Перепланування бюджетного планування

Процес підготовки проекту держкошторису-2014 цілком вписується в українські традиції непрозорості бюджетного процесу. Як і завжди, він оповитий дюжиною міфів і припущень. Ніхто, за великим рахунком, нічого не розуміє, бо ніхто чітко не пояснює й не обговорює, чому передбачається саме такий, скажімо, обсяг видатків, чому при розрахунках закладаються саме такі макропоказники і т.ін.

Остаточні висновки щодо документа робити ще зарано. Як мінімум доти, доки не буде оприлюднено його офіційний текст. Але ж важливе не тільки це. Розробка держбюджету - лише вершина айсберга всіх економічних процесів, які відбуваються в країні. І щоб змінити якість держкошторису та управління системою держфінансів, потрібно зрештою переглядати нинішній формат взаємодії між державою, бізнесом, суспільством.

Більшість поточним статус-кво явно не задоволена - ні бюджетники, які отримують крихітні зарплати, ні сумлінні платники податків, які змушені відраховувати до держскарбниці і за себе, і за "того хлопця".

Як розірвати порочне коло? Для багатьох це запитання видасться риторичним - мовляв, якщо перестануть красти, все буде "в шоколаді". Безумовно, у цій площині лежить величезне зерно істини (щоб не сказати, ціле зерносховище). Та чи достатньо лише цього?

Якщо відштовхуватися від принципу, що видатки мають відповідати доходам (по своєму ліжку простягай ніжки), наріжним каменем у побудові системи бюджетного планування має бути саме дохідна база та можливості економіки згенерувати певний обсяг податкових та інших платежів до держскарбниці. Але очевидно, що в Україні працює модель, в якій як точка відліку використовується план видатків, під які "підганяються" доходи. Саме тому бажане так часто видається за дійсність.

"Такі підходи навряд чи доречно намагатися пояснити виключно потребою виконання державою своїх соціальних зобов'язань (хоча логічність існування деяких із них теж не завадило б критично оцінити). У будь-якому разі формування бюджету виходячи з потреб, а не з наявних можливостей завжди залишатиме простір для підозр щодо закладання до нього видатків на фінансування різних "хотілок" певних людей", - зауважує керівник податково-юридичної практики EY, голова податкового комітету Європейської бізнес-асоціації Володимир Котенко.

А якщо припустити протилежне, що бюджет таки формується "природно"? На жаль, ця гіпотеза видасться нежиттєздатною, якщо звернути увагу на хронічно нереалістичні (завищені) макроекономічні прогнози, на основі яких номінально й формується держбюджет. Чиновники з одного політичного покоління (команди) в інше із вартою набагато кращого застосування наполегливістю "помиляються" в своїх оцінках. Судячи з усього, ця ж проблема залишається актуальною і для 2014 р.

Теоретично можна спробувати списати все на те, що точні прогнози - це в принципі рідкість. Тим паче на тлі значної залежності української економіки від світової та обмеженості впливу України на глобальні процеси. Мовляв, навіть міжнародні фінансові організації на кшталт МВФ чи Світового банку далеко не завжди влучають "в яблучко"…

Та якщо навіть і прийняти цей аргумент (за всієї його сумнівності), відкритим лишається питання здатності системи гнучко реагувати на зміни кон'юнктури, а також невиправдано оптимістичних очікувань. У законодавстві ж є механізми урізання видатків у разі, якщо економіка генерує для бюджету менші доходи, ніж планувалося (й відповідно зменшення орієнтиру щодо доходів). Проте в 2013-му вчергове цього не зробили, хоча передумови були на поверхні. Чому? Повертаємося до того, з чого починали. Бо пріоритет - видатки, причому далеко не лише "соціальні".

