Кравець крає, як матерії стає - Макрорівень - dt.ua

Кравець крає, як матерії стає

21 вересня, 22:57 Роздрукувати Випуск №35, 22 вересня-28 вересня

Проект держбюджету-2019 як спроба зберегти поміркованість в умовах передвиборних ризиків.

© Василь Артюшенко, DT.UA

Розробляючи проект державного бюджету на 2019 рік, уряд, безперечно, перебував у складній ситуації. 

З одного боку, економіка відновлюється досить повільно, і фінансовий ресурс держави залишається вельми скупим. Потреби у видатках значні — і на оборону, і на обслуговування держборгу, і на реформування соціальної сфери, не кажучи вже про традиційні дороги, агросектор, енергетику. Проте збільшувати видатки — значить, посилювати ризики дестабілізації інфляційних і курсових трендів, які все одно "з'їдять" номінальне збільшення виділених коштів. З іншого боку, Україна вступає у рік одразу двох виборів, тому (особливо коли йдеться про вибори до парламенту) уникнути спокуси здобути позитивне ставлення електорату за рахунок бюджетної "щедрості" украй важко. Ознайомлення з урядовим проектом бюджету-2019 дозволяє стверджувати, що наразі уряду вдалося зберегти баланс.

Варто привітати побудову бюджету на поміркованих макроекономічних очікуваннях. За прогнозом, ВВП у 2019 році зросте на 3%, і саме на цій основі розраховано дохідну частину бюджету. Зазначимо, що прогноз — досить реалістичний і навіть стриманий, зважаючи на те, що, скажімо, у другому кварталі поточного року ВВП України збільшився на 3,8%, а міжнародні організації наразі зберігають оптимізм щодо прогнозів динаміки світової економіки, від якої залежить Україна. Ймовірно, перевищення показника зростання може дати підстави для виділення у середині наступного року, саме перед початком активної фази парламентської виборчої кампанії, додаткових асигнувань на чутливі потреби. І у цьому сенсі депутати перебувають у значно вигіднішому становищі, ніж президент, до виборів якого підстав вимагати збільшення бюджетних видатків, найімовірніше, не виникне.

Певні сумніви може викликати прогнозний показник інфляції, яку планується утримати на рівні 7,4%. Тут чимало залежатиме від темпів підвищення комунальних тарифів і курсової динаміки. Утім, якщо у домовленостях з МВФ усе ж вдасться "розтягнути" підвищення вартості газу до 2020 року, а світова кон'юнктура залишатиметься сприятливою для експортерів, ці інфляційні чинники можуть залишитися поміркованими, а відтак, і перевищення показника інфляції якщо й станеться, буде незначним, відображаючи сповільнення приросту купівельноспроможного попиту. 

Уряд виявився на подив скупим на чергове підвищення "мінімалки": вона має збільшитися з 1 січня до 4173 грн, або на 12,1% (нагадаємо, що раніше мова йшла про підвищення цього нормативу до 4200 грн уже з другого кварталу поточного року), а судячи з очікувань надходжень від податку на доходи фізосіб, середня заробітна плата у номінальному вимірі теж зросте лише на 15% (за сім місяців 2018-го приріст становив уже 26%). У будь-якому разі низький плановий показник інфляції створює додаткові можливості поповнення бюджету за рахунок "інфляційного податку", і уряд, зіткнувшись із "недовиконанням планів" інфляції та девальвації поточного року, висновки напевно вже зробив.

Виходячи із вищезгаданих макроекономічних параметрів, планове зростання дохідної частини державного бюджету у 2019 році визначено на рівні лише 8,3% — до 1008,4 млрд грн, тобто приблизно на рівні індексу споживчих цін. А враховуючи очікуваний приріст ВВП на 3%, констатуємо незначне зниження рівня фіскального перерозподілу ВВП через держбюджет у 2019-му — до 25,5% порівняно з 26,9% у поточному. Проте не варто забувати, що у проекту попереду тернистий шлях через парламентські комітети. Торік у процесі розгляду Верховною Радою дохідна частина урядового проекту бюджету "поважчала" майже на 5%. Сміливо можна прогнозувати таку саму долю і проекту державного бюджету України на 2019 рік.

