Середньострокове бюджетне планування: панацея чи звичайний інструмент?

- …як мені звідси вибратися?

- Залежить, куди йти…

- Власне, мені однаково, куди йти...

- Тоді й однаково, яким шляхом…

- ...аби лиш кудись дійти…

- О, кудись та дійдеш… Треба тільки достатньо пройти…

Льюїс Керрол. "Аліса в Країні Чудес"

Поки що це лише маленький крок на шляху значних перетворень, але дуже важливий для держави крок.

Середньострокове бюджетне планування на основі базису

Базисне бюджетування означає поступове прирощення завдань і пошук ресурсів для їх виконання з року в рік на основі вже отриманих результатів. Базисом є поточні, обов'язкові до виконання видатки бюджетів, які за всього бажання неможливо терміново і значно змінити за розміром і структурою. З ними важко економити, бо альтернатив не передбачено. На рівні державного бюджету в Україні причиною таких видатків є соціальні зобов'язання уряду (допомога Пенсійному фонду, соціальний захист, пакети субвенцій для гарантованих послуг освіти чи медичної допомоги тощо), обслуговування боргу.

Стаття 55 Бюджетного кодексу України перелічує захищені (їх не можна скорочувати упродовж бюджетного року) видатки загального фонду бюджету. З них видатками зі "швидкою віддачею" та перспективою скорочення при плануванні у наступні роки вбачаються лише видатки на прикладні наукові дослідження. В середньому за останні роки поточні видатки за економічною класифікацією по обох фондах державного бюджету становлять від 95%, зведеного бюджету - 92%. Частка захищених у видатках бюджетів - близько 90%.

Середньострокове бюджетне планування є обов'язковою умовою при базисному (англ. - incremental) бюджетуванні, приймаючи базис як необхідне зло. Суть середньострокового планування за таких обставин полягає в інвестуванні ресурсів, які можна виокремити з існуючого базису, на певні установи, заходи або програми (дивлячись, як саме побудоване планування). Але ці інвестиції, з одного боку, мають забезпечувати розвиток згідно з державною стратегією, а з іншого - не перетворитися на базис, який потребує постійного вливання бюджетних коштів. Такі видатки обов'язково повинні закінчуватись і давати результат, який не обтяжує, а в кращому разі прямо наповнює бюджети. За найефективнішого бюджетування частка базису у ВВП та у видатках бюджету має скорочуватися.

На рисунку наведено схему середньострокового планування при базисному бюджетуванні з використанням програмно-цільового методу.

Так звана інвестиційна частина бюджету має забезпечити зростання його доходів швидшими темпами, ніж інфляція. За рахунок публічних коштів інвестувати можна у таке:

- державні замовлення на наукомісткі технології, які стануть надалі самоокупними;

- програми заміщення інтенсивними технологіями екстенсивних (енергозбереження, екологічність, очистка, вторинна переробка ресурсів тощо), які дадуть можливість у подальшому зекономити бюджетні кошти;

- капітальні вкладення в інфраструктуру (дороги, мережі зв'язку), які стимулюють розвиток у регіонах;

- підвищення конкурентоспроможності підприємців через допомогу для виходу на зовнішні ринки тощо.

Види інвестицій залежать від порядку денного державної політики та бенчмарків, на які спирається державна стратегія. При цьому пряме чи перехресне субсидування виробників і споживачів лише для покриття їхніх збитків не підтримує ринкової конкуренції і не стимулює їх до ефективної діяльності, воно має високі ризики залишитися у бюджетних видатках постійно.

Чому необхідно всіх перерахувати?

Середньострокове бюджетне планування - інструмент бюджетного менеджменту. Управляти з передбачуваними наслідками без достеменного знання про об'єкт управління неможливо. В Україні наразі невідома кількість тих, хто проживає, працевлаштований, яку зарплату отримують працевлаштовані, яка кількість видів пільг, скільки пільг за видами та у сумі припадає на одну людину-отримувача. Яка сума прямих і непрямих видатків за рахунок публічних фінансів витрачається на отримувача індивідуальної суспільної послуги?

