"Варяги" і "греки"-3: звивистий шлях у Європу, або Європейські принципи проти європейських норм

Багато, дуже багато - не тільки обговорених у попередніх двох статтях "варягів", але і євробюрократів, співробітників міжнародних організацій тощо, та і співвітчизників - гармонізацію з європейськими правилами життя уявляють просто й прямо: уряд бере найкращі європейські практики, прописані в європейських законах норми і робить те саме в Україні. Усе, "Європа в Україні" готова! Потрібна тільки сумнозвісна політична воля. На практиці все виявляється зовсім не так, аж до навпаки.

Тупо пересаджені на наш ґрунт європейські норми нерідко стають пугалом, що руйнує крихку національну злагоду у питанні цивілізаційного вибору. Недивно, адже гармонізація часто робиться механічно, формально, без урахування реальної ситуації, у тому числі описаних у попередній статті особливостей. У результаті зовнішня європеїзація заважає формуватися її фундаменту - європейським принципам. При цьому не варто думати, ніби формально-європейські норми самі по собі хоч трохи наближають нас до справжньої Європи. Адже канібал не стає більш цивілізованим від того, що їсть людей по-європейськи, ножем і виделкою з дотриманням усіх правил етикету? А коли бідна країна з украй неефективною і глибоко корумпованою державою намагається буквально наслідувати вдесятеро багатших і значно розвиненіших, це виходить приблизно так само, як у Еллочки-Людожерки в її спробах копіювати Вандербільдиху.

Більш того, тими самими чудовими європейськими законами, які покликані нас цивілізувати під пильним оком Брюсселя, МВФ і "варягів", наші начальнички цинічно (і успішно!) зміцнюють азіатчину і візантийщину. Тому що давно час зрозуміти, що не може бути хорошим закон, який "просто" ніхто не виконує, хоч би яким європейським він видавався: у найкращому разі це гарна й добротна річ, куплена з розрахунком на майбутнє схуднення. Може, вона колись і стане в нагоді, якщо, звісно, доти не застаріє морально. Але якщо напнути її завчасно, то одежинка просто розповзеться по швах, показуючи світу потворну наготу й завдаючи страшенних незручностей - як і відбувається з багатьма теоретично хорошими та корисними законами.

Адже "обмежений доступ" у нас, нагадаємо, тримається на вибірковому застосуванні нездійсненних (або масово невиконуваних) норм. Виходить, кожна спроба запровадити норми, які не спрощують, а ускладнюють людям життя, кожна нова заборона або зобов'язалівка - це потенційний бар'єр для європейських принципів. Те саме стосується і власне вибірковості або, інакше кажучи, частковості контролю й застосування. Тому, перш ніж переймати чергове обмеження або створювати черговий інструмент, який добре зарекомендував себе в зовсім інших умовах, потрібно сім разів узгодити їх із реальними можливостями. Не кажучи вже про те, що далеко не все в ЄС узагалі варто переймати…

Прикладів не злічити, але щоб не відступати від найкращих європейських принципів, писатиму про те, що знаю.

Приклад 1: стандарт Євро-5 - шкода екології

Угода про асоціацію з ЄС, за яку так драматично боровся середній клас, передбачає, серед іншого, заборону на ввезення автомобілів, що не відповідають екологічному стандарту Євро-5, з 1 січня 2016 р. і Євро-6 - з 2018-го. Начебто дуже по-європейськи, турбота про чистоту повітря. А дзуськи!

Так, у країнах, де більша частина автопарку відповідає Євро-4, перехід на вищий стандарт поліпшує екологію. Але середньому рівню авто на наших дорогах далеко й до Євро-4, у тому числі за рахунок совкових автомобілів, які ніякому євростандарту й близько не відповідають, не кажучи вже про вбиті нашим паливом дизелі. У цих умовах масове завезення дешевих старих автомобілів стандарту Євро-4 привело б тільки до поліпшення середнього рівня екології, оскільки такі машини заміняли б нижній, "найбрудніший", сегмент ринку. Та оскільки Еллочка побажала зобразити із себе Вандербільдиху, трохи більш екологічних, зате значно дорожчих автомобілів, сертифікованих для Євро-5, завезуть у рази менше. Відповідно, у рази більше справжнього мотлоху залишиться коптити повітря на наших вулицях. Зате світовим автогігантам і "вітчизняним виробникам", можливо, вдасться витягнути з нашого середнього класу на кілька десятків мільйонів євро більше, що й було потрібно насправді.