Глобальних змін у податковому законодавстві, як це відбувалося в минулі роки і суттєво впливало на формування проектів бюджетів, не планується (за винятком унормування окремих питань сплати рентної плати, екологічного податку, щорічного перегляду ставок акцизного податку). Не передбачається й додаткових податкових пільг, які мали б визначальний вплив на показники бюджету (втрати 2019-го від надання податкових пільг з державного та місцевих бюджетів визначено на рівні 28,6 млрд грн порівняно з 29,8 млрд у 2018-му). Фактично проект бюджету-2019 формуватиметься на базі вже існуючих механізмів податкового стимулювання. Хоча не виключається, що протягом часу розгляду проекту державного бюджету України на 2019 рік у парламенті не буде додатково переглянуто окремі питання оподаткування з ініціативи народних депутатів.

Традиційно найпотужнішим джерелом надходжень до держбюджету є ПДВ. Його планується отримати на суму 434 млрд грн, з яких з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) — 94,6 млрд з урахуванням бюджетного відшкодування (збільшення порівняно з планом поточного року на 12,2%), ввезених — 339,4 млрд (на 13,1% більше). Не можна не зазначити, що в 2019 році цей показник розраховано на більш поміркованому підході: у проекті бюджету-2019 до розрахунку взято курс 29,4 грн/дол. США на кінець року, тоді як занижений курс гривні, що закладався до розрахунку бюджету 2018 року, вже викликав певні проблеми із недовиконанням залежних від нього податків.

У макроекономічному сенсі така структура надходжень від ПДВ фіксує тенденцію 2018 року, коли зростаючий споживчий та інвестиційний попит зумовлює випереджаюче зростання імпорту відповідної продукції. Це допомагає протидіяти зростанню внутрішніх цін, що, до речі, підвищує показник реального приросту ВВП, але призводить допосилення залежності від імпорту, погіршення платіжного балансу (дефіцит поточного рахунку платіжного балансу оцінюється Національним банком на рівні 2–3% ВВП у 2019–2021 роках), заниження економічного зростання.

На другому місці серед джерел надходжень — акцизний податок. Від нього заплановано отримати загалом 133,7 млрд грн, у тому числі з вироблених в Україні підакцизних товарів — 89,4 млрд (зростання на 14,5%, половину приросту передбачається отримати за рахунок планової індексації ставок акцизу), 44,3 млрд — із ввезених товарів (менш як на 3,7%). Третє місце посідають надходження від податку та збору на доходи фізичних осіб в обсязі 106,2 млрд грн (ще 161,3 млрд надійде до місцевих бюджетів). Збільшення надходжень на 16,5% очікується передусім за рахунок зростання заробітної плати, а отже, прогнозного фонду оплати праці.

Від податку на прибуток підприємств уряд планує отримати до бюджету 92,6 млрд грн (скромне зростання на 12,5%). Зазначимо, що за сім місяців поточного року надходження від цього податку вражаюче зросли на 62,3% порівняно з відповідним періодом минулого року, що було підозріло доречно в період недоотримання планових надходжень від ПДВ. Тому не виключено, що в цьому показнику також може бути прихований резерв для додаткових видатків наступного року. Між тим не варто забувати про блукаючий коридорами парламенту законопроект про податок на виведений капітал. Хоча реалізувати його саме в рік виборів — це подвійні фіскальні ризики (тим більше, що така швидка зміна податкового законодавства суперечить Бюджетному кодексу), проте не виключено, що лобіювання цього податку перед прийняттям бюджету буде взято за козир якоюсь із політичних сил.

Від Національного банку планується отримати перерахування прибутку у сумі 45,6 млрд грн, ще 44,5 млрд передбачається одержати як частину прибутку та дивіденди від суб'єктів господарювання державної форми власності. Водночас у 2019 році не заплановано надходжень від конфіскованих коштів, які сформували 2017-го відчутну частину надходжень до бюджету (29,7 млрд грн). Від приватизації на фінансування бюджету заплановано отримати сакральні 17,1 млрд грн, які ще ніколи досі отримати так і не вдавалося (на 2018-й було заплановано навіть 21,3 млрд, виконано за сім місяців — на 49,9 млн грн).

Видаткову частину державного бюджету порівняно з 2018 роком заплановано збільшити на 8,5%, до 1094,1 млрд грн. Відповідно очікується збільшення розміру дефіциту державного бюджету на 11,5%.

Відчутним є тиск на бюджетні видатки зростання виплат за державним боргом, які оцінюються на рівні 417,5 млрд грн, у тому числі обслуговування боргу — 145,2 млрд грн (це друга за величиною стаття видатків державного бюджету, її частка перевищує 13%, порівняно з поточним роком видатки зростуть на 11,5%). Власне, погашення держборгу на суму 272,3 млрд грн (на 96,5 млрд більше, ніж 2018-го) відбуватиметься шляхом заміщення його новими запозиченнями: вони очікуються в сумі 324,8 млрд грн, що на 109,8 млрд перевищує план на 2018 рік, з них більшу частину — 202 млрд грн — передбачається залучити на внутрішньому ринку.

