КАНАДА — США: КОРИСНИЙ ДОСВІД АСИМЕТРИЧНИХ ВІДНОСИН

Відзначаючи річницю української незалежності, мусимо констатувати, що, попри значні успіхи в будівництві державності, нам досі не вдалося домогтися повної самостійності. Важко бути суверенним, не маючи достатньої автономності в ухваленні рішень. На жаль, сьогодні занадто багато проблем не тільки зовнішньої, а й внутрішньої політики України не розв’язується без візиту до північного сусіда, політика якого стала останніми роками більш прагматичною, ініціативною і наступальною. Як обстоювати свої національні інтереси? На яких засадах будувати взаємовигідні відносини з потужнішим і впливовішим партнером? У цьому контексті досить цікаво розглянути досвід відносин Канади та США, різних за своєю економічною могутністю й геополітичним впливом країн, рівень взаємозалежності та глибина взаємодії яких значно перевершують українсько-російські.

Участь автора статті в одному з етапів проекту, ініційованого професором Йоркського університету Орестом Субтельним і підтриманого Канадським агентством із міжнародного розвитку, дозволило зробити певні спостереження щодо досвіду канадсько-американських відносин.

Історія відносин Канади та США свідчить про їхній незмінно мирний характер. Лише колись, ще на початку XVIII століття, стався збройний конфлікт, у якому постраждали два десятки чоловік з обох сторін. Головні причини такого миролюбства, певне, в тому, що, по суті, американцям не було сенсу завойовувати території канадських провінцій. З одного боку, це не мало великого геополітичного значення, а з другого — вільне пересування капіталу й робочої сили дозволяло досягнути цілей, не вдаючися до зброї.

Проте важливість установлення кордонів як необхідного елементу державного суверенітету ніколи не викликала сумнівів у жодної зі сторін. Врегулювання питання делімітації та демаркації спільних кордонів, що простяглися більш як на 9000 км, було в основному завершено на початку XІX століття. Тим часом окремі питання делімітації водного кордону ще довго залишалися невирішеними. У низці випадків сторони не могли дійти згоди і вдавалися до використання міжнародних арбітражних механізмів. У результаті практично всі спірні питання було врегульовано. Встановлення кордонів не створило бар’єрів для товарів і людських потоків.

Сьогодні канадсько-американський кордон щодня перетинає понад 300 тис. чоловік. Обсяги комерційних вантажних перевезень вражають. З 1991 року їх кількість подвоїлася і сьогодні становить близько 45000 перетинань кордону за день, тобто кожні дві з половиною секунди.

Після трагедії 11 вересня постало питання реагування на нові загрози при збереженні прозорості кордонів для товарів і громадян двох країн. У грудні 2001 року було підписано Декларацію та План дій, де сторони визначили заходи для досягнення цих цілей. Було виділено відповідні фінансові ресурси, обчислювані мільярдами доларів, для розвитку інфраструктури, посилення заходів безпеки й одночасно спрощення законного перетину кордону.

Економічні відносини — унікальне партнерство

ВВП Канади більш як удесятеро менше ВВП США. По суті, його обсяги порівнянні з ВВП одного штату Техас. Нерівність економічних можливостей очевидна. Але ця диспропорція не викликає побоювань у Канади, оскільки вигоди від економічної взаємодії, що будується на однакових ринкових підходах, при взаємній довірі, прозорості та передбачуваності поведінки партнера величезні.

Поль Д’АНІЄРІ, ад’юнкт-професор, Центр російських і східноєвропейських досліджень, Канзаський університет, США

— Що з досвіду розв’язання проблем в асиметричних відносинах Канади та США корисне для налагодження взаємовигідних, рівноправних відносин України й Росії?

— Відносини між США та Канадою від початку нерівні через розміри економіки США й пов’язані з цим можливості серйозного впливу. Тож коли виникають розбіжності, США легше натиснути на Канаду, яка часто почувається скривдженою. Але в основному розбіжностей немає. І США, і Канада одержують величезний прибуток від взаємної торгівлі, тож, попри виникнення поодиноких суперечностей, вигідність і корисність цих відносин не дискутується.

