Кінець медового місяця? Україна вичерпала революційні аванси на міжнародній арені

Ще не змовкли помаранчеві фанфари. Спогади про революційні зміни піврічної давності ще приносять дивіденди на міжнародній арені, у провідних столицях світу українських лідерів ще зустрічають із захопленням та надією. З новою Україною ще пов’язані сподівання, як колись казали, прогресивної частини людства на втілення прекрасної мрії про перетворення мирними зусиллями громадян маргінальної кримінальної автократії у сучасну ринкову демократію європейського зразка. Однак тривожні тенденції вже починають, немов іржа, роз’їдати репутацію харизматичних лідерів, які прийшли до влади на хвилі народного протесту проти брехні та фальсифікацій. І хоча запас довіри до нової України на міжнародній арені все ще залишається значним, ознаки розчарування вже з’явились, і невдовзі Україна предметно відчує їх. На першому етапі це стосуватиметься тільки керівників держави, але з часом кредит захоплення новою європейською нацією та її молодою демократією зійде нанівець, руйнуючи амбітні надії генерації Майдану. Хто не вірить у таку можливість — запитайте про це в Леоніда Даниловича Кучми та в тих, хто захоплено приймав його у Вашингтоні, Брюсселі та Варшаві у 1994—95 роках.

Останніми тижнями проблема можливого розчарування Україною в світі розглядалась у контексті перманентних сварок між учасниками помаранчевої коаліції, непослідовної економічної політики, проблем реприватизації та інвестиційного клімату тощо. Однак існує менш помітна група проблем, яка істотно впливає на сприйняття України так званими мультиплікаторами — тими, хто фактично формує громадську думку щодо України за кордоном. Про ці проблеми йдеться у пропонованій статті.

Тим, хто вивчає зовнішню політику України часів Кучми, відоме таке поняття, як «втома від України». Цим терміном називають стійкий психологічний фон, що сформувався в Європі та США наприкінці 90-х років внаслідок невідповідності офіційно декларованих зовнішньополітичних пріоритетів України її реальному політичному обличчю. Неєвропейська по суті адміністративно-олігархічна машина декларативно претендувала на місце в демократичній Європі, аргументувала свої претензії географічним положенням та загрозами в протилежному разі розвернутись у бік Росії. Замість втілення заходів, необхідних для досягнення відповідності критеріям членства в ЄС та НАТО, офіційні особи з Києва демонстрували щиру образу і звертали увагу європейських партнерів на меншу кількість чорношкірих облич на вулицях Києва, порівняно із західноєвропейськими столицями.

Від кучмівської України відверто втомлювалися — зокрема західним партнерам набридло пояснювати, що НАТО — не військовий блок, а політична організація, котра захищає спільні цінності, що географічна приналежність до Європи не гарантує членства в ЄС, що членство в СОТ несумісне із дикунським протекціонізмом під вивіскою «захисту національного виробника».

Помаранчева революція відкрила світові іншу Україну — європейську за формами прояву колективної волі. Майдан зачепив нерв громадян вільного світу своєю енергетикою, притаманною виключно вільним народам, продемонструвавши, що у світі є ще одна демократична європейська нація, котру раніше або не знали, або знали з іншого боку.

Потім на зміну феєричному революційному карнавалу прийшла рутинна буденність. Не помиляється лише той, хто нічого не робить. У рамках цієї статті ми аналізуємо не помилкові дії нових керівників як такі, а лише ті з них, котрі примушують спостерігачів сумніватись у якісній зміні української політики і вже в недалекому майбутньому можуть привести до вичерпаності кредиту довіри та повернення втоми від України на міжнародній арені. Хто є носіями цієї втоми? Ті, хто пов’язував із новою Україною найбільші сподівання: симпатики України в елітних колах США та країн Європи, іноземні інвестори, а також численні українці, які зробили кар’єру в країнах Заходу, а після зміни влади мали намір повернутися в Україну. У всіх них уже є свої підстави для розчарування.