Індивідуальні суспільні послуги - це персоніфіковані послуги за публічні кошти, собівартість яких залежить від отримувача. Наприклад, такі:

а) освіта за рахунок публічних коштів за видами послуги і, відповідно, отримувачів (початкова освіта, безплатний пакет загальної середньої освіти, безоплатна для отримувача вища освіта тощо);

б) профілактика як сфера медичної допомоги (види профілактики для дітей, працівників певних професій, осіб у групі ризику щодо певних хвороб);

в) вартість цільових допомог для покращення демографічної ситуації (стимулювання народжуваності, допомога у догляді за дитиною, утримання дітей-сиріт) тощо.

Для врахування потреб населення передусім за статтю підключають метод гендерного бюджетування. Однак інформацію щодо отримувачів послуг за бюджетні кошти необхідно сформувати і систематизувати у комплексі.

Підхід до витрачання бюджетних (чи публічних) коштів з виокремленням послуг і їх споживачів прийшов до західного бюджетного менеджменту із теорії приватного підприємництва. Концепція Нового державного управління (New public management) ще у 1980-х роках передбачала одержання результатів від витрачання бюджетних коштів так, як цього очікує кожен приватний інвестор, орієнтований хоча б на самоокупність, якщо не на прибуток.

При визначенні переліку і вартості послуг за публічні кошти уряд орієнтується в першу чергу на власну дохідну спроможність, а не на бажання представницької влади. Ефективне використання акумульованих ресурсів у майбутньому створить потенціал для надходження публічних коштів, які задовольнятимуть потреби суспільства повнішою мірою. Таке завдання зумовило використання методів бюджетування і контролінгу в управлінні публічними фінансами для постійного пошуку вигідніших альтернатив їхнього розподілу. Повноваження у прийнятті рішень щодо способів витрачання коштів і відповідальності за результат змістили на виконавця - центральний орган влади чи бюджетну установу як розпорядника коштів. Планування його діяльності у середньостроковій перспективі лягає в основу середньострокового бюджету.

Управлінський клієнтоорієнтований підхід до обліку і планування бюджетних видатків втілюється на сьогодні у реформах "гроші ходять за дитиною", "гроші ходять за пацієнтом", "адресна допомога", "монетизація" та ін. За таких умов необхідно розробляти стандарти публічних послуг, а потім їх можна віддавати "на аутсорс" у приватні руки з допомогою таких учасників бюджетного процесу, як одержувачі коштів, чи механізму публічно-приватного партнерства. Результативно-орієнтований підхід до публічних послуг стосується і реформи децентралізації, - в її основі лежить принцип субсидіарності як можливість місцевої громади самостійно визначати переліки, способи надання і стандарти послуг за публічні кошти. Тому середньострокове бюджетне планування необхідне і для бюджетів об'єднаних територіальних громад, адже політику громади щодо послуг необхідно узгоджувати із державною.

Гарантовані державою публічні послуги, особливо у соціальній сфері, у межах їхніх затверджених стандартів складають основу для планування базисного бюджету, а їхніх отримувачів потрібно ретельно врахувати при бюджетному плануванні. Від обсягу надання таких послуг залежить штат працівників бюджетної сфери та витрати на утримання приміщень бюджетних установ, які складають основу поточних і захищених видатків бюджетів в Україні.

Показники результатів і стелі видатків при середньостроковому бюджетному плануванні в Україні

Як же поєднати в Україні залежність бюджетного планування від базису, старі та нові показники результатів, стелі видатків для розпорядників-виконавців і необхідність складання державного бюджету за бюджетними програмами? У середньострокового бюджетного планування два основні завдання: уникнути неефективних витрат і забезпечити ресурсами обрані політики досягнення цілей.

До сьогодні зберігався статус-кво розпорядників коштів: бюджетні програми складали і затверджували переважно для оформлення звичної діяльності існуючих виконавців. Додавання з 2017 р. до паспортів бюджетних програм стратегічної цілі виконавця посилило їхнє обґрунтування, але не впорядкувало мети існування розпорядника. Стратегічна ціль установи - це причина бюджетного фінансування, завдяки спланованому і обґрунтованому досягненню цілі установа отримує бюджетні кошти у межах затвердженої стелі видатків.

