Костянтин Швабій: велика частина українських реформ виявилася нежиттєздатною - Макрорівень - dt.ua

Довіра

29 листопада, 19:56 Роздрукувати Випуск №46, 30 листопада-6 грудня

Майже за тридцять років незалежності в Україні було здійснено чимало реформ. 

Абсолютна більшість із них виявилися нерезультативними порівняно з очікуваннями. Якісь реформи було ініційовано внутрішніми силами, якісь під тиском зовнішніх обставин, якісь за підказкою зовнішніх кредиторів, котрі, навідуючись час від часу до країни, давали примусові поради щодо тих чи інших нововведень у нашому житті. Останні також можна оцінювати по-різному з погляду як таймінгу, так і способу реалізації пропонованих рішень.

Накопичені невдачі України в сфері реформ можна пояснити тим, що були занадто оптимістичні сподівання щодо нашого майбутнього на самому початку нашої новітньої історії незалежності. Добре пам'ятаю цю ейфорію початку 1990-х років, коли після здобуття незалежності в багатьох наших співвітчизників була єдина думка: "Ми позбулися радянського ярма і дуже скоро заживемо краще за всіх у Європі". Адже за ресурсним, людським, інфраструктурним, географічним потенціалом ми були і, попри все, залишаємось однією з найбільш перспективних країн Європейського континенту. На жаль, не так сталося, як гадалося. Переоцінка своїх можливостей на старті і недооцінка викликів трансформаційного періоду ледь не обернулися для нас катастрофою. І це лише один бік медалі.

Інший полягає у тому, що підтримка міжнародною спільнотою і нашими західними партнерами України завжди відбувалася за залишковим принципом. Не можна достеменно стверджувати, що було в мізках західних геополітиків стосовно цього питання, очевидним є лише те, що більшу підтримку, принаймні протягом 90-х років минулого сторіччя, мали країни Східної Європи (Польща, Чехія, Балтійські країни) і навіть Росія, аніж ми. Можливо, це було зумовлено також переоцінкою нашого потенціалу, мовляв, самі якось справляться, а можливо, іншими стратегічними міркуваннями, добре описаними З.Бжезинським у "Великій шахівниці". Перечитуючи її сьогодні, просто зайвий раз дивуєшся тому, наскільки пророчими були його передбачення щодо сценаріїв розвитку подій залежно від вибору великих геостратегічних гравців, протистояти яким слабка українська державність через тотальну корупцію, кумівство, інколи просту людську жадібність була не в змозі.

Таким чином, наша держава, марнуючи час, сподіваючись подолати трансформаційний шлях найменшими зусиллями, напівзаходами, насправді ще більше занурювалася у прірву економічного безладу, консервуючи свою технологічну, наукову, інноваційну відсталість не лише від світового авангарду, а й від найближчих сусідів.

Спробую проілюструвати ці тези на прикладі основних податкових реформ, які відбувалися в нашій країні впродовж останніх майже 30 років.

Уже визнаним у нашій науковій літературі є той факт, що головним завданням першого етапу становлення вітчизняної податкової системи (1991–1996) було створення системи оподаткування, здатної формувати доходи державного бюджету. Відсутність власного досвіду законотворчості та ідеалізація ринкових механізмів зумовили мало осмислене копіювання окремих елементів податкових систем європейських країн. Прикладом такої нерозсудливості було запровадження ПДВ за максимальною в світовій практиці ставкою на рівні 28%. Окремою помилкою того періоду було також запровадження податку на доходи фізичних осіб із прогресивною шкалою ставок, адже в 1990-х роках не спостерігалося значної диференціації населення як за трудовими, так і за іншими доходами, а наявність такої прогресії безпідставно ускладнювала адміністрування цього податку.

Промінцем здорового глузду на цьому тлі було запровадження спрощеної системи оподаткування для суб'єктів малого підприємництва у 1999 р. На відміну від багатьох інших випадків, мети цієї реформи в принципі було досягнуто, адже основне завдання полягало у формуванні міцного класу підприємців, самозайнятості та створенні нових робочих місць. Станом на сьогодні маємо більш як 1,2 млн зареєстрованих підприємців на спрощеній системі, більш як 800 тис. найманих ФОПами працівників і понад 19 млрд грн сплаченого єдиного податку у 2018 р. Здавалося б, це непоганий результат, але сьогодні з десятка відомих схем ухиляння від сплати податків важко знайти хоча б одну, в якій не використовувалися б можливості спрощеної системи для уникнення оподаткування.

