Голова комітету ОЕСР з питань конкурентної політики Фредерік Женні: "Ключ, що відкриває українську економіку для інвестицій, у руках уряду"

У Глобальному рейтингу конкурентоспроможності Україна посідає 81-ше місце зі 137 можливих, і це непоганий результат, враховуючи показники минулих років.

За інтенсивністю внутрішньої конкуренції ми піднялися на 30 місць, з 108-го на 78-ме. За ефективністю антимонопольної політики - на 12, посівши "почесне" 124-те місце. Українське конкурентне відомство, Антимонопольний комітет, намагається змінити підходи й методи роботи, але інституціональна слабкість не дозволяє йому досягти більших результатів. Рекомендації АМКУ не обов'язкові для виконання й часто ігноруються державою, яка залишається ключовим учасником багатьох українських ринків і нерідко сама веде неконкурентну гру. Про те, чи є вихід із такої ситуації, DT.UA поговорило з Фредеріком Женні, що очолює комітет з питань конкурентної політики в Організації економічного співробітництва й розвитку (ОЕСР), яка з 2008 р. намагається допомогти Україні реформувати конкурентну політику.

- Україні дали рекомендації щодо поліпшення конкурентного середовища й удосконалення конкурентного відомства. Як ви оцінюєте наші успіхи, якщо врахувати, що в останньому Глобальному рейтингу конкурентоспроможності ми посіли 81-ше місце зі 137?

- Насамперед хочу зазначити, що Глобальний рейтинг містить масу показників, враховує безліч факторів. Далеко не всі з них можна поліпшити одразу. Наші рекомендації були значно вужчими, ніж та методологія, на підставі якої визначається позиція країни в рейтингу. Наші рекомендації - це лише першочергові завдання. І ми не думаємо, що їх буде виконано моментально. Йдеться про тривалий процес, кропітку роботу. Окрім того, рекомендації задають загальний вектор розвитку, але не гарантують моментальних результатів.

Утім, уже зараз ми можемо констатувати, що прогрес очевидний. Ми вітаємо подальший розвиток антимонопольного органу й поліпшення його бюджетного фінансування. Але важливо не втратити імпульсу і не зупинятися. Деякі питання зрушити з місця набагато складніше. Наприклад, рекомендації Антимонопольного комітету є необов'язковими для виконання, якщо йдеться про органи державної влади, а судові розгляди за рішеннями АМКУ відносно комерційних структур іноді тривають роками. Щоб дати відповіді на ці питання, треба буде докласти ще чимало зусиль.

- На чому, на ваш погляд, слід сфокусуватися насамперед?

- На всьому! У вас так багато питань у пріоритеті, і всі потребують термінового виконання. Україні необхідне повне перезавантаження політики щодо конкуренції. Вам треба прагнути до забезпечення незалежності Антимонопольного комітету, до забезпечення його достатніми ресурсами й відповідними повноваженнями. Більша частина наших рекомендацій стосується саме цих трьох блоків, але ми не можемо сказати, що достатньо виконати один із них або два.

Той факт, що ми бачимо прогрес у виконанні одних рекомендацій, не говорить про те, що ми не будемо наполягати на виконанні інших. І нехай слово "рекомендації" нікого не вводить в оману - вони всі мають бути виконані, це принципові позиції ОЕСР. Є таке поняття, як управління змінами, воно передбачає, що всіма процесами побудови нової ефективної системи треба управляти, і всі вони мають бути підконтрольні й націлені на єдиний кінцевий результат. Щиро сподіваюся, що Україна саме так підходитиме до розпочатих трансформацій. Це тривалий процес, що потребує чималих витрат, але в результаті ваше конкурентне відомство відповідатиме найкращим світовим стандартам і практикам, що, переконаний, позначиться і на конкурентному середовищі в країні.

- На сьогодні Антимонопольний комітет, виявляючи певні порушення, дає рекомендації органам влади, які найчастіше ними ігноруються, тому що не обов'язкові для виконання. Що про це нам говорять найкращі міжнародні практики?

