Як (не)реформувати митницю

Коли у 2012 р. митницю та податкову службу об'єднали, багато говорилося про передові світові практики, максимальне спрощення процедур при підвищенні контролю, постаудит і відмову від виключно фіскальної функції митниці.

Нічого з переліченого вище не відбулося. І от митну службу пропонують знову зробити незалежною від ДФС. Усе задля того самого бізнесу, постаудиту та найкращих європейських практик. Але гасла гаслами, а затіяна на ділі, на жаль, проста зміна вивіски не змінить поточного стану речей. Хіба що тіньові потоки спрямує в інші руки.

Мінфін не хоче

Група депутатів зареєструвала в парламенті законопроект про створення Національної митної служби, незалежної та автономної, всерйоз заговоривши про необхідність розділити митницю й податкову. Підтримка в суспільстві знайшлася моментально - суспільство готове на що завгодно, аби тільки зупинити свавілля, яке відбувається на митниці тривалий час, при різних керівниках, незалежно ні від чого.

Державна фіскальна служба та Мінфін, у свою чергу, теж активізувалися, даючи зрозуміти всім і кожному, що "митне" питання для них не менш важливе, просто раніше цього ніхто не помічав, а розділення відомств лише зупинить реформу митниці, яка чи то вже йде, чи то от-от розпочнеться.

По-перше, у черговий раз вирішили відродити інститут уповноваженого економічного оператора. Сама норма про уповноважених операторів присутня в нашому законодавстві з 2012 р.

В ідеалі компанії, одержавши відповідний сертифікат, можуть оформляти вантажі за спрощеною системою, що виключає ветеринарний, фітосанітарний та інший контроль на кордоні. За три минулі роки ніхто цим привілеєм не скористався - норма є, а от критеріїв, які дали б можливість віднести претендента до благонадійних, механізму надання відповідного сертифіката та, головне, самого механізму "спрощеної" процедури немає.

До останньої спроби здійснити це вдалися наприкінці 2014-го. Тоді теж обіцяли й хабарництво подолати, і безперешкодне ввезення товарів забезпечити. Не вийшло. При цьому експерти вже тоді зазначали, що за нинішнього рівня корупції на українській митниці це нововведення стане лише черговою схемою, не більше.

По-друге, міністр фінансів доручила главі ДФС провести перевірку всіх митних оформлень за спрощеною процедурою та виявити порушення й зловживання з боку митників. Найбільш красномовно про те, наскільки глава ДФС Роман Насіров стурбований митницею як такою і зловживаннями на ній, свідчить те, що відомство, яке забезпечує близько половини податкових надходжень до держбюджету, майже півроку працює без керівника. Насіров самостійно курирує митницю з моменту звільнення свого заступника Лікарчука, і перевіряти він буде, за великим рахунком, самого себе. А перевірити треба було б. За даними НБУ, обсяги імпорту за 11 місяців 2015 р. скоротилися на 33,5%. У січні-листопаді 2014-го імпортери завезли в країну товарів на загальну суму в 53 млрд дол., а вже за той самий період 2015-го - на 35,2 млрд. Обсяги імпортного ПДВ за 11 місяців 2014 р. становили 95,4 млрд грн, а за 11 місяців 2015-го - 125 млрд, тобто зросли на 31%, попри зниження фактичних обсягів (точніше, тієї їхньої частини, яка показується та фігурує при офіційному оформленні). Причина - девальвація національної валюти. Щоправда, 2015-го вона становила 52%, а не 30%, і, за ідеєю, повинна була збільшити виручку імпортерів, а відповідно, і обсяги імпортного ПДВ, до 145 млрд грн. Тобто частина грошей, як і раніше, проходить повз держскарбницю. І це тільки та частина, що на поверхні. Що відбувається в "тіні", навіть уявити складно.

По-третє, Міністерство фінансів урочисто повідомило про те, що візьме кредит у 100 млн євро, щоб розробити необхідне програмне забезпечення для виключення людського фактора в роботі, і залучатиме міжнародні компанії до управління митницею. Щоправда, одних іноземних управляючих ми вже відправили - договір із британською компанією Сrown Agents, яка піарилася минулого літа прем'єром, Мінфіном так і не було підписано. Документи для чергового конкурсу в процесі підготовки. Причому знову йдеться лише про митниці "західного" кордону, що лише підкріплює винятковий популізм цього рішення. Будь-який вантаж цілком законно може бути розмитнений на кожному без винятку митному пункті, зовсім не обов'язково на першому за маршрутом. У результаті товари будуть транзитом проїжджати кристально чистий іноземний менеджмент на західному кордоні й розмитнюватися, наприклад, у Київській області. Свого часу саме туди прямували імпортери, коли "закривався" західний напрямок або виникли "труднощі" на Одеській митниці. Тобто, якщо змінювати, то всіх, а не декого. І в Мінфіні, і в ДФС про це чудово поінформовані. Але задля піару вони продовжують витрачати людино-години на заздалегідь безглузді, незалежно від їхніх результатів, конкурси.