Гадаю, перша головна складова цих відносин — довгострокове співробітництво і повага. США й Канада давно розділені довгим, мінімально захищеним кордоном. Між країнами настільки високий рівень довіри, що вони не є ворогами й ніколи ними не стануть. Аби домогтися такого ж у відносинах між Україною та Росією, потрібен час, але це можливо. У цьому плані дії Росії важливіші. Хоч канадці часто невдоволені американським політичним, економічним і культурним домінуванням, вони ніколи не тривожаться з приводу того, що США колись спробують зазіхнути на їхню незалежність. США не ведуть мови про «реінтеграцію» Канади і не тиснуть на Канаду з метою її входження в наднаціональні структури.

Україною ж протягом багатьох років, по суті, керували з Москви. На жаль, протягом останніх десяти років різні впливові фігури Росії заявляли про бажання обмежити незалежність України. Тож Росія мусить добре постаратися, аби переконати Україну в тому, що вона зацікавлена тільки у взаємовигідних відносинах, а не в контролі над Україною. Для цього потрібні не тільки слова, а й конкретні дії.

Іншим важливим аспектом відносин між США й Канадою є простота переміщення їхніх громадян з однієї країни в другу. Можна вільно перетнути американсько-канадський кордон без паспорта. Це полегшує переміщення громадян, сприяє розвиткові бізнесу й допомагає людям дізнаватися більше про сусідню країну. Навіть коли між державами виникали якісь тертя, загроза зміни усталеного порядку не виникала, зокрема тому, що обидві сторони розуміють, наскільки взаємовигідні існуючі правила.

Третьою ключовою складовою американсько-канадських відносин є прозорість економіки в обох країнах. Канадці завжди в курсі того, що відбувається у Штатах, і навпаки, хоча в них і різні форми демократії (у США — президентська форма правління, а в Канаді — Вестмінстерська парламентська система). Навіть коли дії США ущемляють ділові інтереси канадців, приміром, як у випадку з тарифами на деревину, то політичні процеси, що ведуть до такого рішення, для них прозорі та зрозумілі. Канадці розуміють, що США не прагнуть у такий спосіб впливати на політику Канади, а лише намагаються допомогти американським компаніям.

Напевно, є ще одна річ в американсько-канадських відносинах, цікава для України. Тоді як відносини зі США — одна з основних тем канадського політичного життя і в канадських ЗМІ, відносини з Канадою рідко стають головною темою обговорення в американській політиці. Це відбувається через істотні відмінності двох країн у розмірах та рівні втягнення у світові процеси. Відносини зі США є постійною темою для канадських газет, але американські газети можуть тижнями не згадувати про Канаду. Схожа ситуація й в України з Росією. Росія ніколи не приділятиме так багато уваги Україні, як це робить Україна щодо Росії.

Отже, у відносинах між США й Канадою найважливіші дві речі. По-перше, це те, що через нерівні розміри й силу Канада часто буде в невигідному становищі у своїх відносинах зі США. По-друге, це не дуже впливає на міцну дружбу між двома країнами й на розуміння канадцями того, наскільки взаємовигідні відносини зі США.

Канада і США вже протягом багатьох років є найбільшими у світі торговими партнерами. Починаючи з 1946 року, Канада — провідний ринок для експорту товарів зі США. Вона імпортує зі США більше товарів, ніж з усіх країн Європейського Союзу, разом узятих. Майже 86% канадського експорту щороку надходить на американський ринок. Якщо перекласти ці обсяги на часовий вимір, то практично 10 місяців на рік Канада торгує зі США. Для порівняння, з Росією — 8 годин на рік, а з Україною і ще менше — близько півгодини. На сьогодні взаємна канадсько-американська торгівля становить майже $480 млрд. і забезпечує понад два мільйони робочих місць у кожній країні. Щодня кордон перетинає більш як на $1,3 млрд. товарів.

Таких вражаючих результатів удалося домогтися не лише завдяки традиційним зв’язкам двох країн, а й завдяки забезпеченню максимально сприятливого торговельного режиму. З часу створення 1989 року зони вільної торгівлі канадсько-американський товарообіг фактично подвоївся. Щороку торгівля зростала майже на 12%. Обсяг взаємних прямих інвестицій зріс за цей період більш як удвічі.