З перемінним успіхом

Після перемоги помаранчевої революції зовнішньополітична діяльність України набула принципово нової інтенсивності. Президента України було на найвищому рівні прийнято в найважливіших столицях світу. Кількість контактів на найвищому рівні змінилась у позитивний бік — кількісно і якісно. Протягом січня—червня 2005 року Президент Ющенко мав удвічі більше зустрічей на найвищому рівні, ніж президент Кучма за означений період у 2004 році. Причому якщо торік — це в абсолютній більшості контакти з керівниками країн СНД, то цьогорічні зустрічі включають саміти із лідерами вільного світу — керівниками США, Німеччини, Франції та інших ключових світових гравців. За перших п’ять місяців 2005 року Україну відвідали чотирнадцять міністрів закордонних справ зарубіжних країн, тоді як за аналогічний період минулого року — лише чотири.

Якісно здобутки (окрім, власне, покращання атмосфери стосунків та демонстрації поваги) стосуються прогресу у просуванні до членства в СОТ (підписання низки двосторонніх протоколів та важке ухвалення частини необхідного законодавства), підписання і початку виконання Плану дій Україна—ЄС, приєднання до формату Інтенсифікованого діалогу щодо членства в НАТО.

Власне, змістовним успіхом можна вважати виключно останній факт, адже перші два рішення (щодо СОТ та ЄС) готувались і з перемінним успіхом просувалися ще в часи режиму Кучми і, ймовірно, відбулись би і без помаранчевої революції. Хіба що ЄС пообіцяв, на додачу, розпочати переговори з питань лібералізації візового режиму, що саме по собі є добрим знаком, але питання термінів та змісту пропозицій залишається відкритим. Лише прогрес у стосунках з НАТО, що може трактуватися як офіційна постановка питання про перспективу членства для України, є свідченням використання Україною нового вікна можливостей, відкритого внаслідок подій кінця 2004 року. Активізацію ГУАМ у скороченому форматі теж можна було б записати в досягнення України, однак проблема наповнення проекту реальним змістом продовжує бути актуальною.

За іншими напрямами прогрес України далеко не такий вражаючий. Зокрема Україна не впоралась із вирішенням технічного питання про надання статусу країни з ринковою економікою з боку ЄС та США. Перспектива підписання зі Сполученими Штатами протоколу про доступ на ринки (що означав би де-факто політичне рішення Вашингтона підтримати вступ України до СОТ) залишається туманною, і дію поправки Джексона-Веніка не скасовано. Україна поки що не надала переконливого позитивного сигналу зовнішнім інвесторам, тому значного припливу інвестицій не спостерігається. Регіональна роль України залишається відкритим питанням. Претензійно проголошувана ідея регіонального лідерства не завжди супроводжується комплексом дій, спроможних таке лідерство забезпечити. Якщо відносини з Грузією та Польщею справді набули нового дихання (а інакше і бути не могло), то стосунки з Молдовою складаються непросто, політиці стосовно Росії та Румунії бракує послідовності.

Фрагментація державної політики

Хто формує зовнішню політику України? Рік тому відповісти на це запитання було доволі просто: всі рішення ухвалювалися у вузькому колі за схемою Кучма—Медведчук—Орел. До обмеженого кола питань мали доступ прем’єр Янукович, секретар РНБО Радченко та міністр оборони Марчук. Міністр закордонних справ Грищенко не вирішував нічого — його відомству належало лише виконувати розпорядження Банкової. Опитування експертів, які регулярно проводить Центр миру, конверсії та зовнішньої політики України, переконливо засвідчували, що єдиним інститутом, де реально генерувалися зовнішньополітичні рішення, була адміністрація Президента України. Така політика була за визначенням непрозорою, а її легітимність — сумнівною. Але при цьому всі знали, хто і де приймає державні рішення, що гарантувало певну передбачуваність.

Нині жоден експерт не зможе з упевненістю визначити місце, де розробляються й ухвалюються рішення у сфері зовнішньої політики. Точніше, таких центрів кілька — Кабінет міністрів, МЗС, секретаріат Президента, РНБОУ. Монополію президентської канцелярії зруйновано, однак нової демократичної і легітимної процедури прийняття зовнішньополітичних рішень ще не створено. За логікою та законом, саме РНБО України мала б відігравати роль колегіального координуючого органу, який би надавав легітимності (через відповідні укази президента) поточним зовнішньополітичним крокам України. Однак станом на сьогодні ми маємо лише два укази президента щодо введення в дію рішень РНБОУ — вони підписані 15 червня і стосуються державної політики стосовно СОТ і ЄЕП. Оцінити якість підготовки цих указів можна з одного лише факту: Указ від 15 червня 2005 року № 951/2005 містить План невідкладних заходів щодо забезпечення вступу України до Світової організації торгівлі, де датами виконання заходів визначені 3 та 10 червня. Втім, щодо СОТ і ЄЕП принаймні існують легітимні рішення, які можуть слугувати формальним дороговказом для діяльності як уряду в цілому, так і окремих міністерств та інших державних органів.

