Напередодні саміту Україна—ЄС: підсумки заради перспектив

Саміт на найвищому рівні Україна—ЄС, запланований на 1 грудня 2005 року, є чудовим приводом повернутися до призабутої було теми європейської інтеґрації України. Бо, хоч би там що казали європесимісти, Євросоюз — дуже вдалий проект. І найяскравіше свідчення цього — той факт, що за піввікову історію існування європейських спільнот, на фундаменті яких у 90-х роках постав ЄС, жодна держава не вийшла з об’єднання, тоді як кількість його дійсних членів зросла більш ніж учетверо. Наразі нинішня черга претендентів на приєднання до Союзу демонструє, що й сьогодні, попри всі проблеми та кризи, ЄС має сталу репутацію найрозвиненішої й найпривабливішої частини Європи, а також одного з найвпливовіших світових гравців.

Чому ж Україні так відверто «не таланить» на європейському шляху? План дій замість угоди про асоціацію (мовчу вже про статус офіційного кандидата на членство), задеклароване в Угоді про партнерство та співпрацю створення зони вільної торгівлі, — питання, яке сторони мали розглянути ще 1998 року; прямо-таки титанічні тривалі бої за, по суті, технічний статус «країни з ринковою економікою», жебрання «лібералізації візового режиму», тоді як процедура отримання українськими громадянами шенґенських віз лише ускладнюється (порівняйте, приміром, кількість документів, що їх мають подати до французького консульства для отримання шенґенської візи українські та російські громадяни, — для наших співвітчизників перелік удвічі довший)... Цей перелік можна продовжувати, та чи треба?

Насамперед, це брак розуміння або хибне розуміння українськими політичними лідерами засад європейської інтеґрації як такої, механізмів прийняття рішень у Європейському Союзі, пріоритетів брюссельської політики, чинників впливу, а відтак — брак ефективної й реалістичної стратеґії розвитку відносин із Євросоюзом. Будемо щирими, останнім часом здається, що стратеґії відносин із нашим найбільшим торгівельним партнером, найбільшим донором та найбільшим сусідом немає жодної.

Аби переламати цю негативну тенденцію, Україні, замість імітації бурхливої діяльності на європейському напрямі та повторень, як повторюють мантру, слів про європейський вибір України, слід, мабуть, спробувати спокійно зорієнтуватися на «євроінтеґраційній місцевості», ще раз простудіювати правила «євроінтеґраційної гри», звірити свої стратегічні цілі на європейському напрямі, перевірити їхню реалістичність та актуальність, а також оцінити адекватність і ефективність обраних задля їх досягнення засобів.

Наше місце у євроінтеґраційній черзі

Передусім визначимося, як глибоко Україна інтеґрувалася з ЄС за 7 років, відколи євроінтеґрацію було проголошено головним державним пріоритетом. Для цього потрібно згадати ступені можливої інтеґрації з Союзом третіх країн. Тож, усвідомлюючи певну вибірковість та можливу неповноту запропонованих нижче віх, вдамося до такої класифікації інтеґраційних етапів: 1) зона вільної торгівлі; 2) митний союз щодо промислових товарів; 3) встановлення безвізового режиму; 4) вільний рух товарів, послуг, капіталів та робочої сили (без поширення на сільське господарство та рух товарів, походженням із третіх країн); 5) входження до Шенґенського візового простору; 6) інституційне приєднання до ЄС; 7) входження до простору євро. Слід зауважити також, що ЄС, як правило, не створює зону вільної торгівлі з третьою країною, котра не є членом СОТ, а отже вступ країни до Світової організації торгівлі можна вважати передумовою чи нульовим етапом її інтеґрації з Євросоюзом.

Проходження цих етапів не завжди відбувається у хронологічному порядку. Так, Норвегія та Ісландія приєдналися до Шенґенського візового простору, не вступаючи до Євросоюзу, тоді як Велика Британія, Ірландія та 10 нових держав-членів, будучи повноправними членами ЄС, до цього простору не входять. До того ж, згідно з угодами про вступ, на певний період обмежена свобода працевлаштування громадян нових держав-членів у більшості держав—ветеранів ЄС, але такі обмеження не поширюються на громадян Норвегії, Ісландії та Ліхтенштейну.

