Лікарю, зціли самого себе, або Про якість євроінтеграційної політики у виконанні нової влади

Ста днів нової влади, звичайно, замало, аби щось радикально змінити, проте цілком достатньо, щоб виявити певні тенденції розвитку та засадничі підходи до розв’язання проблем. Принаймні стиль реалізації євроінтеграційної політики, що її нова влада проголосила магістральним напрямом розвитку України, проявився досить чітко. На жаль, цей стиль сьогодні далекий від європейських стандартів. Брак прозорості, відвертий популізм, непрофесійність та безвідповідальність — ось далеко не повний перелік симптомів хвороби, яка проявилася в діях влади. Якщо ця хвороба розвинеться, на Україну замість інтеграційних звитяг чекає тривалий європейський карантин. Аби наша держава, наслідуючи приклад деяких «вічних кандидатів», не потрапила до цього карантину, вкрай потрібне якнайширше, постійне, прилюдне і, бажано, контраверсійне обговорення євроінтеграційної політики та її реалізації.

Пам’ятаю, наприкінці 2002 чи на початку 2003 року тодішній міністр юстиції Лавринович кілька тижнів ходив наче хмара: він завізував проект Цільового плану Україна—НАТО на 2003 рік, що передбачав запровадження виборності глав регіонів через проведення конституційної реформи. У президентській адміністрації помітили цей «шедевр», і Медведчук пригрозив звільнити міністра з посади через професійну невідповідність. Якось минулося... Можливо, тому, що до штаб-квартири НАТО потрапив уже виправлений варіант Цільового плану без конституційної реформи.

На жаль, пастка, яку оминули плани нашої євроатлантичної інтеграції, спіткала плани інтеграції європейської. Коли у 13 пункті Плану дій Україна—ЄС, схваленого урядом 12-го і підписаного в Брюсселі 21 лютого нинішнього року, я побачив зобов’язання України «започаткувати тісне співробітництво з метою розробки відповідних законопроектів, необхідних для ратифікації Римського статуту», то був відверто здивований. Річ у тому, що Римський статут підписано від імені України ще 2000 року. Перед ратифікацією цей міжнародний договір, за поданням Президента, розглянув Конституційний суд України і виявив, що деякі його положення, а саме абзац 10 преамбули та стаття 1, за якими «Міжнародний кримінальний суд... доповнює національні органи кримінальної юстиції», не відповідають статті 124 Конституції України. А тому, щоб ратифікувати Римський статут, потрібно не більше й не менше — внести зміни до Основного Закону.

Пам’ятаючи, яких надзусиль коштувало парламентові і всьому українському суспільству проведення конституційної реформи № 1 (що, до речі, ще тільки має набути чинності, а чи набуде і коли — питання досі відкрите), я подумав, грішним ділом, що через революційний шал пристрастей під час президентських перегонів, зміну складу уряду, інституційну реформу євроінтеграційного механізму тощо ті, хто з українського боку готував План дій, просто забули про вищезгадане рішення Конституційного суду.

З нетерпінням чекав на оприлюднення «Дорожньої карти» — екзотичного для вуха українського правника документа, що його наполегливо рекламував у ЗМІ євроінтеграційний віце-прем’єр Олег Рибачук. Було цікаво, як уряд, що начебто мав навесні увійти в нормальне річище роботи, виплутуватиметься з юридичної пастки, в яку сам себе загнав. І дуже здивувався, коли «Дорожня карта», що, за твердженням пана Рибачука, «є детальним документом, який передбачає заходи щодо виконання у поточному році Плану дій Україна—ЄС», виявилася коротенькою презентацією на 15 слайдів, що зазвичай використовуються як додатковий демонстраційний матеріал під час читання лекцій. Природно, відповіді на запитання, як ми ратифікуватимемо Римський статут, у цій «Дорожній карті» годі було шукати.

На щастя, на сайті Кабміну поруч із «картою» розміщений набагато змістовніший документ під тривіальною назвою «Заходи щодо виконання у 2005 році Плану дій Україна—ЄС», затверджений урядовим розпорядженням від 22 квітня 2005 року за № 117-р. (Показово, що в першому ж слайді «Дорожньої карти» стверджується, що «Заходи...» затверджено урядом 16 квітня!) Відкриваю пункт 17 «Заходів...», читаю: Мін’юст протягом року зобов’язаний «підготувати пропозиції щодо ратифікації Римського статуту Міжнародного кримінального суду (МКС), у тому числі щодо внесення у зв’язку з цим змін до Конституції України». Отже, не спартачили, не проґавили рішення Конституційного суду українські творці Плану дій — при повній свідомості пообіцяли Євросоюзові здійснити в Україні чергову конституційну реформу!