Приклад 2: ризик-орієнтовані методи - спосіб узаконити "своїх"

Існує думка, що проблему вибірковості можна вирішити, якщо насилати перевірки не за помахом руки начальника, а з урахуванням ризику порушень, "як це робиться в усіх цивілізованих країнах". Теоретично все виглядає красиво: за непрямими ознаками визначаються групи ризику; "чорний список" перш за все перевіряють, "білий" - майже звільняють, а інших турбують час від часу, так, для профілактики. Та тільки якщо корупція кермує, не кажучи вже про вищезгадану традицію вибіркового застосування, то така методика при вмілому застосуванні фактично узаконює "обмежений доступ": до "білого списку" потрапляють "свої", а до "чорного" - ті, хто не любить домовлятися, політичні конкуренти та їхні спонсори, а також інші незадоволені. Наприклад, це дуже легко зробити, якщо як один із критеріїв цілком у дусі найкращих європейських практик виписати минулу історію: у тих, хто під нормальним "дахом", вона біла-біла, як у "модних" фірм на митницях часів Януковича-Іванющенка, зате норовливі ходять у траблмейкерах.

Якщо не виходить виписати правила у такий хитрий спосіб, то є запасний вихід: прописати їх так, щоб 80–90% потрапляли до категорії високого ризику, і їх можна "доїти", як і раніше. Саме так зробили практично всі регуляторні органи в Україні, коли їх спробували змусити перейти на прогресивну європейську практику й навіть грошей на це дали. Нарешті, якщо й це не виходить, то можна просто з потрібною частотою перевіряти кожну з груп, головне - залишити за собою право вибору. Приміром, у нас уже багато років діє зовсім непогано налагоджена ризик-орієнтована система контролю можливих зловживань з ПДВ. Результат? Приблизно 40-відсотковий рівень ухиляння й просто крадіжок ПДВ, зате грізний "9 стан" (повідомлення про підвищений ризик) став потужним знаряддям вимагання, поки його нарешті не скасували торік під тиском бізнес-омбудсмена та інших захисників підприємництва. Тож ефективними такі методи можуть стати хіба що в контролі одержувачів соціальної допомоги, де на кону настільки мізерні суми, а об'єкти перевірки настільки ні на що не можуть вплинути, що з'являється якась надія на сумлінне застосування методики.

Зрозуміло, що зовсім уникнути вибірковості неможливо, але до цього треба прагнути: усюди, де є така можливість, діяти "суцільно". Образно кажучи, "лежачий поліцейський" має перевагу перед ризиком бути пійманим на перевищенні швидкості.

Приклад 3: непрямі методи контролю доходів - "вундерваффе" проти демократії

Ще страшніші можливі наслідки впровадження європейської норми про непрямі методи контролю доходів фізосіб, адже їх у принципі неможливо застосувати інакше, як вибірково. Тобто до "реальних пацанів" податковий інспектор не прийде ніколи - злякається. Зате обов'язково прийде до всіляких неугодних, хоч би якими бідними й чесними вони були, а коли прийде, то й накопає. І доведеться їм у судах (наших!) доводити свою чесність і бідність. А от до середнього класу ходитимуть багато й регулярно - "доїти". Ну й тримати в страху, щоб знав своє місце.

Однак корупція в цьому разі - навіть не найстрашніше. Значно гірше, що таке потужне знаряддя контролю одержить не європейська держава, давно та міцно підзвітна-підконтрольна громадянам (хоча й теж не без проблем), а наша "держава принца Джона", яка поки що досить успішно опирається такому контролю. Тим часом, якщо хтось забув, саме підпорядкування суспільству держави з її апаратом легітимного насильства становить суть справжньої революції, і саме середній клас відіграє в ній ключову роль, очолюючи боротьбу. Зараз процес у самому розпалі: ворог приречений, але відступає з важкими боями, часом переходячи у відчайдушні контратаки. А тут йому наші іноземні "друзі" укупі з вітчизняними любителями "справедливості" підносять на блюдечку справжнє "вундерваффе" (якщо хто забув, диво-зброя, на яку покладав останні надії Гітлер 1945-го). Та ще й шанс мобілізувати проти середнього класу одвічну заздрість, створивши (точніше, відтворивши) совкову систему тотальних доносів: союз репресивних начальників з агресивними рабами-донощиками.