Зміни в оподаткуванні персональних доходів найманих працівників, що відбулись у 2003‑2004 рр., були продиктовані зовнішніми обставинами, а саме — так званим ефектом "гонки донизу" податкової конкуренції між країнами. Україна на три роки пізніше за РФ перейшла на єдину плоску ставку персонального прибуткового податку, не кажучи вже про законодавців податкових реформ — країни Балтії. Період відносного економічного благополуччя, який тривав в Україні до світової кризи 2008–2009 рр., не сприяв змінам системи оподаткування, адже склалося оманливе враження, що з економікою все добре.

У 2010 р. був ухвалений Податковий кодекс України, але основне його досягнення полягало не стільки в якихось чергових нововведеннях у системі оподаткування на потребу часу, скільки в простій інкорпорації розрізнених податкових законів і відносній зручності його застосування для платників податків.

Наступний етап помітних податкових реформ припав на 2016 р., коли зменшили майже удвічі ставку ЄСВ з метою детінізації фонду оплати праці і з непереконливими наслідками такої детінізації, реформували податок на прибуток підприємств, запровадили єдину ставку ПДФО, правда, без особливих змін у підходах до визначення бази оподаткування, які, на думку багатьох експертів і науковців, давно назріли.

Однозначним здобутком цієї податкової реформи можна вважати впровадження нового методологічного підходу до визначення бази податку на прибуток підприємств на основі даних бухгалтерського, а не податкового обліку. Кількість збиткових підприємств значно скоротилась, а рентабельних, відповідно, зросла. Існує тенденція до подальшого збільшення кількості успішних підприємств. Це є прикладом того, що важливими є не податкові ставки, а підходи до визначення об'єкта оподаткування. На противагу цьому не зрозуміло, чому й досі при визначенні бази оподаткування ПДФО не запроваджено стандартних вирахувань на рівні прожиткового мінімуму для всіх платників без обмеження за величиною отриманого доходу у вигляді заробітної плати. Також треба було б ширше використовувати персональні вирахування (на дітей, освіту, медицину, пенсійне страхування тощо). Відповідальні за податкову політику в нашій державі не наважуються на цей крок, а дарма, адже він знайшов би підтримку з боку населення і дозволив би започаткувати відновлення довіри до дій держави в цій сфері. Станом на сьогодні маємо, на жаль, дискримінацію фізичних осіб — платників податків порівняно з юридичними, які на додаток до всього широко використовують для мінімізації своїх податкових платежів спрощену систему оподаткування. Це виявляється в різних формах і виражається різними показниками, а головний полягає у нездоровій пропорції розподілу податкового тягаря між ними, про що йшлося в одній із попередніх статей (див. DT.UA №20 від 1.06.2019).

Приблизно в цей же період було запущено систему електронного адміністрування ПДВ, яка відпрацьовувалася в тестовому режимі впродовж 2015 р. Незважаючи на тотальний контроль, який ця система дала змогу здійснювати за торговими оборами платників податків, податковий розрив по ПДВ залишається досить високим, а надскладна і дорога система адміністрування цього податку (адже ніхто не рахував, який розмір обігових коштів платників в умовах дефіциту цього ресурсу відволікається на реєстрацію податкових накладних) не призвела до знищення скруток, нетипового експорту, зловживань з податковим кредитом.

Однак головна вада цієї системи навіть не в її складності та зайвій витратності, а в тому, що концептуально її було створено на такому хибному підході, як закритий реєстр даних, доступ до якого має обмежене коло осіб. У Брюсселі 6 грудня ц.р. має відбутися конференція "ПДВ у цифровий вік", де планується обговорити можливості застосування відкритого реєстру розподілених даних — блокчейну — для цілей адміністрування цього податку. Як на мене, реформаторам слід уважно вивчити можливості цієї технології та способи її застосування для податкових цілей.

Адже ми постійно боремося з податковою дискрецією, але створюємо систему, яка просто природжена для неї. І дотепер непоодинокими є скарги платників податків на безпідставне блокування податкових накладних.

Можливо, настав час переосмислити функціонал такого сервісу, коли, запроваджуючи подібну систему, держава фактично каже усім платникам податків, що вона нікому не довіряє, все й всюди контролюватиме, а за найменші не те що підозри, а просто технічні помилки нещадно каратиме. За такого підходу довіри не відновиш, добровільної сплати податків на забезпечиш, податкових розривів не подолаєш. Насправді її не забезпечиш й імплементацією в наше податкове законодавство невідпрацьованих підходів з міжнародної практики оподаткування. Наче й у тренді, наче й нововведення, але нічого, крім податкової невизначеності, в нашу систему воно не привносить ("Зміщені пріоритети податкової реформи", DT.UA №38 від 12.10.2019).