Окреме питання — візовий режим, що не пов’язаний із глибиною економічної інтеґрації третіх країн з Євросоюзом. Так, із держав-сусідів в’їжджати до ЄС без віз можуть лише громадяни Ліхтенштейну, Норвегії, Ісландії, Швейцарії, Румунії, Болгарії, Хорватії та Ізраїлю, проте з-поміж несусідів цим привілеєм тішаться, окрім громадян США, Японії, Канади (що цілком природно), також, приміром, венесуельці, уругвайці, гватемальці, нікарагуанці, гондурасці, чилійці, бразильці та аргентинці (що примушує замислитися про обов’язковість та виправданість жорсткості візового режиму ЄС стосовно українських громадян).

Зробивши такі застереження, порівняємо глибину інтеґрації України з ЄС із рівнем зв’язків з ЄС європейських та середземноморських країн, котрі не входять до складу Союзу.

З наведеної таблиці чітко видно, що за ступенем реальної (не потенційної!) інтеґрованості з ЄС ми пасемо задніх у другому десятку держав, які мають із Євросоюзом спільний кордон чи не мають такого, проте на них ЄС поширив європейську політику сусідства.

З одного боку, нас випереджають майже всі середземноморські країни — учасниці Барселонського процесу, яким планується, зокрема, створити до 2010 року Середземноморську зону вільної торгівлі. З-поміж них Ізраїль та Палестинська автономія вже сьогодні мають із ЄС повноцінну ЗВТ. Решта середземноморських держав, окрім Сирії та Лівії, уклали з ЄС європейсько-середземноморські угоди про асоціацію (ЄСУА), що передбачають скасування Спільнотою ввізних мит на промислові товари походженням із цих країн з моменту набрання чинності зазначеними угодами та скасування цими країнами протягом наступних 12 років ввізних мит на промислові товари, вироблені на території Спільноти.

З іншого боку, Хорватія та Македонія уклали з ЄС угоди про стабілізацію й асоціацію (УСА), які також передбачають створення асиметричних ЗВТ від моменту набрання чинності цими угодами, а також перехідні періоди тривалістю, відповідно, 6 та 10 років щодо скасування мит на товари походженням зі Спільноти. Оскільки на сьогодні Албанія, Молдова, Грузія та Вірменія вже є членами СОТ і це, безумовно, полегшить їхні перемовини з ЄС про створення ЗВТ, ми залишаємося в ар’єргардному євроінтеґраційному загоні разом з авторитарними Білоруссю, Азербайджаном, Алжиром, Сирією та Лівією, а також обтяженими важкою спадщиною збройних міжусобиць Сербією і Чорногорією та Боснією і Герцеговиною.

Прикрий для України факт, а втім — нічого дивуватися, бо з умовних восьми етапів, які мають подолати країни, котрі бажають повністю інтеґруватися з Об’єднаною Європою, ми досі не пройшли жодного.

Про демократію як єдину передумову подання заявки про вступ до ЄС

В Україні доволі поширена думка, що економічний критерій є визначальним для вступу до ЄС. Саме цим наші можновладці, відповідальні за євроінтеґрацію, нерідко пояснюють передчасність, на їхню думку, подання Україною офіційної заявки про вступ до Союзу. Проте виправдовуючи в такий спосіб власну пасивність, вони або свідомо підтасовують факти, плутаючи вступні іспити з випускними, або демонструють власну некомпетентність. Аби переконатися в цьому, достатньо уважно прочитати, що кажуть про передумови ініціювання перемовин про вступ правові акти, на яких ґрунтується ЄС.

Стаття 49 чинного нині Договору про Європейський Союз дослівно зазначає: «Будь-яка європейська держава, що шанує принципи, сформульовані в частині першій статті 6, може звернутися з поданням стосовно набуття членства в Союзі», а частина перша статті 6, своєю чергою, гласить: «Засадничими принципами Союзу є спільні принципи всіх держав-членів — свобода, демократія, шанування прав людини та засадничих свобод, верховенство права». Ані слова про економіку!

Договір про запровадження Конституції для Європи, покликаний згодом замінити Договір про ЄС, не пропонує нічого принципово нового. Частина друга статті І-1 та частина перша статті І-58 майже в унісон декларують: «Союз відкритий усім європейським державам, які шанують його вартості й віддані справі їх спільного поширення». Ці вартості перелічено у статті І-2: шана до людської гідності, свобода, демократія, рівність, верховенство права та шанування прав людини, зокрема прав тих осіб, котрі належать до меншин. Знову-таки про економіку ані пари з вуст!