І найсмішніше, що як і у випадку з наїздами на спрощену систему, можливий фіскальний (у сенсі доходів бюджету) ефект ніхто навіть не намагається прорахувати, оскільки він, мабуть, лежить у межах похибки прогнозу надходжень від ПДВ і акцизів. Адже це в Європі середній клас становить 70% населення, одержує основну масу доходів і споживає 90% ВВП, ну й, відповідно, платить левову частку всіх податків, "утримує державу". А наші жалюгідні від сили 10% (це якщо з "тінню"), хоч як їх души податками, швидше або виїдуть, або втечуть у повну "тінь", але не віддадуть до бюджету більше 3–5% від ВВП у вигляді прибуткового податку. При цьому непрямі методи дуже дорого адмініструвати, тому в наших умовах їх впровадження навряд чи навіть окупиться - для держави, не для інспекторів, звісно.

Відповідно, наповнювати бюджет треба принципово іншими методами, що й пропонує група "Податкова реформа" РПР (до якої належить автор) за підтримки вітчизняного МСБ, зокрема Коаліції за ліберальну податкову реформу й Платформи "Податки для економічної свободи". До речі, питання обкладання тіньових доходів у нашій концепції вирішується просто: удосконалений податок на майно береться з розрахункової (непрямо оціненої) вартості житла, але зараховується при сплаті прибуткового податку на фізосіб. Тож той, хто чесно заплатив ПДФО, може спати спокійно, як правило, йому нічого додатково платити не доведеться; а той, хто живе невідповідно до своїх доходів (офіційних), - заплатить по повній. Причому спокійно, але неминуче: без усіляких візитів інспекторів, приписів, судів тощо, але без розмов і "домовняків". Заплатить кожен перший, а не той, кого відбере начальник з податкової. І "доїти" неможливо. Щоправда, це що ж, виходить, фіскалам на одну зарплату жити?

Приклад 4: РРО і митний постаудит як годівниця для "податкових ям"

Так само можна легко передбачити, що якщо навіть вдасться заради боротьби з контрабандою й у дусі найкращих європейських практик змусити всіх дрібних торговців вибивати чеки і носити із собою гори первинних документів на товар, то малий бізнес серйозно постраждає (або змушений буде піти в "тінь"), однак виграють від цього зовсім не пенсіонери з учителями, а насамперед податкові інспектори, які одержать безліч погано оплачуваних, але досить дохідних робочих місць. І ще - умільці, які набили руку в створенні фірм-одноденок, від імені яких масово виписуватимуться цілком легальні й справжні самі по собі первинні документи. А вкотре обдурені європейські консультанти й вітчизняні прибічники прямого копіювання досвіду розвинених країн знову будуть здивовано хитати головами, журитися з приводу корупції, з якою ніхто не бореться, і лаяти на всі заставки цих проклятих українців, яким усе цивілізоване - не на користь. І все тому, що вони вкотре не потрудилися зробити поправки на цю саму корупцію, тому що, мовляв, "у нас теж є корупція" або "подивіться на Італію - от де корупція! - і то там працює". Краще б подивилися на об'єктивні показники соціології і якості інститутів, за якими Україні так само далеко до Італії, як останній - до Швеції. На жаль.

Тим часом в інституціональній теорії таке явище гарно вивчене й називається "залежність від шляху розвитку" (path dependence): якщо вже якісь структури (як у цьому випадку індустрія "податкових ям") і правила склалися під впливом якихось минулих обставин, то вони так просто не зникають, а шукають собі застосування в нових умовах і продовжують за інерцією визначати поведінку людей. Тому, щоб зламати погані практики там, де це необхідно, потрібні додаткові цілеспрямовані зусилля. І вже щонайменше необхідно зробити все, щоб залишити погані інститути без "поживи", щоб вони перестали приносити доходи тим, хто зараз зацікавлений у їхньому збереженні.