"Світовий досвід показує, що митниця може бути частиною фіскальної служби, а може бути й окремим органом. Є і приклади роз'єднання обох служб після об'єднання (Канада). Світовий банк визнає, що поліпшення збирання податків не обов'язково потребує об'єднання митниці та податкової, - пояснив DT.UA Ігор Даньков, керівник практики непрямого оподаткування EY в Україні. - Незаперечним є факт, що у фіскальній сфері митниця та податкова служби приречені на співробітництво. До об'єднання митниця та податкова окремо могли перевіряти підприємства на предмет повноти сплати податків. За ідеєю, об'єднання обох відомств у фіскальну службу дало б змогу проконтролювати правильність сплати податків по всьому ланцюжку поставки - від імпортера до споживача (так званий наскрізний контроль). Однак цього досягти не вдалося. Причина невдачі - механічне злиття митниці та податкової, без глибокого опрацювання їхнього співробітництва в точках дотику (ПДВ, трансфертне ціноутворення, митна оцінка)".

Чи намагається Мінфін виправити це? Ні. Усі запропоновані урядом варіанти разом із міфічною реформою ДФС ні на грам не наближають фіскальне відомство до нормальної взаємодії податкової та митної служб.

Депутати не можуть

Задля справедливості зазначимо, що пропозиції депутатів, які наполягають на відділенні митниці від ДФС, теж далекі від конструктиву. За великим рахунком, нам пропонують змінити вивіску, не більше. Усі ці депутатські заклики до діалогу та обговорення - така сама гра на публіку, як і доручення Насірову перевірити самого себе. Обговорювати, на жаль, нічого. У багатосторінковому законопроекті немає відповідей на наболілі питання. Депутатів, які підтримують відділення митниці від ДФС, багато, а от тих, хто розуміє, що цей крок навряд чи виправить щось у самій системі, - набагато менше. А тих, хто усвідомлює, що реформування митниці неможливе без принципових змін у всій системі оподаткування, - і зовсім одиниці. Якщо, звичайно, реальне реформування когось із представників депутатського корпусу насправді цікавить, а за пафосними заявами не приховуються зовсім інші інтереси.

"З погляду функціональності, структурності та можливості ефективного управління, відділення митниці - це плюс. З погляду відсутності радикальних змін на краще, це мінус. Бізнес за будь-які зміни, що приведуть до спрощення, швидкості, прозорості та зниження корупційних схем. За великим рахунком, бізнесу однаково, в якій структурі працюватиме митник - ДФСУ, ДМСУ, НМСУ чи Митна адміністрація (як у деяких західних країнах). Головне - що простіше, то краще, - пояснив DT.UA Валерій Губарєв, експерт із митних питань "Незалежної митної агенції". - На мою думку, просте розділення відомств, без радикальних змін до підходу роботи в цьому напрямі, ні до чого не призведе. Тут необхідний системний підхід. Без взаємодії з податковою службою (службою фінансових розслідувань), наявності спільних баз даних, обміну інформацією тощо ефективного результату досягти буде складно".

На сьогодні імпортер, що здійснює поставку, декларує її за першим методом контрактної вартості. У відповідь митниця починає "базарні торги", стверджуючи, що вартість занижено, і пропонуючи свій варіант. Численні тарифні департаменти як у центральному апараті, так і на місцях стежать за тим, щоб вартість визначалася правильно. Усі ми розуміємо, наскільки успішно вони це роблять. Адже не просто так багато імпортерів їздять розмитнюватися на конкретні митниці. По суті, між митницями триває конкурентна боротьба за "клієнта". Ти можеш при контрактній вартості в 10 грн поставити вартість у 20, а потім знизити її до 15, забравши надлишок. Інша митниця може по цій самій групі товарів поставити вартість не 20, а 18 грн, і "клієнт" піде до неї. Ми в XXI столітті й нібито однією ногою в Європі, але в ручному режимі регулюємо оподаткування. Не тому, що корупціонери на митниці, а тому що сама система - корупційна у своїй основі. Арсеній Петрович на початку осені публічно обіцяв у всьому розібратися. Мабуть, або не розібрався, або розбірки мали вже зовсім не публічний характер....

"Митниця - обличчя держави на кордоні, і за останні роки замість чесного та відкритого обличчя ми одержали вічно жадібного упиря, який тільки й робив, що длубався в чужих кишенях, роблячи вигляд, що виконує волю держави зі збирання податків, - коментує Олександр Захаров, експерт руху "Ні корупції на транспорті". - Законної митної політики стосовно імпортерів у нас просто немає. Бази даних із цінами митниця використовує постійно. Цих баз даних немає в законодавстві, але ними користуються мало не на державному рівні. На них посилаються не тільки начальники постів і митниць, а й політики. Причому в різних регіонах різні бази даних вартості, часто після заниженого оформлення дані з цих баз видаляються, і довести потім нічого взагалі не можна. Це - жахливе корупційне сьогодення української митниці".