Можна подивитися на цю проблему й під іншим, історичним, кутом зору. ЄС за всю свою історію лише кілька разів відхиляв заявки про набуття членства в Союзі (а радше — у Спільноті, оскільки Союзу тоді ще не існувало): 1987 року невдача спіткала Марокко, 1990 — Туреччину. Заради справедливості, слід згадати й про відхилене Європейською економічною спільнотою клопотання франкістської Іспанії про асоціацію з ЄЕС та приєднання до Спільноти. Окрім випадку з Марокко, що не відповідає засадничому географічному критерієві членства в ЄС, і Іспанії, і Туреччині було відмовлено розпочати перемовини головним чином через авторитарність режимів, які правили в цих країнах на час подання заявок. Після того, як автократії поступилися місцем цілком леґітимним демократичним урядам, ЄС розпочав із цими країнами переговори про вступ.

Тут ми бачимо, що, під кутом зору хронологічної послідовності виконання копенгагенських критеріїв, Рада Європи є справжнім передпокоєм Євросоюзу. Так, зокрема, стаття 3 Статуту РЄ вимагає від кожного члена цієї організації «визнати принципи верховенства права та шанування прав людини і засадничих свобод усіма особами, які перебувають під його юрисдикцією». Усі держави—члени ЄС є одночасно членами Ради Європи, а стаття 6 Договору про Європейський Союз містить пряме посилання на один із основних документів Ради Європи: «Союз шанує засадничі права, які ґарантовано Європейською Конвенцією про захист прав людини та засадничих свобод, підписаною 4 листопада 1950 року в Римі, та які випливають із конституційних традицій, спільних у державах-членах, і трактує їх як загальні принципи прaва Спільноти».

Отож природно, що Євросоюз, аналізуючи поступ України на шляху демократизації, серйозно зважатиме на те, як цей поступ оцінює Рада Європи. У цьому контексті нагадаємо, що Україна досі не виконала в повному обсязі зобов’язань, узятих на себе під час вступу до цієї поважної пан’європейської організації, а також що вона є однією з небагатьох країн, стосовно яких ПАРЄ продовжує моніторинг. Про це нашому урядові вкотре нагадала Резолюція ПАРЄ від 5 жовтня 2005 року за № 1466 (2005).

Водночас не слід забувати, що припинення моніторингу ПАРЄ абсолютно реальне наступного року, після проведення демократичних парламентських виборів в Україні відповідно до стандартів Ради Європи та ОБСЄ. А отже, вже сьогодні нашим провідникам слід чітко усвідомити: аби почати переговори з ЄС про вступ, достатньо відповідати першому Копенгагенському критерієві, досягнення відповідності двом іншим — здебільшого є предметом цих перемовин. Це як вступні і випускні іспити до університету: відкриття переговорів означає, що країна склала вступний екзамен, їх завершення і підписання угоди про вступ — отримання диплома про вищу освіту.

Звичайно, можна і слід говорити про ще один, неписаний, проте критично важливий критерій розширення ЄС — готовність Євроспільноти прийняти до своїх лав нову державу. Але, знову-таки, слід бути щирим: вважати, що ЄС готовий, аби до нього приєдналася 70-мільйонна Туреччина, 35% працездатного населення якої зайнято в агропромисловому секторі, і не готовий бачити серед своїх членів Україну, — лукавство. Наразі дослідження Єврокомісії, проведене влітку 2005 року, засвідчило, що за повноправну участь України у євроінтеґраційному проекті виступають 45% опитаних громадян ЄС і 41% — проти, щодо Туреччини результати опитування значно песимістичніші: відповідно, 35% та 52%. До речі, ставлення європейців до вступу в Союз України з точністю до відсотка відбиває ставлення до євроінтеґрації Румунії, вступ якої до ЄС — питання, майже ґарантовано вирішене.

Кілька слів про економіку

Неготовність вітчизняної економіки витримувати конкурентний тиск європейської — один із улюблених аргументів українських «європесимістів». У зв’язку з цим цікаво порівняти структуру економіки та макроекономічні показники України з відповідними показниками держав, які відповідають засадничому географічному критерієві «європейськості», а отже претендують чи можуть у майбутньому претендувати на членство в Союзі, а також Росії та з середніми показниками в ЄС.