Справедливо буде нагадати, що схожі конституційні реформи пережила добра половина країн Євросоюзу, оскільки положення національних конституцій, які забороняють передачу суверенних прав, на певному етапі ставали на заваді розвитку євроінтеграційних процесів. Так, скажімо, аби ратифікувати Маастрихтський договір, яким було засновано Європейський Союз, зміни до національних конституцій внесли Франція, Німеччина, Іспанія, Ірландія, Португалія. А Естонія, наприклад, схвалювала відповідні зміни до Конституції на тому самому референдумі, що і вступ до ЄС. Отже, просування шляхом європейської інтеграції рано чи пізно поставить Україну перед потребою конституційної реформи. Але чи на часі реформувати Основний Закон держави, аби уможливити делегування частини суверенних повноважень наддержавним органам у найближчих три, а радше — вже два з половиною роки, на які розрахований План дій?

Радий буду помилитися, однак здається, що в уряду немає зваженої, обґрунтованої відповіді на питання, заради яких дивідендів Плану дій Україна має пережити чергову конституційну реформу. Не пообіцяв же Брюссель Києву на засадах взаємності почати перегляд спільної сільськогосподарської політики, без радикальної реформи якої Україні не бачити членства в Євросоюзі як власної потилиці! Хоч би там як, перш ніж переписувати Конституцію, визнану, до речі, шанованою в Європі Венеціанською комісією однією з найдемократичніших, слід серйозно замислитись: а чого, власне, ми прагнемо від євроінтеграції і чим ради задоволення наших прагнень готові офірувати?

І тут ми постаємо перед першою засадничою проблемою української євроінтеграції, що її можна охарактеризувати як політичну. Вона, тобто євроінтеграція, в Україні не зовсім законна. Так, ми маємо схвалені президентськими указами Стратегію та Програму європейської інтеграції. Маємо послання Президента до Верховної Ради України «Європейський вибір». Маємо цілу низку президентських та урядових актів, які регулюють окремі питання інтеграції до ЄС. Маємо, нарешті, проект нової Стратегії європейської інтеграції України, поки що ніким не схвалений і скромно оприлюднений лише на одному неурядовому сайті, проте розрекламований на весь світ, наче черговий бестселер Коельо. Але ми не маємо головного — закону про європейську інтеграцію!

А чинна Конституція України однозначно зараховує визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики до повноважень не Президента, не уряду, а саме Верховної Ради (стаття 85), причому зобов’язує визначати засади зовнішніх зносин виключно законами України (стаття 92). А доробок парламенту щодо визначення засад євроінтеграції як був, так і залишається більш ніж скромним: одна фраза у схвалених парламентською постановою ще 1993 року Основних напрямах зовнішньої політики України про те, що «перспективною метою української зовнішньої політики є членство України в європейських співтовариствах», кілька рекомендацій за результатами парламентських слухань, заява ВР напередодні Копенгагенського саміту Україна—ЄС 1992 року та по одному реченню в Загальнодержавній програмі адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу і концепції цієї програми. Замало як для магістрального напряму розвитку держави!

І в цій ситуації ані Президент, ані уряд як суб’єкти права законодавчої ініціативи досі не внесли до парламенту законопроекту про стратегію/засади євроінтеграції чи просто про інтеграцію України до ЄС! Така поведінка можновладців була цілком природною за президента Кучми, бо всі розуміли, що євроінтеграційна риторика — це про людське око, а насправді ніхто до ЄС інтегруватися не збирається. Бо євроінтеграція всерйоз — це насамперед радикальний злам світосприйняття, способу життя та навичок пострадянської еліти. Це школа конституціоналізму як самообмеження влади. Це розуміння влади як покликання та служіння, як відповідальності й тверезої самооцінки, а не як дозволу робити що тільки заманеться та індульгенції від усіх гріхів.

Прикро, що нова влада на євроінтеграційній ниві наразі нічим особливо не відрізняється від старої. Хіба що більше хаосу та галасу: не здивуюсь, якщо прем’єр-міністр, яка послідовно виступає проти переписування Основного Закону, взагалі не підозрює, що вже двічі (підписуючи розпорядження Кабміну про схвалення Плану дій Україна—ЄС та про затвердження заходів щодо його виконання) зобов’язалась ініціювати чергові зміни до Конституції.