Приклад 5: посилення боротьби з корупціонерами (а не причинами корупції) - спосіб відбудувати корупційні вертикалі

І якщо вже мова про корупцію, то не можна не сказати про одну з найбільш небезпечних помилок борців із цим злом: нібито головне - це перейняти європейські норми в частині відстеження й переслідування незаконного збагачення, щоб посадити всіх, хто того заслуговує. Однак це працює, тільки якщо, по-перше, корупціонерів не більш як 5–7% і, по-друге, органи, покликані власне ув'язнювати, некорумповані. Навіть не смішно…

Такий підхід із трьох доданків знаменитої формули Клітгаарда: "корупція = монополія + дискреція (можливість вирішувати питання на власний розсуд) – підзвітність" наголошує на останньому. А саме з цим в умовах масової корупції найгірше, оскільки коли закон порушують усі або майже всі, він не може бути "один для всіх": усіх до в'язниці не посадиш, хіба що тих, хто не домовився. Тому на практиці суворі антикорупційні закони стають жертвою того ж вибіркового правозастосування, яке живить корупцію, - боротьба переважно зводиться, в остаточному підсумку, до перерозподілу корупційних доходів на користь "борців"-кришувателів або заміни одних корупціонерів на інших, більш лояльних.

Більш того, у ситуації тотальної, системної корупції що суворіші закони, які карають за неї, то ближчі до абсолютної влади ті, хто контролює каральні органи. А абсолютна влада, як відомо, розбещує абсолютно, у тому числі й щодо її "монетизації". Понад те, це посилює перший доданок - монополію. Тож, підсиливши контроль над корупціонерами, але не забравши джерела їхнього збагачення, можна успішно відбудувати корупційні вертикалі, причому під оплески поважної публіки (як у країні, так і на Заході), що радіє посадкам недостатньо лояльних або тих, хто порушив неформальні правила гри.

Щоб реально боротися з такою, як у нас, системною корупцією (а не корупціонерами), треба не стільки садити, скільки викорчовувати коріння - корупційні можливості: руйнувати монополії й знищувати дискрецію, послідовно ліквідуючи можливості для сваволі в законах, усуваючи протиріччя в законодавстві й скасовуючи невиконувані обмеження, навіть якщо вони чимось виправдані та десь у світі працюють. Однак погано те, що в Україні, як і в деяких інших країнах, особливо тих, що успадкували російські традиції, на вибірковому застосуванні нездійсненних норм тримається не тільки корупція, а й влада взагалі. Тому на практиці той, хто відмовляється від подібної візантійщини, ризикує стати безпорадним, як Ющенко і навіть гірше. З цієї причини, до речі, реформи в Україні не можна, повторюючи європейську практику, доручати виконавчій владі: хоча приємні винятки можуть мати місце, та й виключити чиновників з процесу назовсім було б неправильно, загалом це надійний спосіб зіпсувати або вихолостити позитивні зміни.

Приклад 6: псевдореформа від міністерства як спосіб розширити владу чиновників

Хрестоматійний приклад: торік колишня команда Мінфіну скористалася даною їй можливістю розробляти податкову реформу для того, щоб "наїхати" на спрощенку - єдиний порятунок від дискреції. При цьому всі без винятку дискреційні (=корупційні) можливості загальної системи зберігалися й навіть розширювалися! Причому, що характерно, навіть очевидній для всіх необхідності запровадити чіткі правила відшкодування ПДВ міністерство пручалося до останнього. Ще б пак, адже "ручне" відшкодування - це не тільки цінний інструмент вимагання, на якому піднялося не одне покоління вихованців Азарова, але й можливість у будь-який потрібний момент зобразити видимість збалансованого, хоча б по касі, бюджету (адже заборгованості й переплати в офіційному, розрахованому за методикою МВФ показнику дефіциту не фігурують). За рахунок грабежу експортерів? Так, ну і що з того міністрові, яка за бюджет відповідає, а за економічне зростання - ні?

