Регіональна політика 3D

Формат 3D набув останнім часом неймовірної популярності. На екранах з’являється дедалі більше кінофільмів у тримірному зображенні, для особливо ревних аматорів з’явилися і 3D телевізори. Що це - просто мода чи відмова від плоского бачення світу, бажання розширити можливості сприйняття навколишньої дійсності? Хто знає.

Та повернемося з віртуальної реальності на грішну землю. Не помилюся, коли скажу, що однією з ключових проблем держави Україна є економічні, соціальні та культурні відмінності між її регіонами. Цих відмінностей і викликаних ними суперечностей поки що не вдалося згладити жодній політичній силі, жодному політичному лідерові. Замість того, щоб скористатися регіональною мозаїкою для отримання яскравої й незабутньої картини, її намагаються перетворити на монохромне зображення. Хай там як, але ідея «зшивання» країни залишається незмінно актуальною.

Президент України у виступі на засіданні Ради регіонів запропонував до переліку реформаторських пріоритетів на 2011 рік внести реформу моделі управління регіональним розвитком. Пропозиція більш ніж актуальна. На жаль, до регіональної політики в Україні ставляться насторожено. Неначе всі «за», але це «за» якесь невпевнене й непостійне. Не в останню чергу це пов’язано з тим, що державна регіональна політика зазвичай розглядалася в одній, а в кращому разі - у двох координатах. «Регіоналізм» як явище і «регіональна політика» як інструментарій вирішення наявних проблем потребують ширшого погляду.

Щоб уявити собі регіональну політику в тримірному вимірі, зовсім не треба надівати спеціальні окуляри. Регіональна політика 3D - це просто певний погляд на предмет, і всі представлені виміри - горизонталь, глибина та вертикаль - мають умовний характер.

Вимір перший: горизонталь

20 січня, незадовго до того, як президент України на засіданні Ради регіонів заявив про необхідність нової регіональної політики, Європарламент ухвалив резолюцію «Стратегія ЄС для Чорноморського регіону». Документ багато в чому довгоочікуваний. Після не зовсім виразних «Чорноморської синергії» та «Східного партнерства» Україна як держава, що володіє 19 із 40 чорноморських портів і має найдовшу прибережну лінію, до того ж заявляє про своє прагнення стати членом Євросоюзу, могла розраховувати на дещицю уваги з боку ЄС. На жаль, докладне ознайомлення з документом викликає розчарування. У своїй резолюції Європарламент визнав Чорне море «частково внутрішнім» і «переважно європейським». Але це «переважно» зовсім не стосується України, яка удостоїлася тільки згадки в переліку чорноморських країн - сусідів ЄС, поряд із Азербайджаном, Вірменією, Грузією та Молдовою. У цьому ж переліку Туреччина згадується як країна-кандидат, а Росія - як стратегічний партнер Євросоюзу.

України ж стосується тільки низка пунктів резолюції (хоча безпосередньо наша держава там не згадується). Так, депутати висловили «особливу стурбованість» пролонгацією угоди про перебування російського Чорноморського флоту в Криму і «його можливим впливом на стабільність у регіоні». Єдиною втіхою для України може бути те, що Європарламент підтримав подальший розвиток ініціатив у рамках програм TRACECA та INOGATE і закликав Євросоюз до закріплення своєї підтримки інфраструктурних проектів у регіоні «безпосередньо й через координацію з іншими учасниками та інвесторами». Саме до цих «інших» належить наша країна, що є учасником і партнером обох програм.

Що стосується політики ЄС у сфері транспорту й енергопостачання, то тут, очевидно, помітні переваги віддаються державам, завдяки яким Чорне море стало «частково внутрішнім» і «переважно європейським», тобто Болгарії та Румунії. Так, у пункті 39, в якому йдеться про потребу диверсифікувати джерела та маршрути енергопостачання, підкреслено «значення транспортування скрапленого природного газу (СПГ) в Європу у вигляді проекту AGRI і розвитку терміналів СПГ у портах Чорного моря, а також пан’європейського нафтопроводу Констанца-Трієст».