Неупереджений аналіз наведених цифр свідчить, що розрив між основними економічними показниками держав, за якими офіційно визнано статус кандидатів на вступ до ЄС (Туреччина, Хорватія, Македонія), ба й тих, котрі вже завершили перемовини про вступ (Болгарія та Румунія) і мають невдовзі переступити поріг Об’єднаної Європи, — та середніми показниками в Союзі радикально більший за розрив між аналогічними показниками цих держав і України. Мало того, скажімо, відсоток працездатного населення, задіяного у сільському господарстві (критичний для ЄС показник, з огляду на спільну сільськогосподарську політику Спільноти!), у нас значно кращий, ніж у Туреччини чи Румунії, які за кількістю населення та територією становлять разом із Україною трійку лідерів серед країн, котрі мають шанс і висловили бажання приєднатися до Євросоюзу.

Задля об’єктивності слід нагадати, що Україна досягла таких показників, не маючи ані торговельних преференцій, ані допомоги з боку ЄС, сумірної з допомогою країнам-кандидатам. Отже, є всі підстави сподіватися, що вітчизняна економіка, отримавши імпульс від надання нашій країні чіткої європейської перспективи, пов’язані з нею серйозні західні інвестиції та допомогу у проведенні важких, але конче потрібних для неї структурних реформ, не пастиме задніх не лише серед кандидатів, а й серед нових (із 2007 року) держав—членів Євросоюзу.

Водночас слід визнати, що на сьогодні економіки авторитарних Білорусі, Росії та Азербайджану більш інтеґровані з економікою ЄС, ніж українська, і мають ближчу до економіки ЄС структуру. Звичайно, не можна забувати, що 95% азербайджанського експорту до ЄС, 63% — російського і 49% — білоруського — мінеральні продукти, але ж і структура українського експорту до Євросоюзу далека від ідеальної: 32% — некоштовні метали та вироби з них і 25% — ті ж таки мінеральні продукти. Структура імпорту з ЄС в усіх чотирьох країнах схожа — її левову частку становлять товари так званої машинерії (механічне обладнання, машини та механізми, електрообладнання і їх частини). Це ще раз засвідчує, що економічна співпраця й інституційна інтеґрація — дві різні парадигми побудови відносин із ЄС: у підвалинах першої лежать прагматичний розрахунок та обопільна економічна вигода (другим і четвертим за обсягами товарообігу партнерами ЄС є, відповідно, Китай та Росія), друга ж ґрунтується на фундаменті спільних вартостей, серед яких економічна могутність посідає далеко не перше місце.

Третій копенгагенський критерій чи загадкове
acquis communautaire

Здається, аби повністю оцінити реальну наближеність України до ЄС, нам залишилося проаналізувати відповідність вітчизняного законодавства загальноєвропейському, або, що одне й те саме, — наскільки наша держава прийняла так зване acquis communautaire. Проте, хоч як дивно буде це почути окремим українським євроінтеґраторам, умови й терміни прийняття acquis communautaire зазвичай є основною темою перемовин про вступ між державою-кандидатом та Європейським Союзом, а отже починати інтенсивну уніфікацію національного законодавства із законодавством ЄС до початку офіційних перемовин — означає бігти попереду паротяга.

Так, переговори з державами Центральної Європи та Балтії, які у травні 2004 року приєдналися до ЄС, починалися з того, що Єврокомісія підготувала для них так звану «Білу Книгу ЄС», яка містила ґрунтовний огляд цілого масиву acquis communautaire, розбитого на 31 галузевий розділ. Потому представники Єврокомісії та держав-кандидатів спільно проаналізували відповідність окремих галузей національного законодавства acquis. У результаті такого «скринінґу» сторони спільно визначили, що саме у законодавстві країн-кандидатів не відповідає законодавству Спільноти. Далі розділ за розділом кандидати буквально виторговували у ЄС перехідні періоди в імплементації тих чи тих положень acquis, тобто обсяг і тривалість застосування норм національного законодавства, які суперечать загальноєвропейському, вже після приєднання до Союзу.