Хто за це розплачується? Звичайно, легальний бізнес, який з року в рік "стимулюють" платити більше податків, ніж він мав би. При цьому "нагорі" індикатором якості роботи податківців і митників вважають саме виконання "плану". "Перевищення збирання податків над планом не може вважатися показником ефективності фіскального відомства. Така оцінка повинна відштовхуватися від співвідношення збирання податків і темпів економічного зростання і зростання виробництва. І вже звичайно ефективність не може оцінюватися кількісними показниками перевірок", - зауважує директор аналітичної групи Da Vinci AG Анатолій Баронін.

Рецепти розв'язання поточних бюджетних проблем усім давно відомі, бо тисячі разів перелічені та вже давно набили оскомину. У контексті бюджетних видатків - це передусім зменшення грандіозних зловживань у сфері держзакупівель; усунення недобросовісного лобізму щодо "обраних" проектів та ініціатив, перегляд та оптимізація системи соціальних пільг; припинення практики неадекватного "підвищення соціальних стандартів" перед виборами і т.ін.

Щодо дохідної частини бюджету, то тут головний рецепт - детінізація економіки, причому не лише силовими методами (а вони об'єктивно потрібні), а й через запровадження дієвих стимулів - поліпшення інвестиційного клімату та умов для легального підприємництва. Крім того, необхідно врешті-решт закрити шлюзи, крізь які повз держбюджет щороку витікають десятки мільярдів через невиправдані з економічної та соціальної точок зору фіскальні пільги та інші преференції.

Для реалізації всього вищезазначеного, безумовно, потрібна політична воля. Без неї необхідні перетворення не розпочнуться і тим паче не будуть доведені до логічного завершення. А значить, в Україні зберігатиметься ситуація, коли добросовісний бізнес тягне фіскальну "лямку" і за "тіньовиків". А кволі спроби хоча б частково змінити існуючий стан справ і надалі закінчуватимуться неминучим відкотом на вихідні позиції.

Так, зокрема, було з формуванням дохідної частини держбюджету-2013. Ще на початку року план доходів держкошторису було встановлено на рівні 361,5 млрд грн, що лише на 4,5% більше за його фактичні надходження в 2012-му (і навіть менше від плану доходів на минулий рік). Таким чином, обраного орієнтиру нібито можна було досягнути навіть за умови нульового зростання ВВП (при закладених у розрахунки +3,4%), але якщо справдиться прогноз інфляції в 4,8%. Проте не склалося: офіційний індекс споживчих цін близько нуля, а ВВП у першому півріччі скорочувався, й добре буде, якщо за підсумками року економіка вийде в нуль. Це, до речі, і був основний сценарій, який розглядався більшістю незалежних експертів ще рік тому (тут саме час згадати тезу про ненадійність макроекономічного прогнозування).

Та головне - незважаючи на таку макроекономічну дійсність, упродовж 2013 р. обсяг запланованих бюджетних доходів було збільшено до 370 млрд грн. І не варто шукати раціональні аргументи, на чому це зростання ґрунтувалося, окрім політичних забаганок…

Виконавчий директор CASE Ukraine Дмитро Боярчук переконаний, що розробники бюджету повинні базуватися на песимістичному сценарії динаміки економіки. Інакше уряд буде приречений на хронічне накопичення боргів, через що на якомусь етапі державу може очікувати невиконання зобов'язань. Крім того, суспільство має дозріти до усвідомлення необхідності контролю за публічними фінансами (у т.ч. на низовому рівні), і передусім з точки зору видатків.

"Потрібно переконати простих громадян, що коли мова йде про бюджетні гроші, це насправді громадські, тобто їхні кошти. Іншого шляху (революційного) для вирішення цієї проблеми не бачу - люди в кабінетах будуть змінюватися, схеми залишаться. Навіть більше, такі схеми сильніші за людей, і навіть якщо будуть особистості, які спробують з ними боротися, вони в своїй самотності будуть приречені на поразку", - констатує експерт.