- Це складне питання. З одного боку, найкращі практики говорять нам, що конкурентне відомство має бути незалежним, і тільки тоді воно ефективне. З іншого - сильне відомство одержує можливість тиску на органи влади або бізнес і може стати інструментом маніпуляцій. Тому, на мій погляд, конкурентне відомство має зберігати незалежність, дистанціюватися від уряду. Так, урядові органи можуть не завжди сприймати рекомендації конкурентного відомства. Це типово не лише для України, а й для багатьох інших країн, у яких конкурентні відомства не є частиною виконавчої влади.

Однак є інші способи зміни цих процесів. Насамперед публічність. Рекомендації конкурентного відомства мають бути публічними. Позиція конкурентного відомства має бути авторитетною й аргументованою. Щоб суспільство могло одразу зрозуміти: якщо ці рекомендації урядом ігноруються, отже, як мінімум для окремих його членів розвиток конкуренції не є пріоритетом.

- На вашу думку, Україні потрібен новий закон про конкуренцію. Що має бути в цьому документі? Чим погана вже існуюча нормативна база, яка регулює розвиток конкуренції на українських ринках?

- Ідеться не про новий закон, а про доповнення до існуючого рамкового законодавства, яке необхідно поліпшити в частині посилення незалежності вашого конкурентного відомства, гарантування процесуальних прав, підвищення справедливості розгляду справ і, безумовно, підвищення ефективності виконання рішень. Ці три блоки є основними для подальшого реформування системи захисту конкуренції в Україні.

- Частка української держави в банківському секторі перевищує 55%. Наскільки це конкурентно стосовно інших гравців фінансового сектора? І чи можна було уникнути тих перекосів у його роботі, які було створено? Йдеться про передачу держбанкам "зарплатних" проектів держкомпаній, участь держбанків в освоєнні донорських коштів, купівлю держоблігацій, постійні докапіталізації тощо?

- У кризу дуже важливо мати ефективний банківський сектор, що дає змогу економіці розвиватися, фінансуючи реальний сектор. Ефективний банківський сектор неможливий за відсутності конкурентного середовища, він не розвиватиметься. Відсутність здорової конкуренції і розвитку неминуче призведе до скорочення кредитування економіки. Банківська система, або її половина, не повинна обслуговувати державу або групу держпідприємств, вона втрачає свою ефективність. А це призводить до прямих економічних втрат і уповільнення зростання економіки. Велика частка держбанків у секторі - це проблема. Вони за жодних умов не можуть бути нейтральними стосовно держави. Світовий досвід однозначно свідчить про те, що тільки відкриття сектора для приватного капіталу може нормалізувати конкурентне середовище в банківському секторі, інших рецептів немає.

- Антимонопольна політика - це найслабша ланка в трансформації конкурентного середовища в Україні. Чому, на ваш погляд, ми не можемо ефективно боротися з монополіями і відкрити свої ринки для інших гравців?

- По-перше, багато перехідних економік, не тільки Україна, мають конкурентне право, але не мають працюючої системи забезпечення конкурентного нейтралітету. А тут ключовим елементом є саме підтримка конкурентного нейтралітету, щоб держмонополії або монополії, що належать пов'язаним із владою особам, не мали ніяких преференцій на ринку, наприклад, при одержанні фінансування, наданні пільг, проведенні перевірок, одержанні ліцензій або дозволів. Але ці питання вже виходять за рамки конкурентного права як такого. Наприклад, якщо керівник підприємства добре знайомий з міністром фінансів, а той, у свою чергу, у близьких стосунках з головою центробанку, який може вплинути на рішення голови правління в держбанку, у нього є чимало шляхів одержати кредит на "особливих" умовах. Окрім того, що це ставить цю компанію в нерівні умови з іншими гравцями ринку, які не мають таких зв'язків, найчастіше це ще й призводить до розвитку лише деяких напрямків економіки й у підсумку державі тільки шкодить. І ми говоримо вже не стільки про порушення конкурентного права, з юридичної точки зору їх, до речі, може й не бути, а про фундаментальну проблему викривлення конкурентного середовища та нерівні умови роботи.

Система конкурентного нейтралітету є певним доповненням до системи конкурентного права, її основне завдання - гарантувати, що держпідприємства або компанії, афілійовані з впливовими політичними фігурами, не отримуватимуть додаткових преференцій у роботі. От чому в ЄС, наприклад, є окрема галузь права, яка регулює державну допомогу та обмежує доступ до публічних ресурсів для певних гравців.