Водночас досвід канадсько-американських відносин свідчить, що зона вільної торгівлі, створюючи сприятливі умови для розвитку взаємної торгівлі, не гарантує від періодичного виникнення бар’єрів, створюваних протекціоністськими заходами. Тож офіційні канадські речники час від часу нагадують, що «вільна торгівля» — це саме вільна торгівля, а не режим, коли, у разі втрати частини ринку виробниками, в односторонньому порядку змінюються правила. При цьому вони, як правило, наголошують не на своїх втратах, а на проблемах, що виникають у споживачів США. Коли США запровадили 27-відсоткове мито на деревину, що ввозилася з Канади, й завозити цю продукцію стало вигідно навіть із далекої Австралії, відразу в провідних американських виданнях з’явилися статті, що характеризували таку політику як «деревну дурість» і констатували, що цей захід перешкодив приблизно 300 тисячам американських сімей придбати житло через іпотечне кредитування.

Якщо стосовно деревини канадцям вдалося перемогти ( недавно в рамках СОТ було прийняте позитивне для Канади рішення), то щодо субсидування США пшениці, виникнення нерівних умов на ринку алкогольної продукції питання залишаються. Крім того, ще 2001 року США ініціювали чотири антидемпінгові розслідування щодо імпорту з Канади, крім згаданої деревини, також мідій, томатів і сталевих прутів.

У свою чергу, Канада запровадила 300-відсоткове мито на поставки американських курей і захищає своїх виробників м’ясо-молочної продукції. Тож говорити про односторонній тиск економічно сильнішої сторони було б несправедливо.

Проте описані заходи не ставлять під сумнів функціонування зони вільної торгівлі. Уряди обох держав розуміють важливість забезпечення як інтересів споживачів імпортованої продукції, так і умов для справедливої конкуренції. На таких самих принципах захисту, передусім споживача, варто було б будувати й українсько-російські торговельні відносини. Бо інакше гасло «захисту національного виробника» може зіграти лихий жарт — за відсутності добросовісної конкуренції на внутрішньому ринку, консервуються застарілі технології, немає стимулу для зниження витрат і цін.

Юрій Щербак, Надзвичайний і Повноважний Посол України в Канаді

— Що з досвіду вирішення проблем в асиметричних відносинах Канади і США корисне для налагодження взаємовигідних, рівноправних відносин Росії та України?

— Шукаючи найбільш прийнятну формулу наших відносин з Росією, можемо, безперечно, і мусимо використовувати багатий досвід рівноправних (хоч і асиметричних) канадсько-американських відносин.

Звичайно, не може бути мови про прямі аналогії (взагалі, аналогії — річ оманлива і підступна): згадані країни — Україна і Росія, Канада і США — мали різні алгоритми історичного розвитку, існували в різних геополітичних просторах. Так, Канада, яка не приєдналася до «сепаратистського» повстання Янкі проти Британської корони, ніколи не перебувала під владою свого могутнього сусіда і ніколи не перетворювалася на провінцію Сполучених Штатів, залишаючись, радше, провінцією Великої Британії.

Сьогодні Канада і США сповідують однакові політично-економічні цінності, належать до одних і тих самих союзів та об’єднань («Велика вісімка», НАТО, ОЕСР, «Велика двадцятка» і т.д.) і представляють єдину північноамериканську англомовну цивілізацію — тобто, формально кажучи, мають більше схожого, ніж різного. Водночас це — різні країни. Канада ніколи не була і, сподіваюсь, не стане ні п’ятдесят першим штатом, ні сателітом США. І в цьому плані діалектика відносин цієї країни з південним сусідом досить повчальна для нас, українців. Можна виділити кілька особливостей такої моделі.

Перше. Існує високий рівень інтеграції Канади в економічний простір США (так, до 85 % експорту-імпорту Канади припадає на американський ринок), при чому Канада експортує у США енергоносії (природний газ з провінції Альберта), сировинні матеріали, деревину. Можна казати про єдиний господарський комплекс, що складається на північноамериканському континенті у зв’язку з успішним функціонуванням зони вільної торгівлі
(НАФТА). Однак, у зв’язку з рядом протекціоністських заходів уряду США, виникають конкретні ситуації, в ході вирішення яких Канада жорстко відстоює свої економічні інтереси. Один з останніх прикладів — зменшення експорту в США деревини з Канади, що боляче вдарило по канадських виробниках. З метою залагодження цієї ситуації Прем’єр-міністр Канади Ж.Кретьєн здійснив спеціальну поїздку до Вашингтона, де намагався переконати Президента Дж.Буша у недоцільності таких протекціоністських заходів.

Канада ревно оберігає суверенність свого долара, хоча подекуди лунають заклики до запровадження в країні долара США. Незважаючи на гігантську перевагу економіки США над канадською (яка становить лише частину, сумірну з ВВП штату Техас), Канада не страждає від комплексу меншовартості, чи «молодшобратства», а твердо відстоює свої національні інтереси, маючи ряд сильних позицій в економіці США.