А скільки з року в рік точиться розмов про необхідність переходу до довгострокового бюджетного планування? І почати хоча б з дво-трирічної перспективи. Наприклад, у тій же Росії відповідна робота вже ведеться. Так зване бюджетне правило обмежує видатки, виходячи, зокрема, з середньої ціни на нафту за п'ятирічний період. Безумовно, бюджетна ситуація в Україні принципово різниться від російської (враховуючи в т.ч. різну роль енергоносіїв). Але важлива хоча б постановка мети, не кажучи вже про роботу з її досягнення.

У цьому сенсі з деклараціями в нас усе гаразд. Принаймні в Концепції розвитку системи управління державними фінансами, яку Кабмін схвалив на початку вересня, прописано чимало завдань, з доцільністю досягнення яких складно сперечатися, - середньострокове прогнозування, застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі, запровадження системи зовнішнього незалежного аудиту бюджетних доходів згідно з міжнародними стандартами, посилення боротьби з корупцією у держсекторі, забезпечення своєчасного відшкодування ПДВ і т.ін. Але ж головне - це реалізація задекларованого.

Думка експертів

Про реформу системи соцзабезпечення

Артем Вдовиченко, Артур Зубрицький,
НДІ фінансового права:

- В Україні рівень перерозподілу ВВП через зведений бюджет і соціальні фонди є аномально високим. Країни з приблизно такими ж показниками перерозподілу мають набагато вищий дохід на душу населення (наприклад Норвегія). Це означає, що використання коштів у публічному секторі економіки характеризується кричущою неефективністю. А коли так, то скорочення такого перерозподілу не матиме реальних наслідків для економіки. Хіба що чиновники будуть отримувати менші тіньові доходи від державних "інвестиційних" і "соціальних" програм.

Система фінансування соцзабезпечення може бути реформована в стислі строки, але через політичні спекуляції і соціальний спротив ідею можуть спотворити.

Еволюційну складову ми вбачаємо у зміні свідомості громадян України, коли виборці зрозуміють, що політики за визначенням є популістами, що система державного соціального забезпечення не діє, хоча і гарантується Конституцією, і покладатися можна лише на самого себе, на свою ініціативу, таланти, трудолюбство. В такому разі тактика популізму себе вичерпає, і політичні цикли стануть слабшими. Реформи, що мають бути проведені, повинні позбавляти пільг ряд категорій громадян, передусім політиків, чиновників і представників силових структур. Тільки в такому разі ці реформи матимуть підтримку виборців.

Натомість, забираючи одні блага, уряд має надати блага іншого ґатунку. В першу чергу це лібералізація економіки, яка передбачатиме обмеження повноважень чиновників. Це пом'якшить і проблему корупції, адже вона виникає не між підприємствами, а між підприємцями і чиновниками.

Для громадян і підприємців необхідно максимально спростити процедури, пов'язані з правами власності, сплатою податків та інших обов'язкових платежів, реєстрацією, зміною статусу. Все це має відбуватися на засадах мінімізації особистих контактів чиновників і громадян або підприємців. З сучасними технологіями це цілком реально.

Іншим напрямом реформ має бути впорядкування судової системи, упередженість якої зовсім не сприяє реалізації підприємницької ініціативи.

У разі дерегуляції економіки та забезпечення чіткого прийняття і виконання рішень судової системи скорочення видаткової частини бюджету буде менш болісним.

Про дохідні резерви для бюджету

Володимир Котенко, керівник податково-юридичної практики EY, голова податкового комітету Європейської бізнес-асоціації:

- Змістити акцент у бюджетно-податковій політиці з фіскальної складової на "технічно-адмініструвальну" (з точки зору наповнення держскарбниці) можливо. Питання лише в термінах.

Перший крок - слід переглянути систему податкових пільг і спрощеного оподаткування, які часто-густо використовуються для не зовсім хороших речей. Так, зробити це складно. Знадобиться не лише рішучість, а й мізки та знання реальної ситуації, щоб не нашкодити тим економічним суб'єктам, які зрештою лише й виживають за рахунок фіскальних преференцій (якщо ми говоримо, наприклад, про справжній невеликий бізнес).

