Затягнути паски, щоб не простягнути ніг

В Україні нині рівень держвидатків дорівнює скандинавському - 50%, от тільки рівень життя навіть соромно порівнювати з аналогом для Швеції.

Через високу частку держвидатків і неефективне державне управління ми щороку втрачаємо 2–4% ВВП. Якщо не вирішити цієї проблеми, то, по суті, не має значення, які податки ми зберемо та який бюджетний кодекс приймемо, - економічного зростання все одно не буде. Зрештою, якщо у вас маленька зарплата, на кожного працюючого в сім'ї припадає один утриманець, а частина будинку була зруйнована й потребує відновлення, то ви точно почнете заощаджувати, нехай навіть вам нещодавно реструктуризували кредит. Чому ж не повинна розпочати економити держава?

Полеміка навколо майбутніх податкових змін настільки захопила всіх учасників процесу, що вони повністю забули про те, як і на що витрачатимуться ці самі податки. Ми знову заглибилися в деталі, не вирішивши питань глобальних і загальних. А такі питання за умов найжорстокішої обмеженості державних ресурсів актуальні, як ніколи.

Звичайно, у суспільстві все ще жевріє надія й на радикальні реформи, які немов чарами запустять нашу економіку, і на благодійників-інвесторів, що із сотень країн виберуть Україну, і на експортерів, і на міфічні точки зростання, але хоч би скільки збільшувалися доходи, але якщо держапарат їх розпилює та розбазарює, грошей завжди буде недостатньо. Жодна податкова реформа, хоч би якою ідеальною вона була, не може запустити економіку доти, доки кошти, які збираються державою, не витрачатимуться раціонально та ефективно. А бізнес навіть при 5-відсоткових ставках не вийде з "тіні", допоки не переконається в тому, що оплачує справді необхідне та одержує від країни якісні послуги.

Хай там як, але розпочинати зміни в бюджетній сфері потрібно саме з видаткової частини бюджету, обсягу державних видатків, а головне - їхньої ефективності. Не змінивши свого ставлення до видатків держави, ми прирікаємо себе на хронічні податкові зміни, і жоден із запропонованих реформаторами варіантів не буде ефективний. І перш ніж затіяти суперечку про те, 20-відсотковою має бути ставка податку чи 15-відсотковою, потрібно вирішити, на що в остаточному підсумку підуть ці гроші. Якщо на якісну освіту та гідний рівень медицини, то й 20% - мало, а якщо на реалізацію мертвонароджених державних програм, корупційні держзакупівлі та допомогу для незаможних мільйонерів, то й 15% - багато.

Безплатних сніданків
не буває

Чи готова влада в особі міністерств і відомств відкрито обговорювати цю тему? Не особливо. Міністерства не розуміють, ні що скорочувати, ні як. З держвидатків на утримання чиновників іде лише 4% від їхньої загальної суми (1,6% ВВП). Але перше, про що думають у високих кабінетах, то це саме про скорочення. Уряд уже вирішив скоротити штат держслужбовців приблизно на 9%. У найближчі два місяці понад 34 тис. чиновників буде звільнено. При цьому 99% скорочень припадають на регіони.

"Видатки слід скорочувати там, де не створюється доданої вартості. Для прикладу, ті самі силовики не створюють жодної вартості, вони тільки втручаються в роботу підприємств. Тут видатки можна скорочувати. А от у соціальній сфері, де є школи, лікарні, видатки скорочувати неможливо. Що ж до керівників, то їх і так уже достатньо скоротили. Варто було б проаналізувати, наскільки ефективною виявилася вибрана стратегія, чи дало це свої результати в економіці, - поділився з DT.UA думкою екс-заступник міністра економічного розвитку та торгівлі України Олександр Сухомлин. - Треба запропонувати такі варіанти реформ, які давали б додаткові доходи. Тому, будемо відверті, скорочувати видатки - це викидати людей на вулицю, позбавляти їх роботи". А ще позбавляти державу надходжень від того самого ПДВ і ПДФО, наприклад. Адже якщо люди залишаються без роботи, вони не одержують заробітної плати й починають менше витрачати, відповідно, і податкові надходження знижуються.

Водночас у сфері соцзабезпечення, на частку якої припадає понад 24% видатків держбюджету (8,7% ВВП), реформи, судячи з усього, теж обмежаться лише скороченням 4,5 тис. співробітників Пенсійного фонду. Що принципово не вирішить проблем із найбільшою статтею наших державних видатків.

