Адмінреформа: поділяй і владарюй

— А де тут у нас відділ контролю?

— А в нас тут скрізь відділ контролю.

Франц Кафка

Всеукраїнські збори представників місцевого самоврядування мали стати революційною подією для української влади — спробою створити громадську дискусію для вирішення державного питання. Глобальна тема — адміністративно-територіальна реформа — дозволила зібрати в палаці «Україна» майже всю правлячу тусовку і викликала неабиякий інформаційний резонанс. Учасники форуму сварились одне з одним, кепкували й не приховували свого здивування — чому це дійство не передбачає якихось конкретних висновків, чому організатори не повідомляють нічого нового й чому високопоставлених осіб зовсім не цікавить думка делегатів? Справжня мета влади — заявити свій проект про розведення у часі виборів до Верховної Ради та до місцевих рад 2006 року —залишилася практично поза увагою.

Те, що Всеукраїнські збори так і не стануть спробою організувати дискусію і виробити спільну думку, а перетворяться на піар-акцію для різних акторів, можна було передбачити ще до початку форуму.

Передусім, адміністративно-територіальна реформа в Україні перебуває лише на стадії вивчення, переважно з боку робочої групи депутатів Верховної Ради. Структури виконавчої влади усвідомлюють масштаб проблеми, але досі не виробили єдиної думки навіть щодо стратегії реформи, не кажучи вже про деталі. Проект віце-прем’єр-міністра з питань адміністративної реформи Романа Безсмертного — радше декларація про наміри, ніж план дій. Причому навіть цей проект викликає нарікання з різних сторін, наприклад, у прем’єра Тимошенко. Перекроїти адміністративні кордони — справа нехитра. Та визначення розмірів місцевих громад, перебудова державних установ потребують не арифметичного, а індивідуального підходу, врахування інтересів місцевих жителів.

Насправді досі немає офіційно затверджених наукових програм, які б досліджували сотні нюансів соціального, комунального, бюджетного, демографічного, етнічного характеру, пов’язаних із новими принципами формування місцевих громад, із перерозподілом повноважень і обов’язків органів влади. У Польщі адміністративно-територіальна реформа здійснювалася більш як десять років. А в Україні поки що не виконуються навіть локальні завдання з упорядкування адміністративно-територіальної системи (наприклад, пов’язані з закритою зоною Славутича, із визначенням статусу острова Зміїний). Ці завдання у кожному регіоні країни не вирішуються десятиліттями. Тому, відверто кажучи, було незрозуміло, що саме обговорювати і що являє собою реформа. Цього нині не знає ніхто, зокрема й керівництво країни, що й було продемонстровано на зборах.

Депутати місцевих рад — не та аудиторія, яку турбують деталі зміни державного устрою. Для них актуальні питання бюджетного планування і законодавчої діяльності на поточний рік, а також на початок наступного. А глобальне, на кшталт чи є життя на Марсі, якою бути адмінреформі, — це не за адресою. Депутати місцевих рад шукають шляхи виживання в умовах пропорційної виборчої системи. Оскільки місцеві ради завжди були інструментом діючої влади, значна частина делегатів зборів вірою і правдою підтримувала свого часу режим Леоніда Кучми, і нині у них немає шансів зайняти прохідні місця у списках рейтингових партій. Каста місцевих «господарників», які «вирішують питання» на «своїй території», відходить у минуле. 2006 року кар’єру цих людей могло б урятувати хіба що часткове повернення до мажоритарної системи. Тобто зміна найскандальнішого документа сучасності — політичної реформи. Про цілі та завдання Всеукраїнських зборів делегати знали не більше від пересічних громадян. Обговорювати політичну реформу ніхто з організаторів не збирався, і тому ставлення переважної більшості делегатів до діючої влади (Президента Віктора Ющенка всує, звісно, ніхто не згадував) було різко критичним. Найтиповішим прикладом невдоволення була поведінка київського мера Олександра Омельченка. Він відверто розсварився з Володимиром Литвином, який вів засідання, намагаючись внести у резолюцію зборів хоч якісь свої надії, пов’язані з переглядом виборчої системи. Омельченко, як і інші «господарники» регіонального масштабу, розуміє, що вибори-2006 можуть означати розвал його команди та впливу. Сам він із сином місця у партійному списку «Народного союзу «Наша Україна» ще одержить, а от його сподвижники — ні. На бюрократичну «Єдність» чекає природне забуття. Тобто в Києві після виборів до міськради влада може змінитися докорінно. І численні ремонти Хрещатика, шляхове будівництво, видачу земельних ділянок, держзакупівлі, зокрема плитки на тротуари, нецільове використання міського бюджету, хабарництво й корупцію — усі гріхи київської адміністрації новий мер із компанією винесуть для початку на суд громади... А поки на Всеукраїнських зборах ескападам Омельченка зал аплодував набагато сильніше, ніж виступам Ющенка чи будь-якого іншого оратора. Тому що тема соціально близька...