Як відомо, у рамках проекту AGRI (Azerbaijan-Georgia-Romania Interconnector) передбачається транспортування азербайджанського газу на чорноморське узбережжя, скраплення його тут на спеціальному терміналі та транспортування морем до Румунії, де його переводитимуть у стан природного газу і подаватимуть на задоволення потреб Румунії та інших європейських країн. У рамках цього проекту буде створено термінали в портах Констанца (Румунія) і Кулеві (Грузія). Попри тяжку економічну ситуацію, Румунія має амбіційні плани об’єднання газотранспортних систем Молдови, Болгарії, Сербії та Угорщини. У середині жовтня 2010 року відбулося відкриття румунсько-угорського газопроводу Арад-Сегед, що має стати частиною проекту Nabucco. Учасником останнього також є румунська компанія Transgaz. Якщо припустити, що Росія дуже наполегливо намагається втягнути Румунію у проект «Південний потік», що, як відомо, націлений на транспортування російського газу в Європу в обхід України, - то Бухарест має всі шанси стати ключовим гравцем на нафтовому та газовому полях Європи.

А що ж Україна? У нас є нафтопровід Одеса-Броди, який, хай через десять років, але ж почав транспортувати каспійську нафту в аверсному режимі. Є й національний проект будівництва на Чорному морі термінала для прийому скрапленого газу. Але чи враховуються ці проекти в енергетичній стратегії Європи?

Привертають до себе увагу ще два пункти резолюції, які тією чи іншою мірою торкаються України. У п. 19 Європарламент вітає розробку Стратегії ЄС для Дунайського регіону, наголошуючи на «необхідності розширення Стратегії ЄС для Дунайського регіону в напрямку до Чорноморського регіону; підкреслює, що підтримуючий розвиток Дунайського регіону підвищить у майбутньому геостратегічне значення Чорноморського регіону; тому, визнаючи різну природу регіонів і різні географічні фокуси двох стратегій, вважає, що вони «повинні доповнювати і взаємно посилювати одна одну». А п. 45 відзначає, що «для потреб міжнародної торгівлі та транспортування вуглеводнів у регіоні необхідно розвивати чорноморські і морські дунайські порти ЄС, зокрема нафтові й газові термінали та інфраструктуру інтермодальних перевезень; вважає за необхідне модернізувати інфраструктуру в Чорноморському регіоні і встановити зв’язки з європейськими транспортними коридорами».

Транспортні коридори важливі для України, але не слід забувати, що чорноморські й дунайські порти Європейського Союзу - це насамперед румунські Констанца, Тулчя, Галац і Браїла, болгарські Варна і Бургас, тобто конкуренти українських Одеси, Южного, Іллічівська, Рені, Ізмаїла та інших.

Інакше кажучи, у стратегії ЄС у Чорноморському регіоні практично не знайшлося місця для України. І це при тому, що ми маємо нафтопровід Одеса-Броди та плануємо будувати термінал для прийому скрапленого газу.

Не варто, мабуть, довго пояснювати, чому це сталося. На тлі розмов про «регіональне лідерство» у Причорномор’ї, ігор у ГУАМ та Спільноту демократичного вибору наша політична верхівка так і не змогла виробити більш-менш ясну стратегію стосовно як Дунаю, так і Чорноморського регіону. Йдеться не про стратегію як документ. Слава Богу, документів останніми роками видано більш ніж достатньо.

Набагато важливіші практичні дії. Згадаймо, скільки було заявлено великих проектів - і енергетичний міст у рамках ГУАМ, і радіальна дорога навколо Чорного моря в рамках ОЧЕС, і будівництво автотраси Одеса-Рені. Але ж нічого із заявленого не було реалізовано.

Укотре переконуєшся в очевидних речах: регіональна політика має не тільки внутрішній, а й зовнішній, образно кажучи - «горизонтальний» вимір. Міжрегіональне співробітництво не тільки доповнює міждержавні відносини, а й стимулює їх.

У сучасних умовах виграє той, хто виявляє ініціативу. Приміром, останнім часом керівництво країни приділяє особливу увагу україно-румунським відносинам. На адресу Румунії висловлено чимало гострої критики, найчастіше - цілком обгрунтованої. Але є один очевидний факт: попри кризу (Румунія, як відомо, посідає перше місце із запозичень коштів МВФ, на другому місці - Україна), Бухарест має чітку стратегію дій як у Чорноморському, так і в Дунайському регіонах.