Стосовно реалізації політики інтеграції в ЄС існує розпорядження Кабміну від 22 квітня 2005 р. (так звана дорожня карта), яке встановлює план-графік урядових заходів щодо виконання Плану дій Україна-ЄС. Відповідальний за виконання цього плану віце-прем’єр з європейської інтеграції Олег Рибачук. Але Рибачук — генерал без війська. Ані комітету, ані міністерства з європейської інтеграції не створено, а здатність існуючого Управління з питань європейської інтеграції секретаріату Кабміну координувати і спрямовувати діяльність усіх міністерств на виконання завдань європейської інтеграції сумнівна. Свідчення цього — неспроможність подолати опір латентної і навіть відкритої (!) внутріурядової опозиції вступові в СОТ. А приєднання до СОТ — це не більше 5% того, що треба зробити для вступу в ЄС. Як наслідок, уже тепер спостерігається відставання від встановленого «дорожньою картою» графіка. Це «дзвіночок» до більш серйозної проблеми — адже неповне виконання Плану дій може значно погіршити шанси на переговори про асоціацію з ЄС, які ми плануємо розпочати вже наступного року.

Непевність становища «європейського» віце-прем’єра в урядовій ієрархії обумовлює і зниження інтересу до постаті Олега Борисовича у провідних європейських столицях — там звертають увагу на те, що віце-прем’єр не належить до осіб, здатних забезпечити виконання ключових рішень.

Очевидно, що зовнішня політика України, як і вітчизняна політика загалом, стала більш відкритою. Однак зовнішня відкритість не обов’язково означає внутрішню прозорість і зрозумілість. Тим більше відкритість не гарантує автоматичної ефективності, що істотно знижує авторитет нової влади там, де на неї покладалися значні сподівання.

Представники урядових і неурядових кіл зарубіжних країн засвідчують, що з новою Україною у багатьох аспектах стало важче працювати. Важче отримати аудієнцію в секретаріаті президента, у кабміні та МЗС, важче вирішувати організаційні питання через посольства України, важче знайти відповіді на запитання: хто ж з урядовців відповідає за той чи інший напрям політики і на чиє слово чи рішення можна покладатись.

Про надзвичайних і повноважних...

Хто репрезентує обличчя України за кордоном? Насамперед посли — надзвичайні і повноважні, а також їх підлеглі у наших дипломатичних місіях. Нині по всьому світу помаранчеву Україну представляють переважно характерні обличчя кучмівської України — з усіма їхніми ментальними особливостями та переконаннями. Заміни послів на людей, адекватних образу нової країни, не відбувається. У кращому разі — скомпрометованих або безпорадних послів просто відкликають (як у випадку Італії, США та Словаччини). Низка ключових посольств перебуває у стані паралічу.

Ситуація з послом України в Німеччині Фареником — показовий факт: посол України в цій найважливішій країні Європейського Союзу має специфічну репутацію. І про це знають. Але не міняють.

Інститути та посадові особи, які формують дипломатичний корпус (а це не тільки МЗС) поки що не дали відповіді на запитання, від яких залежить якість представництва України за кордоном, а саме: що робити з політичними призначенцями колишньої влади, яких відправляли у «почесні відрядження» як правило без знання мови країни перебування і нерідко навіть без англійської; як вирішити питання з послами, котрі скомпрометували себе негідною поведінкою під час президентських виборів (наприклад, фальсифікацією голосування, адміністративним тиском на власний персонал, дезинформацією громадськості в країнах перебування тощо); як чинити із бізнес-призначенцями, яких відправляли з метою просування економічних інтересів певних корпорацій?

