інших, свідчить: цей процес далеко не завжди прямолінійний і простий. Просто нам час перестати робити трагедію з існування двох, а то й трьох Україн, треба сприймати це як даність і певною мірою як перевагу.

В основі нової регіональної політики має лежати принцип солідарної відповідальності держави та регіонів. На практиці він повинен втілюватися через конвертацію регіональних проектів у загальнодержавні та вихід на програми, розроблені спільно урядом, міністерствами і обласними радами. У цих програмах слід враховувати специфіку регіонів. Коли, наприклад, в Одеській області зосереджено 75% морегосподарського комплексу, третина верстатобудівної промисловості держави й половина всіх виноградників країни, то цілком зрозуміло, що ключовими відомствами в роботі з цим регіоном повинні бути Міністерство транспорту і зв’язку, Мінпромполітики та Міністерство аграрної політики, які й реалізовуватимуть спільно з місцевими радами відповідні проекти.

Крім очевидних переваг, що їх дасть такий механізм у регіональному розвитку, він примусить серйозніше поставитися до галузевої проблематики, підступитися до розв’язання проблеми структурної перебудови промисловості, у тому числі з урахуванням регіонального чинника.

Але є одне «але». Нова регіональна політика може залишитися добрим наміром, якщо державні мужі не перестануть поводитися так, ніби держава — це територія, обмежена Хрещатиком, вулицями Грушевського, Інститутською та Банковою.

Незалежно від того, хто буде в опозиції, а хто – при владі, всім їм час зрозуміти — Україна вже не буде такою, якою вона була до грудня 2004 року. І вже тим паче вона буде зовсім іншою після березня 2006-го.