Лібералізація фінансового ринку, розвиток конкурентного середовища, відкриття доступу на ринки інвесторам, спрощення припливу самих інвестицій, регуляторна реформа - усе це згодом приводить до зниження бар'єрів для нових гравців. І якщо поглянути на цей список, очевидно, що саме на уряді лежить відповідальність за реалізацію цих ініціатив. Ключ, що відкриває українську економіку для інвестицій, у руках уряду.

- Якщо говорити про відкриття ринків електроенергетики й природного газу, то в Україні все застопорилося ще на етапі прийняття підзаконних документів та імплементації законодавства. Як подолати опір самої системи?

- Є чудовий приклад Німеччини, в якій прийняття конкурентного права було дуже важливим, саме воно стимулювало так званий анбандлінг (розукрупнення монолітних промислових груп у компактні самостійні структури. - Ю.С.). Ситуація була такою: за ініціативою потенційних гравців, які хотіли зайти на ринок, було проведено розслідування щодо існуючих монополістів. Унаслідок цих розслідувань були прийняті певні рішення, які зобов'язали діючих гравців провести анбандлінг, відокремити ті частини бізнесу, які стосувалися генерації й дистрибуції, щоб забезпечити вільний доступ на ринок інших гравців.

Уряд, завдяки діям незалежного регулятора, буквально змусив ці компанії провести анбандлінг, відкривши доступ на ринок електричної генерації й роздрібної торгівлі. Якщо уряд не здатний вирішити цю проблему самостійно, застосування конкурентного права, що дає можливість прискорити ці процеси, - прекрасний шлях.

- Є й інші бар'єри. Ліцензування, з одного боку, є способом захисту споживача, з іншого - бар'єром для доступу на ринок нових гравців. Як витримати баланс і не дозволити вже працюючим на ринку компаніям зловживати цим механізмом?

- Адже ми не говоримо про лікарів, правильно? Є сфери, де ліцензування однозначно необхідне. Але ви праві, у більшості випадків цей механізм має як позитивний вплив на ринки, так і негативний. І досягнення балансу в питаннях ліцензування - це найвищий пілотаж для регуляторів. Є приклади багатьох країн, які провели регуляторні реформи, системний аналіз усіх дозвільних документів на предмет їх обґрунтованості й необхідності. Ґрунтується така оцінка на простому запитанні: а чи можна домогтися тих самих результатів, скоротивши обмежувальні заходи? У деяких країнах такі програми оцінки реалізовуються систематично, їхні конкурентні відомства переглядають сотні регуляторних норм, рекомендуючи ті або інші спрощення, здатні без зниження контролю забезпечити доступ на ринки для більшої кількості компаній.

Є ще один шлях, він, на мій погляд, ще кращий, - ще до прийняття будь-якого регуляторного нормативного акта або на етапі розгляду законопроекту залучати конкурентне відомство до оцінки його впливу на ринки, виключаючи неконкурентні елементи ще на етапі розробки й заздалегідь усуваючи ризики від його прийняття. Тобто, з одного боку, ми говоримо про аналіз існуючої нормативної бази, якщо можна так сказати, її переосмислення з погляду конкуренції. З іншого - про створення механізму, який дасть можливість не допустити викривлення конкурентного середовища в майбутньому. У Франції, наприклад, є норма, яка говорить про те, що якщо держава бажає обмежити цінову конкуренцію в якомусь секторі, то перед прийняттям такого рішення необхідно запросити позицію конкурентного відомства з цього приводу. Оцінка впливу законодавства на конкуренцію - це золотий стандарт для розвинених економік.

- Кризовий час, коли доступ до коштів обмежений, а попит падає, часто спонукає компанії до неконкурентних дій. Яку позицію повинна обрати в цей час держава: заплющити очі, даючи компаніям можливість пережити кризу, зберігши ділову активність, чи, навпаки, переходити в режим постійної бойової готовності та припиняти всі махінації?