Ймовірно, у недалекому майбутньому призначення нових керівників дипмісій, зокрема у Берліні, Вашингтоні та Москві, дасть відповідь на запитання стосовно концептуального підходу керівництва держави до добору людей, яким доручено представляти країну: будуть це невтомні менеджери-енерджайзери з відкритим обличчям і позитивною репутацією — чи знову сіренькі радянські люди «від Грицька» або «від Петра».

Одне з необхідних рішень — забезпечення прозорості добору кандидатур послів. Однак поки що не видно ознак готовності нової влади навіть виконувати скромну вимогу Ст.13 закону України «Про дипломатичну службу України», яка передбачає обов’язкове обговорення кандидатур послів у профільному комітеті Верховної Ради.

Отже, поки що нам залишається із заздрістю дивитися на дипломатичний корпус країн Балтії: там уряди могли собі дозволити небачену розкіш — мати необтяжених радянським минулим тридцятилітніх послів і 25-річних радників-посланників, у яких очі палали щирим прагненням бачити свої країни в ЄС і НАТО. І це прагнення доповнювалося ясним розумінням того, що для цього треба робити: забезпечувати створення й функціонування численних і впливових груп симпатиків та лобістів їхніх країн — у Вашингтоні, Брюсселі, Берліні, Парижі. Це ті постійно діючі мережі друзів і союзників, яких нам дуже бракує за кордоном.

Хтось сподівається, що досвід відмивання репутації Кучми — це саме той багаж, із яким можна підходити до розв’язання надскладних завдань європейської та євроатлантичної інтеграції? Понад 500 осіб, які підписали знамените «звернення дипломатів» у дні революції, сьогодні залишаються в режимі тривожного очікування — значного кар’єрного росту в цьому середовищі не спостерігається, а дехто з них навіть уже залишив МЗС. Тим часом саме ці люди, чи принаймні більшість їх, могли б якісно поповнити «лаву запасних» на високі посади в оновленій українській дипломатії.

Повертайтесь, друзі, в Україну...

Під час свого візиту до США у квітні Президент Ющенко закликав українців, які працюють або мешкають у США, повертатися додому, мовляв, Україна потребує їхніх знань та зусиль. Емоційне піднесення і нові надії спонукали багатьох із тих, кому адресувалася ця заява, сприйняти її всерйоз. Молоді люди з освітою кращих американських вузів, українські стажери, працівники міжнародних компаній почали надсилати свої резюме в українські державні інстанції. Це були юристи, економісти, фахівці з паблік рілейшнз... Інша, не менш потужна хвиля резюме і пропозицій молодих українців полетіла в Київ із Брюсселя та інших європейських столиць після відомих виступів віце-прем’єра Рибачука у березні-квітні. Найліпше, що вони отримали у відповідь, — подяка за щире бажання прислужитися Україні. Але це стосувалось меншості, бо більшість не отримала ніякої відповіді. Авторові цих рядків особисто довелося зустрічатися з цими людьми і відчувати гіркоту їхнього розчарування. Для більшості з них навіть перспектива отримувати значно нижчу платню, аніж та, до якої вони звикли, не була перешкодою, — вони хотіли працювати на нову Україну. Повторно «спіймати» цих людей на емоційний гачок нікому не вдасться. Більша частина цього неоціненного людського ресурсу вже втрачена.

Єдиним офіційно оголошеним конкурсом на заміщення вакантних посад, куди могли б спрямувати свій інтерес українці з Америки та Європи, є продовжений до 30 серпня конкурс Управління з питань європейської інтеграції секретаріату Кабінету міністрів, де розігрується 11 посад. Але злі язики кажуть, що цей конкурс формальний і людей «з вулиці», тобто кваліфікованих спеціалістів-українців з Європи, США, туди не візьмуть.

* * *

У рамках цієї статті неможливо охопити весь комплекс проблемних питань, які можуть спричинити погіршення міжнародного становища України. Однак і викладеного вище достатньо для констатації: політичне забезпечення нашого європейського і євроатлантичного курсу далеке від бажаного. Часто-густо замість мобілізації та концентрації ресурсів (організаційних, матеріальних, людських) спостерігається їх розпорошення або й нехтування ними. Тим часом фанфари вже вщухають. Без ретельної корекції засобів реалізації стратегічних пріоритетів, без ревізії кадрової та інституційної політики Україна так і залишиться країною, «що подає надії».