Другий - необхідно послідовно обмежувати готівкові розрахунки, на яких тримається тіньовий сектор. Саме це дасть змогу зрештою контролювати споживання в будь-яких формах, яке приховати в принципі не так просто. І тут вкрай важливим є питання технічного забезпечення, яке унеможливлюватиме або принаймні суттєво ускладнюватиме невиконання обов'язку щодо сплати коштів до суспільних фондів. Певні кроки до цієї мети вже зроблено - це запровадження "розумних" касових апаратів, встановлення лімітів на готівкові розрахунки і т.ін.

Третій - оподаткування майна, яке по суті своїй є тим же оподаткуванням споживання, лише технологічно в інший спосіб реалізоване. Йдеться передусім про оподаткування нерухомого майна, яке в нас не оподатковується або оподатковується за невиправдано малими ставками. Водночас воно має базуватися на правильному та ідеологічно виваженому визначенні бази для оподаткування, що дозволяло б оподатковувати "супердоходи".

І, нарешті, четвертий крок - зміна підходів до персонального оподаткування. Більшість країн вирішила відповідне питання на користь саме прогресивної шкали оподаткування. Тобто "супердоходи" оподатковуються за вищими ставками. Але не треба впадати в крайнощі й наслідувати країни, які ледь не третину доходів намагаються відбирати.

Та наголошу - без наведення ладу в сфері витрачання коштів буде складно добровільно мотивувати чи змушувати сплачувати нові податки. Оскільки завжди спливатиме запитання: чому мушу більше сплачувати, якщо кошти витрачаються не на суспільні, а чиїсь особисті потреби?

Про міжнародний досвід

Тетяна Єфименко,
президент Академії фінансового управління при Міністерстві фінансів, екс-заступник міністра фінансів України:

- Ефективних моделей державного управління в бюджетній сфері існує досить багато. Оскільки для України пріоритетним є євроінтеграційний вектор, на мій погляд, необхідно орієнтуватися на досвід реформ у країнах Східної Європи.

При цьому серед найкращих зразків фінансового управління у розвинених країнах хотілося б зазначити застосування так званого бюджетного простору. Зокрема, в Голландії це поняття включає оцінку накопичених резервів у балансі бюджету для останнього року повноважень уряду в рамках середньострокового прогнозного сценарію реального економічного зростання за умови незмінності політики.

Моніторинг бюджетного простору в цій країні входить до функцій спеціально уповноваженого державного органу - центрального бюро планування. У процесі економічних реформ наприкінці минулого століття управління системою соціального забезпечення було передано самостійному органу, а пенсійний фонд для державних службовців (один із найвагоміших інституціональних інвесторів у світі) був приватизований.

Значна політична і бюджетна децентралізація змінила відносини між національним урядом і місцевою владою. У результаті на провінційну і муніципальну владу було покладено відповідальність за реалізацію державної політики за наявності необхідних фінансових ресурсів з боку національного уряду. Таким чином, бюджети місцевої влади приблизно на 90% формуються за рахунок державного бюджету, а перерозподіл фінансових ресурсів між муніципальними утвореннями здійснюється відповідно до окремого законодавства.

За результатами дослідження результативності реформ у Королівстві Нідерланди фахівці Світового банку дійшли висновку, що, незважаючи на сталу культуру децентралізації у податково-бюджетній сфері цієї країни, лише податок на нерухоме майно зумовив зростання обсягу фінансових коштів, що надходять у скарбниці міст або населених пунктів, які мають муніципалітети.

Та незалежно від моделі змін, яка може бути вибрана в Україні, ми повинні розуміти, що нічого не змінимо, в тому числі в податковій політиці, якщо в суспільстві не виникне і не буде реалізована модель рівноправних справедливих відносин не лише при укладанні договорів а й у загальній логіці життя, поведінці.