Характерний приклад - Дунайська стратегія Євросоюзу. На саміті дунайських країн у листопаді минулого року, який, до речі, проходив у Бухаресті, Україну представляв керівник Міністерства регіонального розвитку та будівництва, яке, як відомо, ліквідується. Тим часом більшість дунайських країн представляли президенти і прем’єри, як, наприклад, Молдову, в якої всього кількасот метрів дунайського узбережжя, та й то подарованого Україною. Невже тема Дунаю для нашої країни менш значуща, ніж для маленької Молдови?

Ставлення України до Дунайської стратегії ЄС схоже на спробу вскочити у поїзд, що рушив. У результаті, за оцінками експертів, підготовлені Україною пропозиції до Дунайської стратегії мають фрагментарний характер, а багато проектів, які наша країна хоче реалізувати, - локального характеру. До того ж Україна не висловила бажання координувати якийсь напрям. Наприклад, за поліпшення мобільності та сполучень між різними видами транспорту відповідатимуть Австрія і Румунія (внутрішній водний транспорт), Словенія і Сербія (залізничний, дорожній, повітряний транспорт), за розвиток культури та туризму, міжлюдські контакти - Болгарія й Румунія. І так далі.

Хочеться тільки додати, що практично кожна з країн Дунайського регіону намагається максимально використати технічну допомогу, яку надає Євросоюз під ті чи інші програми, для розвитку своїх територій, тоді як такі конче потрібні гранти і кредити проходять мимо України.

Але ж, поряд із Дунайською стратегією, на кордонах України реалізовуються й інші великі регіональні проекти. На Заході - Операційна програма розвитку Східної Польщі, мета якої - розвиток п’яти східних воєводств, на Сході - підготовка до зимової Олімпіади в Сочі, яка дала стимул розвиткові південних регіонів Росії.

Вітчизняна законодавча база створює умови для розвитку транскордонного співробітництва, проте сьогодні їй необхідне якісне оновлення, націлене не тільки на розширення повноважень місцевих органів влади у сфері співробітництва з регіонами інших держав, а й на вдосконалення механізму залучення закордонної технічної допомоги. Очевидно, що уряд має бути зацікавлений у розробці та ухваленні закону «Про міжнародну технічну допомогу», який би регулював ці питання.

Вимір другий: глибина

Світова фінансово-економічна криза показала, якою тонкою може бути межа між промислово розвиненими регіонами-донорами та слаборозвиненими, напіваграрними регіонами-реципієнтами. Викликане кризою зниження попиту на метали поставило цілі міста й регіони в розряд депресивних. Але це не означає, що криза «вирівняла» всіх. Навпаки, вона істотно розширила наявні диспропорції у розвитку територій.

Джерела, що живили зростання більшості головних економік світу до кризи, вичерпані, і необхідно шукати нові. Сформована в Україні модель розвитку, що базується на виробництві та експорті продукції з низькою доданою вартістю, вичерпує, якщо вже не вичерпала, себе.

Тим часом істотно обмежилися можливості держави вирішувати проблеми регіонального розвитку із застосуванням традиційних методів надання субвенцій і трансфертів із державного бюджету.

Україна (значною мірою не з власної волі, а під зовнішнім тиском) ввійшла у смугу неоліберальних (і одночасно - непопулярних) по суті реформ, головною метою яких є саме зменшення бюджетних витрат. Відповідно, знижується і значення економічної діяльності держави як інструмента регіональної політики.

Очевидно, що в досяжній перспективі державі доведеться використовувати інші, так звані м’які форми стимулювання розвитку регіонів. Це означає, що в новій регіональній політиці принцип рівності, яким керувалися досі, має поступитися місцем принципу конкуренції.

Своєю чергою, нова регіональна політика повинна будуватися на трьох принципах.

Перший - надійна законодавча база. Закон «Про стимулювання розвитку регіонів» не працював і, швидше за все, не працюватиме: він був мертвий ще до народження, а тепер взагалі не відповідає ні внутрішньому становищу країни, ні основним тенденціям світового розвитку. Тому потрібен новий базовий закон про основи державної регіональної політики, в якому б чітко було визначено поняття, терміни, концептуальні напрямки.