Друге. Не бажаючи залишатися в політичному плані в тіні США, Канада веде свою, цілком оригінальну зовнішню політику, яка часто не збігається з діями Сполучених Штатів на світовій арені. На відміну від такої гіпернаддержави, як США, що залишається єдиним полюсом сили в глобальному масштабі, Канада ясно усвідомлює, що є «середньою потугою» (midlepower), і не має ніяких глобальних амбіцій. Канада залишається вірною політиці створення так званої мережі людської безпеки, активно підтримуючи низку ініціатив гуманітарного спрямування — те, що я назвав би «зовнішня політика з людським обличчям»: заборона протипіхотних мін, боротьба проти участі дітей у збройних конфліктах і т.д. У цьому Канаду підтримують такі держави, як Норвегія, Йорданія та інші країни. Хотілося б бачити серед них Україну. Нерідко позиція Канади з тих чи тих питань ближча до позиції Європейського Союзу, ніж Сполучених Штатів.

І останнє, можливо найголовніше: керівництво Канади сповнене самоповаги, державної і людської гідності, переконаності у правильності обраного курсу, незалежно від того, подобається це США чи ні. При цьому, звичайно, враховуються корінні інтереси США і Канади, які часто збігаються. Але керівники Канади зберігають свій власний, канадський стиль поведінки у відносинах з великим сусідом. Україні не зайве було б повчитися цього і дбати насамперед про власні національні інтереси, відкинувши фальшиво-пропагандистську риторику «віковічного братства». Варто пам’ятати істину, що у держави немає вічних друзів (а тим більше «братів») і вічних ворогів, а є вічні інтереси.

Активно розвиваються американсько-канадські відносини в енергетичній сфері. Канада — найбільший для США постачальник сирої нафти, природного газу, електроенергії та урану. Майже 35% потреб США у свіжому ядерному паливі, 15% — у природному газі, 9% — у нафті покривають поставки з Канади. Для Канади, яка щороку поставляє у США енергоносіїв більш як на $40 млрд., американський ринок ще важливіший.

Як ви розумієте, поставки надійні й оплату виконують своєчасно. Але проблемні питання також є. Приміром, підтримка США будівництва обхідної гілки газопроводу через Аляску, а не по дну моря Бофорта й через канадську територію, що значно коротше й дешевше. Канадці, стурбовані рішенням американського Конгресу надати кредитні гарантії на суму $10 млрд. на цей проект, відразу почали атакувати ділові кола США, щоб уникнути втрати частини прибутків і робочих місць у своїй країні.

Дуже делікатна дискусія про єдину валюту — долар США і валютний союз, що триває вже не перший рік. Причому точиться вона в двох напрямах. Перший — власне економічні наслідки такого рішення. Тут прибічників і противників практично порівну. З одного боку, є передумови до збільшення товарообігу, взаємодії в економічній сфері. З другого — звучать застереження, що тут вам не ЄС і домінування США відразу після запровадження єдиної валюти неминуче.

Другий напрям дискусії — національна гордість за свій — канадський долар. У канадців не так багато по-справжньому свого, тож долари США з їхніми холодними, наче пропущеними через прилад нічного бачення, зображеннями здаються такими далекими, порівняно зі строкатими представниками фауни на рідних банкнотах. Зрозуміло, поки вони не потрапили в гаманець.

Деякі гуманітарні питання

Хоча території і США, і Канади були колоніями Великобританії, про спільне коріння й походження ви практично не почуєте. Річ тут, певне, не тільки в тому, що значна частина населення США вважає Канаду 51-м штатом, а й у прагматизмі англосаксів.

Якщо ви запитаєте в людей на вулицях Ванкувера, Вінніпега або Торонто, причому білих, чорних, азіатів, хто вони, то почуєте швидку й упевнену відповідь — канадці. А на запитання, що це означає, переважна більшість скаже — це означає, що ми — не американці. Тим часом у США й Канаді люди говорять переважно однією й тією самою мовою, слухають однакову музику, дивляться однакові фільми.

Можна говорити про засилля американських мас-медіа в Канаді. Сьогодні 85% газет і часописів — американського походження. Крім того, 70% музики й радіопередач, 97% кінопродукції, три чверті книжок. Деякі американські місцеві компанії (приміром, на північному заході), транслюючи на американську 20—30-тисячну аудиторію, охоплюють своєю продукцією (зокрема й рекламною) мільйони канадських телеглядачів.