- Для конкурентного відомства період кризи - це завжди період підвищеного контролю. Кризи по-різному впливають на конкурентне середовище. З одного боку, конкуренція посилюється, тому що кількість споживачів знижується. З іншого - посилення конкуренції призводить до того, що впливові гравці починають лобіювати обмеження конкуренції, схиляють владу до протекціонізму, обмежують доступ на внутрішній ринок іноземних товарів, формують "кризові картелі" (погоджені дії компаній з одного сектора. - Ю.С.) тощо. Найгірший з можливих варіантів - якщо на "кризові картелі" влада заплющує очі, посилаючись на те, що зараз на ринку складно всім. Адже, знижуючи тиск на фірми, влада лише відтерміновує їх неминучі економічні перетворення - закриття, перепрофілювання виробництва, пошук нових ринків збуту, нових партнерів. Перечекати ніколи не виходить. Якщо цих рішень вимагає поточна ситуація, то компанія в майбутньому все одно до них прийде, адже криза не спровокувала поточних проблем фірми, а лише загострила їх, виявивши слабкі місця. Лояльне ставлення держави дає змогу фірмі й далі перебувати в полоні ілюзій. Чи виграють у такому разі держава й економіка? Не провівши потрібних трансформацій, компанії в будь-якому разі в майбутньому ефективними не будуть, але час на перетворення втратять.

І потім державі дуже складно вийти з цього "режиму лояльності", відмовитися від уседозволеності. Компанії сприймають перехід до нормального режиму контролю як тиск, більш того, застосовувані ними неконкурентні кроки вже стали для них звичайними практиками. Згодом відновити здорове конкурентне середовище надзвичайно складно.

Це не говорить про те, що уряд нічим не має займатися або не втручатися в ситуації на ринках, він повинен розуміти, що в період кризи якісь компанії неминуче припинять роботу або збанкрутують, хтось втратить роботу. І найкраще, що може зробити уряд, це запропонувати цим людям альтернативні варіанти, допомогти підприємствам швидше перепрофілюватися, а людям, які втратили роботу, зайняти вакансії в тих секторах, які від кризи найменше постраждали. Це проблема для багатьох країн, згадаймо кризу вугільної промисловості в США, викликану стрімким зниженням споживання вугілля. Уряд міг внести зміни до законодавства про захист навколишнього середовища й послабити вимоги, захистивши вуглярів ціною екологічних наслідків. Або ж допомогти шахтарям перепрофілюватися й почати виробництво і продаж сонячних панелей, підтримавши розвиток альтернативної енергетики. Ми бачимо, що один з варіантів мав масу негативних наслідків, але був менш болісним для галузі, другий, навпаки, був позитивним як для економіки, так і для самих людей, хоча потребував істотної трансформації сектора.

- В Україні активно обговорюється законопроект, що передбачає пріоритетний доступ українських виробників на ринок держзакупівель. Він так і називається: "Купуй українське, плати українцям". Як ви оцінюєте подібні ініціативи?

- Схожі проекти вже реалізовувалися іншими країнами: "Купуй американське!", "Купуй китайське!". Проблема в тому, що подібний закон може прийняти будь-яка країна. Китайська ініціатива, наприклад, була відповіддю на запровадження американського протекціоністського закону, покликаного стабілізувати ситуацію після кризи 2008 р. Інші країни, слідом за США й Китаєм, також почали йти шляхом протекціонізму. Світова конкуренція в підсумку дуже сильно постраждала. А чи виграли економіки цих країн?

Багато років тому французький уряд вирішив, що національний виробник комп'ютерів має стати конкурентом IBM. Було прийнято рішення, що весь держсектор закуповуватиме комп'ютери в однієї французької компанії. Згодом стало зрозуміло, що підприємство, маючи гарантований ринок і не маючи конкурентів, перестало розвиватися та вкладати кошти в нові розробки. А держсектор був змушений працювати за поганими комп'ютерами національного виробника. У підсумку компанія, яку так дбайливо підтримував уряд, збанкрутувала.

Звичайно, в Україну приходять транснаціональні корпорації, в яких велика кількість ресурсів, локальним виробникам з ними складно конкурувати, це правда. Але чи потрібен їм захист від такої конкуренції? Адже грамотна регуляція ринків полягає не в створенні преференцій, а в створенні механізмів, що дають можливість малим компаніям уникнути прямої конкуренції з великими виробниками. Адже у невеликих фірм, як правило, є свої переваги - краща якість, специфічна продукція, швидша адаптація до вимог клієнтів. Вони не можуть конкурувати з великими компаніями, але вони можуть заповнювати ніші, недоступні великим корпораціям.