До того ж, не можна забувати, що acquis communautaire не є ідеальним законодавством. З одного боку, воно є плодом складного компромісу між державами-членами, котрі представлені в Раді, Єврокомісією та Європейським Парламентом. З іншого, acquis — це законодавство не розвитку, не економічного прориву, а радше, збереження досягнутого комфорту, обтяжене великими соціальними ґарантіями. Саме через це за показниками зростання ВВП Євросоюз (із 2,4%) посів 2004 року 159 місце у світі. Для порівняння: Україна (з 12%) посіла 7-ме місце, Китай (із 9,1%) поділив з Казахстаном 12-те та 13-те місця, Туреччина (з 8,2%) посіла 23-тє, Росія (з 6,7%) — 37-ме. Найдинамічніша за зростанням ВВП серед держав—ветеранів ЄС Ірландія (5,1%) перебуває у світовому рейтингу лише на 75-й позиції, а найдинамічніша з-поміж новачків ЄС Латвія (7,60%) — на 28-й.

Тому слід пам’ятати, що у правовому просторі ЄС комфортно жити й робити стабільний бізнес, проте, аби економічно наздогнати Євросоюз, слід застосовувати інші, ліберальніші правила гри. І заміна цих правил на жорсткіші європейські — здебільшого предмет торгу, в якому можна виторговувати у Брюсселя значні фінансові вливання, високофахову експертну допомогу, серйозні прямі інвестиції тощо. Тому сліпо калькувати acquis communautaire сьогодні для України — щонайменше недалекоглядно й неперспективно. Набагато цікавіше, скориставшись відсутністю жорстких зобов’язань щодо адаптації національного законодавства до норм і стандартів ЄС, переймати європейські правові норми вибірково, виходячи насамперед із економічної доцільності такої адаптації, або, як тепер модно казати у Європі, приймати acquis ЄС a’la carte.

Замість висновків

З огляду на вищезазначене, зрозуміло, що, в контексті розвитку відносин України і Євросоюзу, некритичне калькування досвіду країн-кандидатів на вступ до ЄС для нашої держави малоперспективне й неефективне. Це випливає вже з радикально відмінного рівня впливу європейських інститутів на розвиток країн-кандидатів та країн-сусідів.

Можна стверджувати, що Україна і ЄС лише шукають ефективну парадигму відносин на найближче десятиріччя, а можливо — й на тривалішу перспективу. Непряме підтвердження цього — згадка у Плані дій Україна—ЄС, підписаному в Брюсселі 21 лютого 2005 року, про «посилену угоду» (enhanced agreement) між Україною та Євросоюзом, можливість укладення якої буде розглянуто і рамки якої буде визначено «за результатами досягнення цілей цього Плану дій та загального розвитку відносин Україна — ЄС». Термін «посилена угода» творці Плану дій обрали, вочевидь, свідомо як навмисно невизначений за змістом та вмістом, бо досі у величезному масиві acquis ЄС немає жодного документа, який звався б Enhanced agreement.

У цій ситуації «навмисної невизначеності», окрім безумовних мінусів, є й певні плюси. Зокрема Україна має час, аби спробувати ґрунтовно й докладно дослідити, що криється за короткою абревіатурою EU, збагнути сильні й слабкі сторони Євросоюзу, реально зважити «ціну питання» потенційного вступу до ЄС, а відтак зрозуміти, чим ми готові пожертвувати заради інтеґрації до Євросоюзу, і головне — заради чого ці жертви. Якщо не марнувати час, наданий нам історією, Україна за 3—5 років може виявитися набагато більше підготовленою до серйозних перемовин із Євросоюзом, ніж була підготовлена Польща у першій половині дев’яностих.

Головне — укотре не змарнувати час, доклавши максимум зусиль до того, щоб побачити ліс за деревами. А для цього потрібно вже тепер починати готувати свій варіант «посиленої угоди», шукати аргументи та спільників, які допоможуть захистити його, або, коли хочете, — нав’язати Євросоюзові. Чітко усвідомити, які положення майбутнього договору для України принципові й стратегічно важливі, а які можуть бути предметом торгу. Сформулювати, на які умови, чи пак — пропозиції ЄС Україні в жодному разі не слід приставати, а які можна прийняти в обмін на певні преференції. Справді, роботи непочатий край. І розпочинати її потрібно вже тепер, щоб не сталося так, як із Планом дій, коли ЄСівський документ, який на три роки відстрочив прийняття Брюсселем принципового рішення щодо європерспектив Україні, був названий перемогою української дипломатії...