Ще одним дивним питанням організації Всеукраїнських зборів стала відсутність інтересу до них із боку безпосередніх улаштовувачів. Голова Верховної Ради Володимир Литвин не приховував перед співробітниками апарату свого роздратування турботами, що випали на його голову. Тим більше, що всі фанфари мали гриміти на честь головного патрона заходу — Президента Віктора Ющенка та керівника робочої групи з підготовки адміністративно-територіальної реформи Анатолія Матвієнка. Чомусь сам Президент і його команда, зокрема віце-прем’єр-міністр із питань адміністративної реформи Роман Безсмертний, зовсім не поклопоталися про підготовку та проведення форуму. Збори вийшли нетехнологічними, що дуже знизило одержаний ефект. Литвин, до речі, чудово розумів, що конкретним результатом зборів стануть, скоріш за все, кілька скандалів, а тому заздалегідь відмовився від наполегливих пропозицій провести фінальну прес-конференцію. Парадоксальне рішення для зборів, які мали «продемонструвати суспільству максимальну відкритість влади». Втім, хаотична та неформальна атмосфера в залі палацу «Україна» була веселіша за будь-які прес-конференції.

Президент, очевидно, не ставив перед собою завдання сказати щось нове, хоча саме від Ющенка депутати місцевих рад бажали вислухати якісь одкровення. Дарма. У промові глави держави були лише загальновідомі істини, заради яких зовсім не обов’язково звозити народ до Києва. Свої висловлювання на Всеукраїнських зборах Президент резюмував однією фразою: «Реформа — загальнонаціональний діалог, і ми маємо знайти себе в ньому». Яким чином нація може брати участь у діалозі, не усвідомлюючи сутності проблеми, Президент не уточнив. Прем’єр-міністр Юлія Тимошенко внесла свою лепту у броунівський рух у залі, побажавши делегатам «узяти якнайбільше повноважень». Це прозвучало як анекдот, оскільки дуже багато хто з присутніх ні на які повноваження вже через рік не розраховуватиме.

Головну ідею Всеукраїнських зборів, яка, напевне, має підтримку у Президента, артикулював Анатолій Матвієнко, керівник робочої групи ВР. Він проголосив чудову промову про адміністративно-територіальну реформу, в якій не було жодної нової думки, але підкреслювався стратегічний момент — реформа не готова, вона сира, і для її доопрацювання необхідний час. І тому варто розвести у часі вибори до Верховної Ради та до місцевих рад. На півроку. А за цей час, очевидно, реформа буде підготовлена й реалізована. Анатолія Сергійовича зал слухав без належної уваги. У глибинний зміст цього проекту вдумалися тільки члени президії — та й то не всі. Коли Матвієнко залишав «Україну», багато делегатів обурено запитували його: чому, мовляв, їх використовували як «масовку»? Ці претензії загалом закономірні, оскільки представники місцевого самоврядування були зовсім не підготовлені до запропонованого регламенту зборів і справедливо сподівалися, що їх запросили до Києва не лише щоб слухати, а й щоб бути вислуханими. Останнє програмою не передбачалося.

Загалом, форум засвідчив: команда Президента має намір порушити питання про перенесення виборів до місцевих органів влади. Це може докорінно змінити ситуацію в органах самоврядування. Ющенко чудово розуміє, що цілковита структуризація політичної системи під нову партію влади настане лише після парламентських виборів. Навіть незважаючи на конституційну реформу, Ющенко і команда зможуть повною мірою зберегти свій вплив і авторитет як найбільший політичний діяч, здобувши контроль над Верховною Радою і над місцевими органами влади (повноваження яких буде розширено). Проте це завдання може бути вирішене максимально успішно, коли вибори до місцевих рад пройдуть після парламентських. Після того, як нова партія влади здобуде більшість у ВР і наново сформує вертикаль управління в усіх регіонах, будь-які випадкові політичні проекти зійдуть із сцени. Різко впаде вплив аутсайдерів, скоротиться чисельність і вплив опозиційних партій. Бізнес і суспільство підтримають владу-переможницю, що диктуватиме правила гри на виборах до місцевих рад.

Як інструмент для реалізації цього проекту влада розглядає адміністративно-територіальну реформу. Але ж за півроку реформу все одно ніхто не підготує. Реформа — очевидний привід. Інтереси консолідації і зміцнення влади для команди Ющенка на сьогодні превалюють над інтересами державного будівництва. Річ у тім, що, крім колосального та багаторічного обсягу наукової праці з підготовки реформи, у бюджет необхідно закласти колосальні суми на її реалізацію. І ці цифри треба обговорювати, зокрема публічно. У коментарі для «ДТ» заступник голови бюджетного комітету Верховної Ради Людмила Супрун, яка входить до робочої групи ВР і є одним із головних парламентських експертів із адміністративно-територіальної реформи, зазначила: «Згідно з нашими оцінками, тільки така дрібниця, як заміна печаток у державних установах, яку необхідно буде провести під час адмінреформи, потребуватиме більш як 500 мільйонів гривень. Це одна з найскромніших статей витрат. Хоча вже з цієї грандіозної суми зрозуміло, що витрати становитимуть багато мільярдів бюджетних коштів, які навряд чи можна буде знайти в бюджеті наступного року, навіть за найоптимістичнішого сценарію зростання дохідної частини. Точні показники вартості адмінреформи поки що невідомі. А без визначення вартості, як на мене, обговорення реформи не є конструктивним».

Всеукраїнські збори представників місцевого самоврядування продемонстрували, що у влади є інтерес до адміністративно-територіальної реформи, але поки немає стратегії дій. Є намір зробити реформу суспільно значущою подією — але немає розуміння, яким чином реалізувати такий технологічно складний проект. Реформа використовується просто як іще один із інструментів політичної боротьби. Нових всеукраїнських зборів представників місцевого самоврядування уже ніхто не планує...