В ідеалі імпортер при перетині кордону подає митному органу декларацію, в якій зазначається митна вартість контракту. Митний орган оцінює її за профілем ризиків, у тому числі й за вартістю. Якщо митниця вважає поставку ризиковою, вона запитує в імпортера додаткові документи, після надання яких товар все одно пропускають, але запускається система постаудит-контролю. Тобто протягом певного строку на підприємство може прийти перевіряльник і подивитися, що компанія везла, чи правильно було оформлено документи, якою була митна вартість, за якою вартістю товар продали вже в Україні, кому його продали.

Суть об'єднання митниці та податкової служби полягає саме в постаудиті. Теоретично, коли відомства становлять єдине ціле, його простіше налагодити. Що, втім, не свідчить про те, що в країнах, де ці служби розділені, системи постаудиту не працюють. Узагалі ці процеси пов'язані дуже умовно. Наприклад, в Україні служби об'єднали ще в 2012 р., а про постаудит почали несміливо говорити лише
2014-го, при цьому самої системи все ще немає. Чи з'явиться вона, якщо відомства розділити? Теж, як кажуть, далеко не факт. Для того, щоб постаудит працював, потрібно не розділяти/об'єднувати, треба зробити фінансові потоки прозорими, забрати "податкові ями", фіктивні фірми-одноденки, контролювати роздріб і сірий імпорт.

"Механічне роз'єднання фіскальної служби не призведе до якісних змін. Понад те, у наших умовах (коли багатьох цілей, які ставилися перед новим відомством, не досягнуто) таке роз'єднання просто відволікатиме увагу та сили від проведення якісних змін, - переконаний Ігор Даньков. - Правильним було б удосконалення спільної діяльності митниці та податкової в точках їхнього дотику. Для цього потрібно перевести співпрацю митних і податкових органів на якісно новий рівень із погляду як алгоритмів взаємодії, так і технічної оснащеності. Без цього відчутного позитивного ефекту в сфері постаудиту не буде, незалежно від організаційної структури відомства".

Та цим поки що ні в ДФС, ні в Мінфіні не переймаються. Зате там неабияк стурбовані тим, що "жирна" митниця, яка збирає 40% усіх бюджетних грошей, "пливе" в інші руки. Аргументи Мінфіну непевні, збереження ДФС у нинішньому вигляді, на їхню думку, дозволить забезпечити кращу оцінку ризиків й одночасно відстежувати дії платників податків по всіх податках і зборах, усунути дублювання функцій податкової та митниці, створити "єдине вікно" для платників. Перше давно потрібно було зробити, але ніхто цим так і не зайнявся, друге та третє можливі як при роз'єднаних, так і при об'єднаних відомствах. Аби було бажання щось змінювати. Єдиний "сильний" аргумент Мінфіну - збільшення штату співробітників при створенні окремого відомства.

***

Ідучи з посади заступника глави митної служби, Костянтин Лікарчук дав DT.UA досить відверте інтерв'ю, в якому неодноразово натякав на зацікавленість Арсенія Яценюка в корупційних процесах, що охопили митну службу. Казав Лікарчук і про непідробний інтерес чинного глави ДФС саме до митниці, і йшлося зовсім не про її реформування. Уже тоді в стінах ДФС народилася ідея об'єднати податкові та митні надходження в єдиний потік, що зробило б пошук корупційної складової неможливим. І почасти вона вже почала реалізовуватися.

У грудні минулого року тоді ще перший заступник міністра фінансів Ігор Уманський, представляючи "Бюджетний пакет-2016", заявив, що Мінфін змінив підходи з адміністрування ПДВ: усі складові - імпортний ПДВ, внутрішній і відшкодування ПДВ - було об'єднано в один рядок. За його словами, це дає можливість податковій службі не обмежувати платників податків у питаннях відшкодування, тому що збір збільшиться й можливостей для відшкодування буде більше. Щоправда, потім з подачі депутата Хомутинника прозора система відшкодування трансформувалася у два непрозорі реєстри, а от об'єднання потоків залишилося. Цілі очевидні - зрозуміти, що відбувається з державними фінансами, тепер буде неможливо. Свого часу навіть одіозному Олександру Клименку, який входив у найближче коло "сімейного оточення" Януковича, не дозволили об'єднати всі надходження в один потік. Тобто поки Мінфін пропонує відверто слабкі, вимучені реформаторські рішення, а депутати - ще менш реформаторські противаги, у самій службі відбуваються справді важливі та серйозні зміни, яких не помічає обиватель, але які ставлять хрест на будь-яких реформах.

І замість того, щоб об'єднати зусилля, запропонувавши такий механізм перетворення митниці, що справді працював би, розпочавши хоча б обговорювати варіанти, депутатський корпус і Мінфін знову затівають склоку на кшталт того фарсу, який вони влаштували торік із податковою реформою. Усі пам'ятають, скільки сил і часу було витрачено на "податкові" війни, і результат, точніше його відсутність, усі теж бачили. Схоже, митна реформа проходитиме за таким само сценарієм.