Відновлення без стратегії: чи є шанс збудувати новий Донбас?

Ухвалений у січні цього року закон про реінтеграцію Донбасу спричинив чергову хвилю дискусій про пріоритети та інструменти політики щодо окупованих нині територій і майбутньої деокупації.

За політичними баталіями довкола цього закону залишився майже непоміченим факт затвердження наприкінці 2017-го Кабінетом міністрів Державної цільової програми відновлення та розбудови миру в східних регіонах України (далі - Програма), розробленої Міністерством з питань тимчасово окупованих територій і внутрішньо переміщених осіб. Міністерство працювало над документом починаючи з осені 2016 р., коли розпорядженням КМУ було схвалено концепцію цієї Програми, а для громадського обговорення підготовленого проекту було "щедро" відведено всі різдвяні свята - з 26 грудня 2016-го до 20 січня 2017-го.

Між тим саме Програма стосується конкретних змін, які мають відбуватися вже сьогодні в якості життя людей і конкурентоспроможності територій Донецької та Луганської областей, що перебувають під контролем України. Причому позитивних змін, відсутність яких, власне, робитиме більш проблематичними і процеси деокупації.

Поза сумнівом, Програма є документом важливим і вкрай актуальним. Зосередженість на терміновому вирішенні короткострокових завдань, притаманна сьогодні політиці щодо частини Східного макрорегіону, на якій, усупереч російській агресії, збережено/відновлено конституційний суверенітет України, а особливо щодо районів, які постраждали від бойових дій, стрімко втрачає свою ефективність. Через брак комплексного бачення шляхів економічного відновлення Донецької та Луганської областей і відповідної координації зусиль державного управління щодо вирішення проблем розвитку цих регіонів з урахуванням середньо- та довгострокових потреб, власне, відновлення та розбудова миру позбавлені належного економічного підґрунтя, в регіональних економіках залишається законсервованою значна частка суперечностей, які чотири роки тому створили сприятливий ґрунт для інспірації Російською Федерацією збройного конфлікту.

Отже, дієвість Програми відновлення та розбудови миру в східних регіонах України критично залежить від коректності її змістовного наповнення - переліків заходів і завдань, системність і комплексність реалізації яких сприяли б усуненню структурних деформацій регіональних економік і вад державного управління, кардинальному вирішенню базисних соціально-економічних проблем Донецької та Луганської областей, зумовлених або посилених збройним протистоянням на їхніх територіях.

За формальними ознаками, структурою та змістовним наповненням розділів Програма відповідає вимогам затвердженого КМУ Порядку розроблення та виконання державних цільових програм. Текстуально у документі декларується необхідність модернізації всіх аспектів життєдіяльності східних регіонів України, які прямо постраждали від конфлікту, та регіонів, які з ними межують та розвиток яких також зазнав негативного впливу внаслідок збройного конфлікту. Вказується, що в основу Програми покладено комплексний підхід до вирішення проблеми відновлення та розбудови миру у Донецькій, Луганській, Харківській, Дніпропетровській і Запорізькій областях, економіка яких має переважно старопромисловий характер.

Орієнтиром визначених у Програмі шляхів відновлення та розбудови миру є висновки експертів ООН, ЄС і Світового банку. Зокрема, щодо трьох стратегічних цілей відновлення та розбудови миру в східних регіонах України, викладених у Звіті щодо оцінки шляхів відновлення та розбудови миру 2015 р.:

- відновлення критичної інфраструктури та ключових соціальних послуг;

- економічне відновлення;

- зміцнення соціальної стійкості, розбудови миру та громадської безпеки.