Попри відданість принципам взаємного максимального доступу продукції партнерів, Канада робить певні кроки для захисту свого культурного простору. Створено державні фонди для сприяння розвитку канадської культури. Запроваджено 25—35-відсоткові обмеження на частку іноземної власності в цій сфері. Крім того, створюються умови для того, щоб передплата на канадські видання була дешевшою, ніж на американські.

Кілька корисних порад

У своїх відносинах із всесильним сусідом канадці дотримуються низки правил і принципів, які дозволяють їм обстоювати свої позиції.

Правило перше — наголос на довготерміновості взаємовигідних відносин, створення відповідної сприятливої атмосфери. При цьому пріоритет — стратегічним інтересам, а не моментальним вигодам.

Правило друге — будувати відносини на чітких нормах, закріплених в угодах і договорах. Канадці виходять із того очевидного факту, що в конфліктних ситуаціях і грі без правил сильний завжди переможе слабкого. Сьогодні договірно-правова база канадсько-американських відносин нараховує майже 200 чинних документів.

Правило третє — по змозі використовувати для вирішення проблемних питань у відносинах багатосторонні структури й механізми — НАФТА, СОТ. Для особливо заплутаних справ — міжнародні арбітражні механізми. Це дозволяє одержати підтримку кількох партнерів при обстоюванні своєї позиції. Така рекомендація є ще одним аргументом на користь необхідності приєднання України до СОТ. Більше того, якби існували чіткі правила й виконувалися домовленості, скажімо, в СНД, то ми могли б скористатися навіть цим багатостороннім механізмом. На жаль, підходи до функціонування існуючих і створюваних регіональних організацій на пострадянському просторі занадто сильно відрізняються від міжнародної практики.

Правило четверте — систематично проводити активну й ініціативну політику, спрямовану на захист своїх інтересів. Департамент іноземних справ і міжнародної торгівлі Канади розробив навіть відповідний методологічний документ із питань захисту канадських інтересів у відносинах зі США. У ньому наголошується на важливості чіткого розуміння локального контексту подій, основних сил і гравців, прибічників та опонентів, що впливають на необхідні рішення. При цьому значну увагу приділяють регіональній владі, настроям у недержавному секторі, зокрема політичних і партійних групах, неурядових організаціях, ділових колах. Таким чином, канадсько-американські відносини є справді міжнародними, а не міждержавними. Хороший приклад для українсько-російської взаємодії, досі здійснюваної переважно через державний сектор і президентів із усіма наслідками, що з цього випливають.

Правило п’яте — намагатися уникати переплетення проблемних тем і відповідного торгу. Типу: не ввійдете в ЄврАзЕС — ми вам бар’єрів торгових не знімемо. Або навпаки: буде зона вільної торгівлі — тоді й нульовий варіант ратифікуємо. У Канаді, правда, теж деякі провінційні політики час від часу пропонують урізувати поставки в США нафти й газу у відповідь на їхні заходи з обмеження поставок деревини. Але такі заяви сприймаються як популістські й не застосовуються в зовнішньополітичному діалозі.

Правило шосте — використання координуючих механізмів як зовнішніх, так і внутрішніх. Між США й Канадою регулярно проходять саміти й зустрічі на різних рівнях. Існують спеціальні міністерські комісії, практикується призначення уповноважених для вирішення окремих довгострокових питань. Крім того, американські й канадські чиновники використовують приватні зустрічі, благо нерідко і ті, й ті мають будиночки на берегах Онтаріо та на Каліфорнійському узбережжі.

Стосовно внутрішньої ситуації, то тут у більшого партнера дії менш скоординовані, що також вважають певною перевагою. Ясна річ, вплив приватного сектора у США й Росії сьогодні не порівнянний, та й російських губерній не порівняти з американськими штатами. Але не зайве подумати, як Україні використовувати не завжди однакові інтереси Москви й російських регіонів, так само як і можливості ділових кіл, особливо тих, що мають стратегічні інтереси на українській території.

Загалом, попри істотні відмінності канадсько-американської та українсько-російської взаємодії, використання окремих моментів заокеанського досвіду асиметричних відносин нам не зашкодило б. Особливо в частині послідовного захисту своїх національних інтересів.