Єдиної системи обліку пільговиків в Україні все ще немає, одна й та сама людина може одержувати пільги за кількома законами й проходити по різних реєстрах. Наприклад, чорнобилець-пенсіонер одержує одночасно пільги, призначені й пенсіонерам, і чорнобильцям. При цьому значиться в різних реєстрах. Створення єдиної бази дало б мінімальне уявлення про те, скільки в державі пільговиків, яка насправді сума необхідна для їхнього забезпечення, а головне, чи всі пільги такі вже необхідні. Особливо з урахуванням того, що завдяки українському популізму, що зашкалює, кожен українець у різні періоди життя, будучи дитиною, студентом або пенсіонером, претендує на певні пільги.

Мінсоцполітики планувало до кінця цього року ліквідувати неефективні пільги та монетизувати ті, що залишилися, зробивши всю соціальну допомогу виключно адресною. І навіть одержало кредит у 300 млн дол. від МБРР для реалізації проекту "Модернізація системи соціальної підтримки населення України". Це не перший кредит, узятий українським урядом на ці потреби, і, боїмося, не останній. DT.UA уже писало про те, що реалізувати згадану програму буде складно, тепер же, не бачачи хоча б проміжних результатів, є сумніви в тому, що ця програма взагалі буде реалізована. При цьому, за різними оцінками, від 17 млрд до 25 млрд грн державної допомоги виділяється людям, які в принципі не належать до незаможних і претендувати на пільги не можуть.

Забуксувала й пенсійна реформа, та так, що МВФ, переглядаючи в серпні програму співробітництва з Україною, був змушений зробити її одним із структурних маяків. Варіант впровадження накопичувальної системи, який був запропонований Мінсоцполітики й не витримує жодної критики, так і не почали втілювати в життя, не запропонували для нього й альтернатив, хоча про них неодноразово писали експерти. Не знайшли навіть часу для того, щоб навести лад у вже існуючій солідарній системі, звільнивши її від невластивих виплат. На цей час 7 млн пенсіонерів "дотягують" пенсії до мінімального рівня, що фактично є соціальним захистом і має фінансуватися з бюджету, а не за рахунок ЄСВ. Сьогодні ця сума, за підрахунками Пенсійного фонду, становить понад 37 млрд грн. Звичайно, якщо механічно перекласти ці кошти на держбюджет, загальна картина не зміниться. Та якщо "дотягування" пенсій до мінімального рівня є частиною соціального захисту, то претендувати на такі доплати, відповідно до чинного законодавства, зможуть лише малозабезпечені, а це далеко не всі пенсіонери, які одержують мінімалку.

Не спромоглися чиновники й на банальну інвентаризацію самого Пенсійного фонду - на перевірку всіх пенсійних справ та їхнє переведення в єдину інформаційну систему. За підрахунками експертів, така інвентаризація дасть можливість знизити витрати ПФ на 10–20 млрд грн щороку.

І поки чиновники Мінсоцполітики як діти радіють зростаючій кількості одержувачів субсидій, держвидатки продовжують збільшуватися, і майже 9% нашого ВВП ми витрачаємо на соціальний захист, при цьому населення продовжує зубожіти. Чи настільки ефективні ці витрати? Коли ми визнаємо, що не буває безплатних сніданків, що за кожну видану субсидію зі своєї кишені платять інші громадяни, одержуючи зарплату та купуючи хліб у магазині? Що немає жодних державних грошей, є наші з вами гроші? І немає жодних великих платників податків, українці - це і є головний платник податків.

Втрата зростання

Економісти давно дійшли висновку, що частка державних видатків у ВВП має оптимальний рівень. І при його перевищенні економічне зростання сповільнюється, а з урахуванням ще й низького рівня інституціональної спроможності держави, як у випадку з Україною, цей вплив посилюється. За показниками інституціональної спроможності World Governance Indicators Світового банку Україна відчутно відстає від розвинених країн, які мають порівнянний із нашою країною рівень перерозподілу ВВП через державні видатки (див. табл.).

Відповідно до результатів економетричного аналізу, виконаного експертами Центру економічної стратегії, для нашої країни оптимальний рівень видатків становить 37% від ВВП. Реально ми маємо набагато вищий показник (45,4% ВВП у 2014-му, 47% ВВП у середньому за 2010–2014 рр.). Найближчими до оптимального рівня держвидатків ми були у 2000–2004 рр., тоді, до речі, середньорічний темп зростання ВВП становив 8,3%.

За розрахунками експертів, відхилення розміру державних видатків від оптимального провокує негативний вплив на зростання реального ВВП, яке 2014-го становило 2,9 п.п., а за 2010–2014 рр. - у середньому 4,2 п.п. Тобто для забезпечення економічного зростання нам потрібно знизити розмір держвидатків мінімум на 13%, або ми продовжимо щороку втрачати в зростанні.