Таким чином, базис бюджету і його інвестиційна складова мають бути розподілені між виконавцями тільки в межах обґрунтованих ними цілей. Гіпотетично кожна бюджетна установа повинна довести доцільність свого існування у певному складі (штат, підрозділи, обладнання і будівлі) через постановку та обґрунтування мети діяльності, яка переглядається і коригується у середньостроковому періоді для узгодження із цілями державної стратегічної політики. А стелі видатків установи затверджуються як обраховані потреби у публічних коштах для досягнення декларованих установою-виконавцем (розпорядником коштів) цілей. Від виконання цілей залежить саме існування установи (чи її конкретних підрозділів), а отже, керівництво та працівники зацікавлені в ефективному розподілі бюджетних коштів, отриманих у межах своєї стелі видатків. Посилюється самоконтроль, і додатково керівництво бюджетної установи - виконавця цілей отримує можливості і стимули для створення й використання резервів підвищення ефективності діяльності.

Вимірюється досягнення цілей і загальної мети показниками. Сенс поняття "Key performance indicator" (КРІ) обмежений цим самим "ключовим результатом", тоді як використані в Бюджетному кодексі назви "результативні показники" (п. 5 ст. 20) і "(показники) результати діяльності" (п. 2 ст. 21) можна розмежувати за призначенням, - другі слугують для якісної оцінки діяльності та її прогресу порівняно із поставленою метою (Objectives and key results, OKR).

Показники результатів використовуються для трьох об'єктів: бюджетних програм (результативні показники), професійної кваліфікації окремих працівників бюджетної сфери (наприклад, відомі у сучасній реформі державної служби КРІ чи показники кваліфікації викладача вишу) і показники діяльності для бюджетних установ. Показники під назвою "КРІ" були сформульовані Міністерством фінансів України для ДФС у 2016 р., але містили і показники безпосередньо результату як наслідку діяльності, і показники рівня досягнення цілі.

Якщо показати на прикладі державної вищої освіти відмінність між цими показниками, то КРІ факультету - це відсоток студентів, які отримали освіту на певному факультеті за певною спеціальністю з вищим балом, але OKR факультету буде відсоток працевлаштованих випускників за отриманою спеціальністю з подальшою успішною кар'єрою.

Чи запрацює середньострокове бюджетне планування без зміни інших умов?

Середньострокове бюджетне планування, яке запроваджується зараз, потребує визначення переліку цілей у складі загальної мети існування для кожної бюджетної установи, тому що без них неможливо розрахувати реальні стелі видатків. Первинним орієнтиром для планування видатків бюджету має бути прогрес у досягненні OKR (результатів діяльності), а не зміна терміну дії паспортів бюджетних програм у межах існуючої активності.

У бюджетах німецьких земель узагалі залишили до п'яти показників досягнення цілей бюджетної установи і програм, які вона виконує, з них 2–3 - ключові орієнтири. І прибрали безліч показників проміжних результатів, прописаних в Україні у щорічних бюджетних програмах. Та хоча в нашій країні кількість бюджетних програм у державному бюджеті починаючи з 2002 р. скоротилася більш як утричі, без сформульованих цілей установ укрупнення бюджетних програм знижує чудову прозорість бюджетних видатків, яку назви та паспорти бюджетних програм забезпечували спочатку.

Загальну мету і цілі бюджетних установ у правові документи можна оформити двома способами:

- у розроблених і затверджених середньострокових (стратегічних) планах діяльності цих установ, які мають включати існуючі бюджетні запити (як було задумано 2003-го);

- у зведеному переліку загальної мети та цілей розпорядників коштів (як підстав для фінансування та існування), який додається до середньострокового бюджету.

Головною умовою має бути стратегічний характер таких цілей і недопущення перегляду їхнього формулювання щороку. Слід також спочатку переглядати діяльність і фінансування установи, а не формулювання її цілі. Не варто формулювати загальну мету і цілі бюджетних установ для розрахунку стель бюджетних видатків у законах, оскільки їхня специфіка не забезпечить потрібної гнучкості бюджетування.

Чи варто зберігати бюджетну резолюцію на середньостроковий період у сучасному вигляді? Цей документ був запроваджений, щоб доносити інтереси парламенту до уряду на стадії планування державного бюджету, а сьогодні перетворився на щорічний бюлетень недостатньо систематизованої інформації. Розглядати і затверджувати у Верховній Раді на стадії коригування середньострокового державного бюджету можна цілі установ та брати до уваги основні макроекономічні показники із прогнозу на наступні роки.

У підсумку середньострокове бюджетне планування не зможе виконати чарівні перетворення в умовах значного бюджетного базису та несистематизованих цілей розпорядників коштів. Однак як інструмент для зв'язку витрачених коштів та отриманих з їх допомогою результатів воно просто необхідне.