Проте напрями та завдання звіту враховано у Програмі формально та поверхово. Так, саме в звіті зазначено необхідність не простого відновлення існуючої економічної структури, а її реконструкції. Разом з тим наголошено, що викладені напрями економічного відновлення розраховано на короткострокову перспективу та спрямовано лише на швидке досягнення економічного ефекту для одержання засобів існування населенням регіонів, постраждалих від бойових дій. Звідси - обмежений характер рекомендацій міжнародних експертів, які лише закладають початковий базис подальших напрацювань з відбудови економічної системи Донецької та Луганської областей і потребують поліпшення та вдосконалення в середньостроковій перспективі. Утім, саме стратегічна перспектива (точніше, її відсутність) і є найслабшим місцем Програми, термін дії якої розраховано до 2020 р.

Згідно з текстом Програма передбачає створення умов для економічного відновлення регіонів шляхом:

- розвитку спроможності до управління економічним розвитком на місцях, надання підтримки малому і середньому бізнесу та розширення доступу до фінансових послуг, а також здійснення структурних змін в економіці східних регіонів України;

- забезпечення розвитку промисловості, будівництва, сільського господарства та інших сфер економічної діяльності на засадах інноваційного розвитку та переведення їх на сучасні технологічні платформи;

- створення нових, насамперед високотехнологічних, робочих місць і підвищення рівня зайнятості населення, зростання доходів і забезпечення розширеного відтворення людського потенціалу.

Однак змістовному наповненню кожного з напрямів економічного відновлення притаманні суттєві вади, причиною яких чи не в першу чергу є недосконалість концептуальної розробленості самої програми, відсутність стратегічного бачення економічного відновлення і планування змін в економічній структурі та промислової модернізації східних регіонів, неврахування необхідності забезпечити системний підхід до процесу економічного відновлення.

У Програмі немає відповіді на питання щодо спрямованості структурної модернізації економік Донецької та Луганської областей. За межами документа залишилися навіть ті завдання та заходи з модернізації стратегічних галузей економіки регіонів на інноваційній основі та створення інноваційних робочих місць і нових галузей на новій ресурсній базі, які було викладено у проекті, що виносився на обговорення. Бачення структурних змін обмежується у Програмі лише контекстом переформатування економічної структури за розмірами суб'єктів господарювання (за рахунок зростання мікро-, малого і середнього бізнесу). Між тим не зазначені програмні положення щодо вкрай важливих для регіону структурних змін якісних економічних характеристик: диверсифікації економічної діяльності, товарної структури експорту тощо.

Привертає увагу відсутність у Програмі завдань формування ресурсної бази економічного відновлення, а також створення потенціалу ендогенного розвитку східних областей у майбутньому. Певною мірою їх планується реалізувати через заходи щодо оцінки економічного потенціалу, визначення найперспективніших напрямів розвитку бізнесу у східних регіонах, визначення механізму участі приватного сектору у відновленні зруйнованої інфраструктури, які у затвердженому документі невдало згруповано у межах завдання з оцінки конкурентоспроможності постраждалих регіонів. Хоча у разі переформулювання цього завдання та суттєвого розширення заходів саме на їхній основі й можна було б визначити стратегічне бачення економічного відновлення, стратегічні риси та межі структурної перебудови, модернізації економіки, розвитку промисловості на неоіндустріальній основі, які повинні бути реалізовані при вирішенні завдань напрямку "Розвиток промисловості, будівництва, сільського господарства та інших сфер економічної діяльності на засадах інноваційного розвитку з використанням сучасних технологічних платформ".

Натомість цей напрям узагалі обмежується єдиним завданням - стимулювання експортної діяльності підприємств Донецької та Луганської областей. Причому виключно через організацію виставок, конференцій, бізнес-місій в інших регіонах України, на яких підприємства Донецької та Луганської областей мали б можливість представити свою продукцію. Увага, приділена в програмі експортостимулюванню, напевне недостатня для регіонів, обсяги експорту яких у кризовий період (2016-й до 2013 р.) зменшилися у чотири рази для Донецької області та у вісім разів - для Луганської. Навіть після цього незмінним у товарній структурі експорту обох областей залишається домінування сировини та продукції з низьким рівнем переробки. Тож завдання щодо стимулювання експортної діяльності підприємств Донецької та Луганської областей мають полягати у заохоченні модернізації структури експорту, досягнення її географічної та товарної диверсифікації, збільшення частки товарів з високим рівнем доданої вартості, оптимізації витрат експортерів традиційної продукції та підвищення її технологічного рівня. Такі заходи, навіть не зменшуючи частки експорту у загальному обсязі виробництва, спроможні знизити чутливість експортної діяльності до коливань кон'юнктури завдяки диверсифікації ризиків і підвищенню спроможності виробників протистояти посиленню конкурентного тиску, компенсувати втрати на традиційних експортних ринках.