Зате, з погляду неглибокого європейського спостерігача, запропоноване Наталією Яресько й Оленою Макєєвою "усе по 20" зовні здавалося радикальним спрощенням - тож "на експорт" показуха йшла на ура. От тільки вітчизняні практики відверто сміялися, коли їм розповідали, що, виявляється, головна складність у їхній роботі та основна причина податкових зловживань - це наявність різних ставок. І при цьому податкову систему, а то й увесь бізнес убиває, виявляється, не вимагання та злодійство в ДФС, не виведення в офшори в середньому 10 млрд дол. на рік, не індустрія "податкових ям", а… спрощене оподаткування. При тому що весь оборот усієї "спрощенки" становить менш як 7% обороту сектору підприємств (СПД) - співвідношення як між здоровенним мужиком і середнього розміру котом. Зате зловживання з нею - на очах, тому так легко, здійнявши переполох, відволікти від "дорослих" схем увагу неглибоких іноземців. Особливо тих, хто сам обманюватися радий…

Втім, у результаті, завдяки наявності альтернативного законопроекту (у свою чергу, розробленого за активної участі експертів-активістів), після важких боїв було прийнято досить прогресивний компромісний закон. А нинішня команда Мінфіну зайняла, на відміну від "папєрєдніков", конструктивну позицію: реально збирає та обговорює реформістські пропозиції, не забуваючи, звичайно, контролювати фіскальну стабільність, якою, власне, і має перейматися це міністерство. І є надія, що переходить у впевненість, що це не закінчиться так само, як рік тому, словами "ми тут як у сім'ї: усі радяться, але вирішують батьки" (О.Макєєва). Якщо все вийде, то це буде чудовим зразком конструктивної взаємодії реформаторів - активних і креативних, але часом недостатньо відповідальних, і бюрократів (у хорошому значенні слова), консервативних за своєю природою. Кожен має відіграти свою роль.

Приклад 7: індустріальна політика як гальмо розвитку, держвласність як головний біль, а не джерело доходів

Певною мірою протилежна попереднім прикладам ситуація склалася в сфері так званої індустріальної політики й приватизації. Тут, навпаки, іноземні радники виступають за скорочення державного втручання, у тому числі й тому, що справедливо бачать у ньому невичерпне джерело корупції. Але тепер уже доморослі "експерди"-лобісти на утриманні в олігархів і чиновників різного масштабу (ну або просто щиро "корисні" їм) у відповідь вказують на європейський досвід: мовляв, у самих держпідприємства мало не на кожному кроці, і всілякі технопарки, індустріальні парки, ВЕЗи та інші оазиси плодяться як кролики, держава тільки й робить, що підтримує бізнес… А нам ви радите від усього цього відмовитися, та ще й вільну торгівлю нав'язуєте. Самі ж, напевно, коли були слабкими, захищали внутрішній ринок… Та сама історія - з багатостраждальним ринком землі: варто заїкнутися про вільну купівлю-продаж, як у відповідь одержуєш купу прикладів розвинених країн, де цей ринок зарегульований до межі або й узагалі працює на принципах оренди.

Звичайно, з суто економічної точки зору, це все дуже непрості й неоднозначні питання, навколо яких ламає списи не одне покоління економістів. Але фокус у тому, що відповідь не можна знайти в площині чистої, "мейнстримної", економіки, без урахування інституціональних і культурних факторів. А якщо брати їх до уваги, то в нашому випадку - знову ж з урахуванням сказаного у двох попередніх статтях - він очевидний: навіть якщо допустити, що в якихось країнах активна роль держави була або залишається успішною, у конкретних умовах України вона нічого, крім шкоди, не приносить.