"Якщо залишити все, як є, ми істотно загальмуємо наш економічний розвиток. Короткостроковий ефект великою мірою залежить від того, які конкретно видатки і як ми будемо скорочувати. Причому йдеться про одночасне скорочення видатків і доходів. Якщо ми просто скоротимо дефіцит, негативний економічний ефект нам забезпечений. Якщо ж ми скоротимо й доходи, і видатки, ефект залежатиме вже від того, які статті потраплять під скорочення. Наприклад, якщо скоротилася корупція в сфері держзакупівель й одночасно скоротилося оподаткування заробітних плат (наприклад, за моделлю бруттизації, яка дозволяє "звільнені" кошти залишити в зарплатних фондах), це матиме позитивний ефект на сукупний попит і прискорить зростання. З іншого боку, якщо ми просто скоротимо зайнятих у держсекторі та водночас знизимо податок на прибуток, підприємства, на тлі скорочення попиту, можуть перестати інвестувати в бізнес, виведуть гроші в офшори, і ми одержимо зниження. Один рік негативних наслідків може "з'їсти" кілька років додаткового зростання. Тобто важливо правильно вирішити, що та як скорочувати", - пояснив експерт Павло Кухта, один із авторів дослідження.

Завдання не з простих, але цілком здійсненне. Найоптимальнішим є стрімке скорочення видатків упродовж двох-трьох років. Саме таким шляхом свого часу пішла Словаччина, яка в період з 2001-го по 2003 р. скоротила частку своїх видатків із 52% від ВВП до 40, у подальші роки довівши цей показник до 35%. Уже 2002-го темп зростання ВВП збільшився втричі та продовжив зростати.

З огляду на українські реалії, такий "стрімкий" підхід потребує часткової або повної відмови від участі держави в певних сферах діяльності. Експерти ЦЕС вважають, що може йтися, наприклад, про скасування субсидій підприємствам, обмеження прав на безплатну вищу освіту та медицину для забезпечених категорій громадян, скорочення соціальних і пенсійних витрат для цих категорій громадян тощо. Так, це не соціально, зате раціонально. За оцінками експертів, при такому підході Україна зможе прискорити зростання ВВП на 1,2–1,8% на рік і вийти на нинішній рівень ВВП Польщі через... 25 років.

З огляду на те, що кожен чиновник вищого рангу в Україні має певні політичні амбіції та не готовий різати там, де особливо боляче, можна піти шляхом поступового скорочення видатків за рахунок гальмування темпів їхнього підвищення, які мають бути нижчими за темпи зростання номінального ВВП. Тобто десь усе-таки доведеться перейти на адресну допомогу, підвищити пенсійний вік, забрати певні пільги. Але такий підхід дасть змогу уникнути резонансу, здатного будь-яку "перемогу" перетворити на "зраду". Що цікаво, такий підхід теж забезпечить нам прийнятні темпи зростання - Польщу зразка 2015-го ми наздоженемо десь через 27 років.

Є і третій варіант - не скорочувати рівня державних видатків, а зосередитися на підвищенні інституціональної спроможності держави. Досвід підказує, що саме цей шлях вибере Україна. Запитання: чи досягне успіхів? Якщо досягне, то дістанеться до нинішнього рівня ВВП Польщі через 34 роки. Перспектива безрадісна, а головне - туманна.

"Насправді виміряти та оцінити ефективність державних видатків дуже складно, тому що багато послуг, які надаються державою, просто ні з чим порівняти. Їх, звичайно, можна порівнювати з іншими країнами, але тут надто багато супутніх чинників, які потрібно враховувати. Наприклад, видатки на оборону для України та для схожої за параметрами країни, в якій немає воєнного конфлікту, відрізнятимуться, але ця відмінність буде цілком виправдана. Максимум, який можна зробити для поліпшення ефективності видатків, - створити велику кількість ринків, які могли б конкурувати з державою", - вважає професор економіки Каліфорнійського університету в Берклі Юрій Городниченко.

Те, як буксує реформа децентралізації в Україні, наочно демонструє небажання та неготовність центральної влади розставатися зі своїми повноваженнями. Створювати собі ж конкурентів держава не хоче та не буде. Але й скорочувати видатки не квапиться.

Мінфін веде переговори з іншими міністерствами, намагаючись знайти можливості для скорочення видатків. Поки що безрезультатно. З одного боку, далеко не всі з них готові затягувати паски, з іншого - розпочинати цей процес потрібно було не під кінець року, напередодні прийняття нового бюджету, а раніше, створивши певний базис, основу для скорочень. Уже згаданий перехід до адресних пільг, наприклад, неможливий, допоки не буде створено єдину базу пільговиків і не буде оцінене матеріальне становище кожного з них. А це питання не одного місяця. І те, що Мінфін переймається цими питаннями тільки зараз, свідчить лише про його недалекоглядність, а головне, ховає заживо всі його починання. Принаймні цього року.