Друга засаднича проблема євроінтеграції — це проблема професійної спроможності виконувати поставлені політичні завдання, або, іншими словами, — критичний брак фахівців. Так уже історично склалося, що в українських вузах євроінтеграторів не готують. Проілюструю це на прикладі сфери, яку добре знаю, — права Європейського Союзу. Попри те, що кілька провідних українських правничих шкіл протягом кількох останніх років відкрили кафедри європейського права, як такої спеціалізації з права ЄС на рівні освітніх стандартів в Україні поки що не існує. І річ не лише у формальних стандартах. Моєму товаришеві, який має диплом елітного Київського інституту міжнародних відносин (КІМВ), де він спеціалізувався саме на праві ЄС, пощастило рік постудіювати в Європейському коледжі — спеціальному ЄСівському вузі, що постачає кадрами європейські інституції та євроінтеграційні органи в національних урядах держав-членів. Отож, за його (мого товариша) оцінками, всю програму з європейського права КІМВ у Європейському коледжі проходять за два тижні! Решту навчального часу вчать того, що для українських студентів-правників поки що залишається terra incognita.

Гадаєте, мій товариш, як і з десяток інших молодих українців та українок, що мають диплом Європейського коледжу, працює нині в офісі (не знаю, як правильно назвати: в патронатній службі віце-прем’єра, управлінні з питань євроінтеграції секретаріату Кабміну тощо) Рибачука? Ні, він працює у комерційній структурі! Бо що юристові з дипломом пристойного європейського університету може запропонувати український уряд? Пільгову путівку до санаторію «Дніпро»? Безплатне лікування у поліклініці по вулиці Верхній? Пенсію держслужбовця? І на додачу — зарплату, нижчу за стипендію під час студій у Європі та, як мінімум, утричі нижчу за ту, що склалася на українському ринку праці?

До речі, хорватський однокурсник мого товариша, працюючи на уряд своєї країни, сумлінно готує відповіді на тисячі запитань, які надіслала Європейська комісія хорватському урядові у відповідь на офіційну заявку того про початок переговорів про вступ до Євросоюзу...

Українська євроінтеграційна тусовка — доволі закритий і аж ніяк не масовий клуб. Усі одне одного знають, усі одне з одним постійно спілкуються на конференціях, круглих столах тощо. Отож, із моїх знайомих «євроінтеграторів» з численних НУО, проектів техдопомоги та юридичних фірм поки що ніхто (!) не пішов за «рибачуківським призовом» у владу. Це дуже небезпечний симптом! І означає він, що уряд на «євроінтеграційному» сегменті ринку праці просто неконкурентоспроможний: платити юристам із європейськими дипломами від 5000 грн. на місяць — означає радикально поламати систему оплати праці держслужбовців; якщо ж юрист, який має європейський LLM або аналогічний ступінь, погоджується на зарплату держслужбовця, — буде не зайвим запросити підтвердження його диплома з вузу, де він отримував цей самий LLM.

Як на мене, на сьогодні найактуальніше питання для наших євроінтеграційних провідників — як створити в уряді високофахову команду експертів-професіоналів та знайти шляхи гідно (тобто не стажуваннями в європейських інституціях) оплачувати їхню працю! До формування такої команди форсувати переговори про вступ до ЄС безперспективно і навіть небезпечно: у європейських столицях люблять повторювати, що вступ до Євросоюзу — то лише шанс, яким можна скористатися по-різному.

Нарешті, третя засаднича проблема євроінтеграції в українському виконанні — це брак європейського стилю — насамперед прилюдності, прозорості, професійності та відповідальності — в діях євроінтеграторів. Не можна називати 15 слайдів, у першому ж із яких міститься фактична помилка, «детальним документом»; не можна схвалювати урядовим рішенням План дій, що містить низку грубих термінологічних помилок і якого явно не читав літературний редактор; не можна цей план готувати у закритому режимі з грифом ДСК (для службового користування) без будь-якого обґрунтування цієї таємничості; не можна кілька місяців розповідати в телевізійні камери про національну стратегію, з якою неможливо ознайомитись, бо вона ніде не оприлюднена; не можна віце-прем’єр-міністрові інтригувати громадськість цікавою грою «Вгадай дату подання Україною заявки про вступ до ЄС», а міністрові юстиції — водити громадськість за носа цікавими й не дуже історіями про диплом Колумбійського університету... Тобто, як свідчить наш досвід, усе це робити можна, але вже надто це не по-європейському.

Отже, на сьогодні для успішної реалізації євроінтеграційної політики Україні бракує леґітимної стратегії європейської інтеграції, команди високопрофесійних експертів, спроможної ефективно втілювати цю стратегію в життя, та європейського стилю в діях команди євроінтеграторів.

Із нагоди Дня Європи хочеться побажати українській владі якнайшвидше та якнайефективніше розв’язати ці проблеми.