Державні комерційні (тобто існуючі заради одержання прибутку) підприємства з давніх-давен приносять цей прибуток наліво. І навіть з усіма справді успішними реформами управління, у результаті яких, наприклад, горезвісний ОПЗ уперше у своїй історії показав прибуток (і, відповідно, перерахував його частину державі), їх, як і раніше, значно вигідніше розпродати. Адже цей чудовий результат становив аж 1,7% від передбачуваної мінімальної ціни продажу - а це менше, ніж відсоток за кредитом, навіть суперпільговим, від МВФ! І це не кажучи вже про те, що ці стратегічні підприємства дуже навіть стратегічно підривають країну поширенням корупційної зарази: не секрет, що, наприклад, місця в списках продаються під можливість у майбутньому посадити "на потоки" (тобто в держпідприємства) своїх людей. Реформувати корпоративне управління ними, звичайно, не завадить, але не варто сподіватися, що вони перетворяться на "Рено": буде великою удачею встановити нормальний громадський контроль хоча б над тим, що приватизації найближчим часом навряд чи підлягає, - інфраструктурою, ядерною енергетикою та оборонними підприємствами. Хоча є надія, що і їх згодом вдасться зробити нормальними приватними бізнесами, благо, подібні приклади в розвинених країнах теж є.

Піднімаючим голову адептам реіндустріалізації або, навпаки, постіндустріального прориву, але обов'язково за активного втручання держави, з роздачею пільг, державних кредитів/гарантій та інвестицій (тут був би доречним анімований смайлик кота, що облизується), доведеться, напевно, присвятити окрему відповідь. Тут лише зауважу, що їх посилання на європейський досвід настілтки ж недоречні, наскільки й згадані вище рекомендації європейських експертів, причому з тих самих причин: українському чиновникові або політикові не можна давати в руки жодних дискреційних інструментів. Тим більше в ситуації, коли критерії розмиті, а на кону - великі суми. Не кажучи вже про ахову фіскальну ситуацію: посилаючись на досвід європейських країн у "допомозі вітчизняному бізнесу", потрібно не забувати додавати, що там уже дуже давно вирішили проблему допомоги людям, які потрапили в біду, або просто немічним. З погляду європейських принципів, злочинно й аморально витрачати обмежені ресурси на допомогу бізнесу (хоч би який він був гарний і перспективний) у той час, коли базова безпека громадян не забезпечена, адже в європейській культурі людина та її життя - понад усе. Це совок з його найгіршими традиціями азіатчини, не замислюючись, кидав мільйони життів у топку могутності.

Нарешті ні для кого не секрет, що ринок землі де-факто існує, та тільки не для всіх покупців. І, відповідно, ціни на ньому в кілька разів нижчі, ніж були б у разі вільного продажу: "обмежений доступ", однак… Більш того, латифундисти не квапляться оформляти землю на себе навіть за цими невисокими цінами, адже орендувати її за гроші - ще вигідніше. І посилаючись на досвід європейських країн, затяті захисники селян - номінальних землевласників не розуміють (або роблять вигляд, що не розуміють), що більшість пропонованих ними обмежень у наших умовах стануть тільки додатковими інструментами поборів, державні органи (на кшталт земельного банку) гратимуть на боці великих агрохолдингів, місцевих князьків, просто у власних небезкорисливих інтересах їхніх начальників - як завгодно, тільки не на користь дрібного власника.

Загалом, тим, хто хоче в Європу, не варто покладатися на найкращі європейські практики: спочатку мають іти найкращі європейські принципи, такі, як верховенство права, рівність перед законом, неминучість покарання, неупередженість і добрі наміри представників держави, а потім уже - формальні норми в тій частині, в якій вони не руйнуватимуть цих принципів. Крім того, говорячи про принципи, дивитися треба не на те, що актуально для старої Європи зараз, а на те, що було актуально в той час, коли там вирували соціальні революції, формувалися політичні нації, виходив на арену середній клас… Іншими словами, на модерн, а не на постмодерн, звісно, з поправкою на сучасні технології, глобалізацію тощо. Зокрема, треба враховувати, що гаряче обговорювані сьогодні в розвинених країнах теми, які часто люблять експерти й донори, на кшталт гендерної рівності, ЛБГТ, "зеленої" енергетики і навіть, не побоюся цього слова, екології, при всій до них повазі, стають актуальними для людей, як правило, тоді, коли вони вже досить забезпечені, щоб не виходити з супермаркету з повними сліз очима, але напівпорожніми сумками і не боятися завтрашнього дня. А коли такий час настане нарешті в Україні, то й багато європейських норм уже зміняться…