Другий - тривалість. Від регіональної політика не варто чекати негайного вирішення проблем, вона має бути розрахована на тривалий (10 - 15 років), принаймні середній (5 - 7 років) термін. Відповідно, й основним завданням має стати подолання структурних проблем.

Третій принцип - «вудка замість риби». Не просто створення робочих місць, а налагодження надійних і привабливих можливостей отримати роботу, не просто вкладання грошей у будівництво доріг, а й створення логістичних центрів, що забезпечать перевезення, тощо. Регіональна політика повинна не тільки сама орієнтуватися на використання ринкових механізмів, а й стимулювати розвиток ринкових відносин.

Насамперед держава мусить сказати правду, що найближчим часом центр не матиме ресурсів для забезпечення високого рівня якості життя людини, незалежно від місця; що ряд регіонів будуть поставлені в умови фактичного самовиживання, і рівень добробуту в них залежатиме від якості роботи місцевої влади, її здатності залучити інвестиції та створити нові робочі місця.

Держава ж буде зорієнтована на формування якісно нових «точок зростання», тобто перерозподіл ресурсів на користь створення механізмів саморозвитку на найбільш перспективних територіях. Цей процес, особливо у сфері наукоємних виробництв, безпосередньо залежить від низки параметрів - територіальної близькості до наукових і освітніх установ, наявності розвиненої виробничої, соціальної та інформаційної інфраструктур.

Слід нагадати, що саме поняття «точка зростання» належить французькому економістові Франсуа Перру, який дав йому дуже просте визначення - «це об’єкт, здатний викликати зростання іншого об’єкта». Стосовно регіонів - формування своєрідних територіальних лідерів, своєрідних регіонів-локомотивів, розвиток яких має сприяти виходові з кризи інших територій та регіонів.

В економічному плані регіон більш однорідний, ніж країна загалом. Відповідно, і стратегію «виживання», як і стратегію розвитку, простіше виробити саме на регіональному рівні. Було б бажання.

Для прикладу можу послатися на власний досвід роботи. 2002 року в Одеській області було розроблено програму «Регіональна ініціатива», яка складалася всього з 20 пунктів. Вона містила низку конкретних регіональних проектів (наприклад, будівництво каналу Дунай-Чорне море, автотраси Одеса-Рені, розвиток інфраструктури острова Зміїний, реконструкція залізничних колій, газифікація населених пунктів, будівництво нових генеруючих потужностей на півдні області). По суті, це була перша спроба ввести проектний підхід до розвитку регіону, визначення середньострокової стратегії розвитку, концентрації ресурсів для вирішення конкретних завдань, формування певного алгоритму взаємодії з центральними міністерствами та відомствами. Слід сказати, що стратегія ця спрацювала. Запропоновані проекти ввійшли до Комплексної програми розвитку Українського Придунав’я 2004 - 2010, у плани міністерств, зокрема Мінтрансзв’язку, і, практично, всі тією чи іншою мірою реалізовані. Відбулася конвертація регіональних проектів у національні.

Я впевнений, що в кожному українському регіоні зараз є такі проекти, які можуть перейти у статус національних і дати поштовх розвиткові інших галузей.

Для цього вже є певні передумови. Затверджено національні проекти, половина з яких має яскраво виражену регіональну прив’язку. І хоча тут ми маємо справу з ініціативою «згори», сам собою підхід перспективний.

Крім того, згідно з останньою інформацією, Рада регіонів ініціює створення Державного фонду регіонального розвитку, про необхідність якого розмови точилися не один рік.

Фонди й агентства регіонального розвитку, які, до речі, не є урядовими організаціями, успішно працюють у східноєвропейських країнах. При цьому кошти виділяються на конкурсній основі. Таким чином, є можливість стимулювати ініціативи «знизу». Саме з допомогою фонду регіонального розвитку можна реалізувати інфраструктурні проекти (розвиток автошляхів, будівництво об’єктів комунальної сфери, підтримку інформаційних мереж, розвиток прикладних наукових досліджень).

Вимір третій: вертикаль

Тут ми підходимо, очевидно, до найважливішого моменту. Реалізація і «старої», і «нової» регіональної політики можлива за однієї умови - ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління, а також сильного й ефективного місцевого самоврядування.