До того ж реалізація завдань розвитку промисловості лише в контексті стимулювання експортної діяльності є проявом крайньої обмеженості підходів і ще раз свідчить про відсутність концептуального бачення процесу і результату відновлення східних регіонів України. Враховуючи специфічний характер проблем Донецької та Луганської областей, що походять із природи їх старопромислового розвитку, та деструктивний вплив наслідків збройного протистояння, що посилює ці проблеми, при формуванні завдань і заходів за напрямом "Економічне відновлення" за основу слід було б узяти підхід до відновлення економіки, який ґрунтується на стратегічному баченні економічних перетворень і розвитку регіонів на засадах структурної перебудови.

Під економічним відновленням Донецької та Луганської областей слід розуміти комплекс заходів, спрямованих на оновлення конкурентоспроможності територій областей, підконтрольних українській владі, на інноваційних засадах і підвищення на цій основі рівня життя населення. Саме таке розуміння економічного відновлення сприяло б упровадженню рекомендацій експертів ЄС, ООН і Світового банку, викладених у Звіті з оцінки шляхів відновлення та розбудови миру, щодо забезпечення відновлення економічної структури регіонів, її покращення та вдосконалення. Очевидні втрати промислового, економічного та природного потенціалу східних регіонів України призвели до значного переформатування їх виробничих сил і спочатку потребують визначення спроможності "базових" галузей Донецької та Луганської областей до функціонування в нових економічних і політичних умовах, оцінки стратегічного значення цих галузей у таких умовах. А створення нових галузей на наявній ресурсній базі потребує перш за все оцінки ресурсної бази для становлення та розвитку нових видів економічної діяльності в старопромислових регіонах.

Нову, вимушену конфігурацію ресурсів (матеріальних, природних, людських, соціальних), яка сформувалася на підконтрольній українській владі території, варто розглядати як потенціал для структурної трансформації економіки регіонів, стимул переформатування територіального простору, утворення нових центрів регіонального розвитку та переходу до інклюзивної моделі розвитку.

Характерними для Програми є безсистемність і незрозуміла логіка групування заходів за напрямом "Подолання інформаційних бар'єрів для підтримки малого та середнього підприємництва". Можливо, доцільно було б цей напрям узагалі викласти як одне із завдань напряму "Надання підтримки мікро-, малому і середньому бізнесу та розширення доступу до фінансових послуг". А іншу частину завдань і відповідних заходів цього напрямку, а саме: завдання "Підвищення рівня поінформованості населення, зокрема внутрішньо переміщених осіб, про програми/проекти, спрямовані на розвиток малого та середнього підприємництва", "Стимулювання відновлення та розвитку приватного сектору в регіонах, що постраждали внаслідок збройного конфлікту", "Створення умов для залучення сільського населення до підприємницької діяльності та надання послуг у сільській місцевості", здійснювати за напрямом "Створення умов для підвищення рівня зайнятості населення". У проекті Програми завдання було згруповано саме за цим принципом, проте в прийнятому документі цю логіку втрачено.