Отже, відсутність інтелектуального лідерства в сфері реформ, яке забезпечує перш за все потреби нашого суспільства та економіки, відстоює національні інтереси, — головна, але не єдина з проблем, через існування яких не вдається досягнути бажаних результатів. Інша не менш важлива проблема тісно пов'язана з першою і полягає у тому, що до влади найчастіше долучалися політики з прихованими намірами. Декларуючи одне, зокрема привабливі в очах суспільства цілі, насправді вони переслідували абсолютно конкретні приватні інтереси, нехтуючи суспільними. Все це, густо замішане на корупції та непотизмі, апріорі не може дати позитивний результат. Найгірший із можливих наслідків таких дій протягом років полягає у втраті довіри всіх до всіх: суспільства до держави, держави до населення, зовнішніх партнерів до України.

Якщо подумати над цим, то виявляється, що саме дефіцитом щирості та відкритості можна також пояснити феномен останніх президентських, та й парламентських також, виборів в Україні. Неочікуваний рівень довіри, що його отримав так званий несистемний політик, на мою суб'єктивну думку, можна пояснити не стільки опортуністичними настроями значної частини електорату щодо чинної на той момент влади, скільки саме щирістю і відкритістю нинішнього президента України, принаймні під час проведення передвиборної кампанії. Ймовірно, режисери останніх президентських виборів, як завжди, свідомо загнали виборців у ситуацію, коли у другому турі кращого вибору, ніж збереження статус-кво, не існувало, але прорахувалися в тому, що рівень розчарування в суспільстві був таким високим, що значний відсоток виборців зробив вибір на користь щирого, ніж досвідченого.

З реформаторами та сама історія. В суспільстві є великий запит саме на щирих реформаторів, які захищають не приватний, а національний інтерес, нехай навіть інколи й на шкоду їх компетентності. Адже досвідчені та компетентні дуже часто ганьбили свою репутацію, а що гірше, дискредитували ідею реформ per se. У нас уже були уряди камікадзе, технократів, але суспільних очікувань у більшості випадків вони не виправдали. Сподіваюся, що не втрачено надій на нинішній уряд младореформаторів, хоча вже й їм простору для маневру щодня залишається дедалі менше. Кажуть, на початку наступного року на нас чекає ще масштабніша податкова реформа саме в сфері матеріальної частини податків, а не процедур адміністрування. Але ті самі надійні джерела, які про це говорять, так само підтверджують і той факт, що порядок денний чергової податкової реформи в Україні буде сформовано не внутрішніми, а зовнішніми потребами. Дуже хочеться помилитись, але поки що є всі підстави вважати саме так.

Тому головний виклик у сфері оподаткування зараз полягає в успішній реформі Державної фіскальної служби, яка формально триває вже рік. Від того, наскільки ефективними будуть заходи, багато в чому залежить подальша доля не лише бюджету, а й країни загалом. Можливо, це одне з надскладних завдань у цій сфері, адже написати закон, прорахувати його наслідки, навіть пролобіювати його в парламенті значно простіше, ніж створити податкову службу, репутацію якої дискредитували до цього роками. Формування системи адміністрування податків з допомогою оновлення кадрового складу є болісним процесом і безальтернативним. Нова доброчесна податкова служба користуватиметься довірою платників податків лише у тому разі, якщо до неї буде рекрутовано нових людей, а не люстрованих у 2014 р. чиновників!

І наостанок слід зазначити таке. Одне з ключових слів у цій статті — довіра, суспільна зокрема. Всі про неї говорять, але кожен розуміє її по-своєму. Визнаним є той факт, що політика і реформи, які побудовані на довірі, тривають значно ефективніше і з найбільшою ймовірністю приводять до очікуваного результату. Загальновідомі характеристики суспільної довіри полягають у тому, що вона може швидко зникати і, навпаки, тривалий час створюється, накопичується, важко підтримується на достатньому рівні. Але саме довіра дає можливість зменшити трансакційні непродуктивні витрати в економіці і спрямувати зекономлені ресурси саме на розвиток, на досягнення визначених цілей. Фундаментальна особливість довіри полягає у тому, що її не можливо створити десь в окремій частині системи, а потім намагатися поширювати на інші елементи. Інакше кажучи, порочне коло проблем з великою ймовірністю завжди буде розірвано не в тому місці. 

Саме тому планувати і реалізовувати реформи слід з урахуванням не лише національних пріоритетів, а й особливостей формування та підтримки на належному рівні довіри у нашому суспільстві.

Ми повідомляємо тільки дійсно важливі новини. Долучайся до Telegram-каналу DT.UA
Помітили помилку?
Будь ласка, позначте її мишкою і натисніть Ctrl+Enter
Додати коментар
Залишилось символів: 2000
Авторизуйтеся, щоб мати можливість коментувати матеріали
Усього коментарів: 0
Випуск №47, 7 грудня-13 грудня Архів номерів | Зміст номеру < >
Вам також буде цікаво