За минулий рік в Україні замінилася конструкція влади. Ланками цього процесу стали скасування результатів політичної реформи 2004 року, місцеві вибори 31 жовтня і початок адміністративної реформи. Виконавча влада набула більших стабільності та сили. Здавалося б, після цього можна поділитися владою і з місцевим самоврядуванням.

Тим часом кампанія з виборів депутатів місцевих рад, як і самі вибори, показали, що замість того, аби розширити повноваження місцевого самоврядування, його намагаються вмонтувати у вертикаль влади. Деякі керівники облдержадміністрацій навіть гордо рапортували про успіхи на цій ниві.

У результаті Україна залишається надцентралізованою бюрократичною державою, в якій основна ініціатива в ухваленні рішень належить центру. Це підтверджується і бюджетною політикою. Протягом останніх років в Україні ухвалюється державний бюджет, у якому практично не враховуються інтереси регіонів та територіальних громад, зате чітко простежуються інтереси фінансово-промислових груп і пов’язаного з ними столичного чиновництва.

Здавалося б, торік Україна провела дві масштабні реформи - податкову і бюджетну, які, за ідеєю, мали б підвищити фінансову незалежність регіональної влади та місцевого самоврядування. Але насправді сьогодні багато областей так і не можуть сформувати бюджет розвитку.

Свою роль могла б зіграти адміністративна реформа. Але поки що ми бачимо тільки верхівку айсберга. Звісно, є раціональне зерно в запропонованій структурі: міністерства - служби - агентства - інспекції. Очевидно також, що потрібно скорочувати і роздутий чиновницький апарат.

Але постає запитання: що далі? Адміністративну реформу намагалися проводити й попередники нинішнього президента. За Леоніда Кучми навіть було підготовлено Концепцію адміністративної реформи, яка, до речі, передбачала «формування сучасної системи місцевого самоврядування» та «впровадження раціонального адміністративно-територіального устрою». Проте далі напівзаходів на
кшталт запровадження посади держсекретарів при міністрах справа не рушила. Так само ж безуспішно Віктор Ющенко і Роман Безсмертний намагалися провести адміністративно-територіальну реформу. І тут не просунулися далі концепції, втім - дуже сирої.

Тепер же немає концепції як документа, зате є дії, що викликає відповідні запитання про кінцеву мету реформи.

На мій погляд, орієнтиром адміністративної реформи має стати не тільки підвищення ефективності власне державного механізму, а й зміна суті його роботи, принаймні у сфері регіонального управління. Одним із головних завдань як регіональної виконавчої влади, так і місцевого самоврядування, поряд із забезпеченням соціальної справедливості та підвищенням якості надаваних населенню публічних послуг, має стати створення сприятливого інвестиційного і ділового клімату в регіонах, районах та областях. Загалом, це означає зменшення перевірних, контрольних, дозвільних та інших функцій чиновників і посилення функцій творчих. І в результаті - якщо не подолання корупції, то принаймні зменшення її рівня. Адже головною проблемою нашої країни було й залишається те, що держави забагато там, де її не повинно бути, і замало там, де вона мусить бути.

Просте скорочення чиновницького апарату може викликати й протилежний ефект. Не тільки підвищиться навантаження на одного чиновника, а й зростуть корупційні тарифи.

2010 року Україна в рейтингу економічних свобод опустилася на дві позиції (з 162-ї на 164-ту) і опинилася в групі невільних країн. Проте процес цей розпочався не торік, а набагато раніше. За шість років Україна опустилася на 65 позицій. Не в останню чергу через адміністративне втручання в економіку, складні умови одержання кредитів, загрозу рейдерства і, що найголовніше, високий рівень корупції. За визнанням самих іноземних бізнесменів, які хотіли інвестувати в українську економіку, їх відлякують не тільки високі «відкоти», а й відсутність гарантії повернення вкладених коштів.

Недовіра до влади, як до центральної, так і регіональної, відлякує інвесторів. Для їх залучення, як з’ясувалося, не досить політичної стабільності. Потрібна якісно нова партнерська модель взаємодії між владою та бізнесом, зокрема участь представників бізнесу в розробці стратегії розвитку інвестиційного потенціалу регіону. На жаль, поки що влада ставиться до бізнесу як до дійної корови, а бізнес вбачає у владі тільки доступ до бюджетних ресурсів, на яких можна робити прибуток.