На відміну від попередніх років, спостерігається досить помірне зростання видатків головних розпорядників бюджетних коштів. Винятками є силові відомства: у сфери оборони та забезпечення громадського порядку, безпеки та судової влади у 2019 році планується з державного бюджету спрямувати відповідно 104,2 млрд і 131,1 млрд грн, видатки зростуть на 16,1 і 15,6% і становитимуть майже 6% ВВП. Вочевидь таке збільшення є обґрунтованим, зважаючи на посилені ризики для стабільності та безпеки у рік виборів для країни, проти якої ведеться гібридна війна.

Видатки у сфері соціального захисту та соціального забезпечення з державного бюджету у 2019 році плануються на рівні 178,3 млрд грн (зростання близько 18%), при цьому левова частка коштів — 166,5 млрд — спрямовується на потреби пенсійного забезпечення. Показово, що, попри збільшення заробітної плати, проблема дефіцитності Пенсійного фонду 2019-го навіть загостриться: за нашими розрахунками, на покриття його дефіциту планується спрямувати 50 млрд грн — на 44% більше, ніж поточного року. Натомість відчутний ефект у сфері соціального захисту від зростання доходів уряд планує отримати щодо потреби в субвенціях місцевим бюджетам на надання субсидій на оплату комунальних послуг. Передбачається, що їх знадобиться на 21,2% менше, ніж цього року. Однак варто згадати, що з асигнованих на субсидії у бюджеті-2018 74 млрд грн використано вже майже 57 млрд грн — і це до початку нового опалювального сезону.

Видатки на ключові соціально чутливі цілі — освіту та охорону здоров'я — коректно оцінювати лише у складі зведеного бюджету. За даними, наведеними прем'єр-міністром Гройсманом при презентації бюджету, вони становитимуть відповідно 242,1 млрд і 92,3 млрд грн та збільшаться порівняно з попереднім роком на 10–11%. Зростання більш ніж скромне, враховуючи, що обидві ці сфери наразі перебувають у стані активного реформування. Залишається припустити, що реформи вже принесли результати у вигляді економії коштів, які тепер спрямовуватимуться на необхідні якісні зрушення.

Принаймні у сфері фінансування медицини такі спроби робляться: бюджетом передбачено кілька пілотних проектів щодо розвитку систем екстреної та вторинної медичної допомоги (разом майже на 3 млрд грн), 1 млрд грн спрямовано на розвиток охорони здоров'я у сільській місцевості. Хоча зменшення медичної субвенції місцевим бюджетам при збільшенні видатків МОЗ на 5% свідчить про посилення централізації у цій сфері. У сфері освіти фінансові аспекти реформи в основному вклалися у виділення 1,3 млрд грн субвенції місцевим бюджетам на реалізацію програми "Нова українська школа" та припинення фінансування з держбюджету близько шести десятків коледжів, які функціонують при ВНЗ і не мають статусу національних.

В умовах жорстких бюджетних обмежень і вищезгаданих викликів передвиборного періоду досягти орієнтації бюджетних видатків на цілі розвитку досить проблематично. Тому досить природним виглядає зменшення видатків розвитку у бюджеті-2019 до 130,5 млрд грн (136,7 млрд у 2018-му), а їхньої частки — з 13,8 до 11,9%. Це формує додаткові виклики щодо ефективності витрачання відповідних асигнувань.

На економічну діяльність із державного бюджету в 2019 році планується спрямувати 88,5 млрд грн (на 16,3% більше, ніж у поточному), з місцевих бюджетів — ще 88,3 млрд. Найпотужнішими напрямами бюджетного фінансування економічного розвитку є будівництво доріг, підтримка агросектору та модернізація паливно-енергетичного комплексу.

Передбачається, що видатки на дорожнє господарство збільшаться порівняно з поточним роком на 21% — до 37,5 млрд грн. З них на частку Укравтодору припадає
30,5 млрд грн (щоправда, 8,5 млрд піде на виконання боргових зобов'язань), ще на 17,7 млрд (у півтора разу більше, ніж 2018-го) буде надано субвенцій місцевим бюджетам на будівництво і ремонт місцевих доріг і вулиць.