Перенесення акцентів управління територіальним розвитком на місцевий рівень, яке відбувається у межах загальноєвропейських тенденцій регіонального управління, посилює роль і відповідальність територіальних громад за економічне відновлення постраждалих від збройного конфлікту територій та якість їх економічного розвитку в перспективі. В контексті незавершених ще в Україні процесів децентралізації та нерозвиненості культури економічного самоврядування питання особливостей децентралізації на постраждалих від конфлікту територіях потребувало б особливої уваги реалізації в Програмі завдань, спрямованих на розвиток спроможності у сфері місцевого економічного планування як основи ефективного управління місцевим розвитком.

Виконання таких завдань спрямовується на реалізацію реформи децентралізації через посилення навичок використання сучасних інструментів оцінки стану регіонів, діагностування проблем їх розвитку та стратегічного економічного планування розвитку територій. Управлінська спроможність громад закладає основу якості управлінських рішень щодо економічного відновлення та подальшого розвитку східних регіонів України.

Економічне планування - це чітко визначений алгоритм, який передбачає організаційно-підготовчу діяльність; дослідження середовища та економічний аналіз; побудову стратегії, плану дій, вибір пріоритетів, формування бачення економічного розвитку тощо. На спроможність органів місцевої влади та самоврядування здійснювати цей процес якісно та ефективно впливають інституційне середовище, внутрішні (матеріальні, фінансові, людські, інтелектуальні) та зовнішні (технічна підтримка, фінансова допомога тощо) ресурси. Проте більшість сформульованих у Програмі для реалізації цього напряму завдань узагалі не стосуються вищезгаданого. Це - оцінка конкурентоспроможності постраждалих регіонів; (чомусь) забезпечення належного рівня біологічної безпеки відповідно до міжнародних вимог і відновлення інфраструктури зрошувальних систем Донецької та Луганської областей. Самі собою ці дії, звісно, важливі, та за структурою документа і логікою вирішення їх доцільно було б віднести до інших розділів і напрямів.

Серед усіх визначених у Програмі заходів на посилення спроможності у сфері місцевого економічного планування фактично зможуть вплинути лише передбачені у межах завдання "Прискорення економічного зростання шляхом посилення потенціалу територіальних громад". Вони полягають у сприянні поліпшенню якості управлінського персоналу (проведення навчальних заходів (курсів, семінарів тощо) місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері стратегічного планування соціально-економічного розвитку та програмно-цільового бюджетування на рівні місцевих бюджетів) і якості управління внутрішніми та зовнішніми ресурсами (надання методичної допомоги територіальним громадам у підготовці програм і проектів розвитку, у тому числі за рахунок коштів міжнародної технічної допомоги; проведення заходів у рамках інформаційно-просвітницької кампанії для ефективного використання коштів міжнародних фінансових організацій і міжнародної технічної допомоги на рівні місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування). Незважаючи на невдале формулювання завдання, яке не відображає ні сутності, ні змісту програмних заходів, реалізація останніх позитивно впливатиме на спроможність місцевих органів влади та органів самоврядування вирішувати завдання економічного відновлення регіонів, постраждалих під час російської агресії.

Утім, серед завдань і заходів цього напряму все одно бракує тих, що у сучасному європейському економічному просторі відіграють визначальну роль формування якісного інституційного середовища. Тож напрям з розвитку спроможності у сфері місцевого економічного планування обов'язково треба посилювати завданнями та заходами, що можуть нівелювати цей недолік через створення та забезпечення діяльності дорадчих комітетів з місцевого економічного розвитку; підписання меморандумів про співпрацю з містами-партнерами, між агенціями регіонального розвитку областей тощо.

Отже, ухвалена програма, на жаль, зовсім не відповідає рівню стратегічних викликів, які наразі стоять у сфері відновлення та розбудови миру у східних регіонах України, є скоріше формально-механістичним набором заходів, які міністерству вдалося зібрати в рамках діючих бюрократичних механізмів. Власне, саме МінТОТ звинувачувати важко: нещодавно створене міністерство "грало, як могло" та навряд може нести відповідальність за відсутність у країні усталеного концептуального бачення нового українського Донбасу.