Сумарні видатки держбюджету, спрямовані на фінансування діяльності агросектору, мають становити у 2019 році 17,0 млрд грн і зрости на 9,1%. Серед об'єктів фінансування — державна підтримка тваринництва (4 млрд грн), організація роботи Держспоживзахисту (2,5 млрд), компенсація вартості сільськогосподарської техніки та обладнання вітчизняного виробництва (1,4 млрд), формування Державного інтервенційного фонду для забезпечення продовольчої безпеки населення (0,9 млрд грн) тощо. Очікується, що ці видатки можуть сприяти структурним змінам у вітчизняному агросекторі, зокрема його деолігархізації та структурній диверсифікації.

Видатки для паливно-енергетичного комплексу передбачено збільшити на 45,8% — до 6,8 млрд грн. У тому числі 1,6 млрд грн планується спрямувати на реструктуризацію вугільної галузі, 0,7 млрд — на ліквідацію вугледобувних і торфодобувних підприємств, 0,5 млрд — на підтримку впровадження Енергетичної стратегії України. Для забезпечення функціонування Фонду енергоефективності у 2019 році передбачається виділити 1,6 млрд грн, ще 0,4 млрд заплановано для реалізації Державної цільової програми енергоефективності (за її рахунок здійснюється надання "теплих" кредитів). Фінансування цих програм може бути сприятливим для вітчизняних виробників енергоефективних обладнання та матеріалів.

Видатки у сумі 2,1 млрд грн заплановані за бюджетною програмою "Державні капітальні вкладення на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів". Вбачається, що програма має допомагати головним розпорядникам розробляти інвестпроекти у сферах, які мають значну суспільну важливість, дозволять посилити ефективність поточних бюджетних видатків, створюють умови для посилення підприємницької активності та прискорення економічного розвитку.

Досить неоднозначною є ситуація з бюджетною підтримкою експортерів. Проектом бюджету-2019 передбачено виділити 79,2 млн грн на функціонування Експортно-кредитного агентства. Сума абсолютно неадекватна реальним потребам налагодження стабільної роботи цієї важливої структури. Проте варто згадати, що бюджет-2018 передбачає на потреби ЕКА 200 млн грн, але з них станом на кінець липня нічого виділено не було, і причина цього криється не у недофінансуванні, а у недостатньому нормативному та організаційному забезпеченні роботи цього агентства.

Позитивом проекту бюджету-2019 є зростання видатків бюджету на регіональний розвиток. Вище вже згадувалося про збільшення "дорожньої" субвенції на 53,1%, яке має посилити тренд активізації шляхового будівництва на рівні громад. Так само у півтора разу заплановано збільшити видатки Державного фонду регіонального розвитку — до 9,1 млрд грн. Щоправда, у початковій версії проекту держбюджету-2018 фонд також передбачався у розмірі 8,1 млрд грн, проте у подальшому його "оптимізували" до 6 млрд. До речі, це зменшення тоді супроводжувалося відновленням субвенції на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій (так звана депутатська субвенція). Протягом останніх років уряд при поданні проектів державного бюджету вперто намагається відмовитися від неї, проте народні депутати так само вперто її відновлюють. У 2018 році реанімована депутатська субвенція становила 5 млрд грн. Не виключено, що така ж доля спіткає і бюджет-2019, й улюблена "депутатська" субвенція у проекті до другого читання з'явиться знову, адже саме з її допомогою реалізується значна кількість депутатських обіцянок, що у рік виборів набуває особливої ваги. На рівні 2018 року (1,9 млрд грн) залишилася субвенція на підтримку інфраструктури територіальних громад, хоча кількість ОТГ відтоді зросла.

Отже, у парламенті розпочалася чергова бюджетна епопея, яка завжди широко використовувалася народними обранцями для піару власних політичних сил, а бізнесменами від влади — для лобіювання власних бізнесових інтересів. На жаль, фахові підходи до бюджету як надпотужного інструменту державного управління часто завершуються на етапі подання проекту бюджету до першого читання. Тому місія МВФ вирішила почекати прийняття державного бюджету на наступний рік і поїхала з України, так і не підписавши оновленого меморандуму. З одного боку, це доволі потужний стримуючий фактор, з іншого — серед очільників держави та парламентаріїв чимало як упевнених у тому, що черговий транш Україна отримає за будь-яких обставин, так і переконаних, що ми здатні взагалі обійтися без підтримки Фонду.

Ми повідомляємо тільки дійсно важливі новини. Долучайся до Telegram-каналу DT.UA
Помітили помилку?
Будь ласка, позначте її мишкою і натисніть Ctrl+Enter
Додати коментар
Залишилось символів: 2000
Авторизуйтеся, щоб мати можливість коментувати матеріали
Усього коментарів: 0
Випуск №44, 17 листопада-23 листопада Архів номерів | Зміст номеру < >
Вам також буде цікаво