Державно-приватне партнерство: час вчитися на помилках

Наприкінці літа в Італії стався один із найбільш вражаючих інфраструктурних колапсів цього року: двохсотметрова секція моста Моранді в Італії обвалилася.

Ця трагедія, що забрала життя 43 осіб, продемонструвала, наскільки серйозними можуть бути наслідки і для користувачів автостради, і для оператора платної дороги - Autostrade per l'Italia. На усунення аварії оператор та уряд виділили відповідно 500 млн і 5 млн євро, акції оператора знецінилися на 25% від ринкової вартості. Зараз триває розслідування причин аварії, яке може спричинити більш істотні наслідки для оператора, включаючи штраф до 150 млн євро, анулювання ліцензії, розрив концесійного контракту, покарання його посадових осіб. Одним із наслідків цих подій також може стати націоналізація майже 3000 км автомобільних доріг, які на сьогодні перебувають в утриманні Autostrade per l'Italia. Це один із яскравих прикладів того, чому питанням державно-приватного партнерства варто приділяти більше уваги, ніж здається більшості українців.

Спробуємо поміркувати про те, яких результатів досягла Україна, чого їй очікувати найближчим часом та як убезпечитися від подібного досвіду в контексті можливого прийняття законопроекту №8125 "Про концесії", що нині перебуває на другому читанні в парламенті.

Чим привабливі контракти державно-приватного партнерства та чим різняться від концесій?

За своїм визначенням державно-приватне партнерство (ДПП) характеризує форми співпраці держави або муніципалітету (державного партнера) та приватної компанії (приватного партнера) із створення, реконструкції, експлуатації об'єкта державної/муніципальної власності. За формами ДПП розрізняють концесію, управління майном і спільну діяльність; дозволяється змішувати форми договорів, наприклад, управління майном і спільної діяльності. Процедури закупівлі (кваліфікація та конкурсний відбір) відбуваються за умовами закупівель за державні кошти.

Концесія як один із підвидів форм державно-приватного партнерства має низку відмінностей від інших форм ДПП. По-перше, створено окрему процедуру закупівлі (а саме - концесійний конкурс). По-друге, визначено істотні умови концесійних договорів. По-третє, передбачено використання концесійного об'єкта на платній основі.

Які ми бачимо результати за майже 19 років роботи механізмів ДПП в Україні?

З 1999 року і дотепер ми маємо 192 ініційовані проекти державно-приватного партнерства. Це перше вражаюче досягнення, яке ставить Україну відразу на кілька щаблів вище за середньостатистичну країну із 70 проектами ДПП у середньому.

При цьому 182 із 192 державно-приватних партнерств (або 95%) ініційовано у формі концесій. Оскільки така форма контракту передбачає внесення на користь держави плати за ексклюзивне право користування об'єктом, це означає, що більшість проектів планувалось окупити за рахунок збирання плати з користувачів.

Лише 66 із 192 проектів (або не більш як 34%) були успішними. Це означає, що понад дві третини проектів спіткала невдача через високі збитки та розірвання контрактів. І це справді забагато, бо, враховуючи неістотну варіацію між різними групами країн за рівнем доходів, відсоток невдач для країн із низьким рівнем доходів не перевищував 7%, тоді як для країн із високим рівнем доходів був нижчим за 4%.

Чого це нас вчить?

Один із найважливіших уроків стосується розробки та аналізу проектів ДПП. Аби прийняти рішення про побудову партнерства між державним і приватним партнерами, варто пересвідчитись у його економічній доцільності. Практика свідчить: лише 10–15% ініційованих проектів доцільно впроваджувати саме на засадах державно-приватного партнерства. Причиною цього є можливість оптимізації розподілу ризиків між державним і приватним партнерами, яка робить таке партнерство вигідним порівняно з тим, яким чином ці послуги зараз надаються державними та муніципальними підприємствами. Отже, відсоток невдач ДПП в Україні великою мірою спричинений загальним регуляторно-правовим середовищем, в якому приватному партнеру бракує переваг перед партнером державним.

Не скрізь потрібна саме концесія, бо не всюди основна проблема полягає у відсутності інвестицій. Так, для водопостачання та водовідведення більш поширені саме контракти управління/оренди (до 70% проектів). В Україні, навпаки, майже всі контракти є концесійними. Отже, тягар інвестицій перекладається з місцевого бюджету виключно на користувачів.

Зазвичай має насторожувати кількість пропозицій, ініційованих суто бізнесом, оскільки конкурентна перевага приватного оператора полягає в його досвіді апробації/застосування інноваційних технічних рішень, наявності зареєстрованих патентів. Від цього виграють такі технологічно-інтенсивні галузі, як інформаційні технології та комунікації. Проте для транспорту, енергетики, водопостачання технологічні переваги бізнесу відходять на другий план і більшого значення набувають навички управління компаніями. Зокрема, відсоток успіху проектів ДПП є вищім для проектів, ініційованих державним партнером, порівняно з ініційованими приватним: 98% проти 76% для країн з низькім рівнем доходів і 99% проти 90% для країн з високим рівнем доходів.

Потрібні якісні конкурси із залученням досвідчених операторів. В Україні, натомість, жоден конкурс наразі не залучив відомих корпоративних брендів.

Які перспективи?

За умов верховенства права (rule of law) та ефективного державного управління (good governance) протягом щонайменше п'яти наступних років Україна зможе:

- отримати додаткові доходи до державного та місцевих бюджетів в обсязі 4,8 млрд дол. США за рахунок концесійних платежів;

- надати збитковим підприємствам можливість згенерувати прибутки на суму до 1,7 млрд дол., частина яких надійде до бюджету у вигляді прямих і непрямих податків.

Україні бракує проектів ДПП у сферах автомобільних доріг, енергетики, видобутку. Морські порти готові перейти з контрактів оренди на концесійні угоди. Проте за реалізацію таких можливостей доведеться конкурувати як на світових, так і на європейських ринках. Торік дві третини проектів ДПП, що досягли етапу фінансового закриття (а це не менш як 70 контрактів на рік), припали на Бразилію, Китай та Індію. В Європі аналогічного показника досягнуто за рахунок контрактів, укладених у Туреччині, Франції, Італії та Великій Британії (разом 28 контрактів на рік). Україна може скласти гідну конкуренцію за умов якісного відбору проектів, надання гарантій приватним інвесторам, можливості співфінансування з боку МФО, відповідності застосування контрактів ДПП міжнародній практиці. Саме тому проект закону №8125 "Про концесії", що перебуває зараз у парламенті, концентрується саме на питаннях відбору рентабельних проектів, сталості нормативно-законодавчого середовища, вибору країни юрисдикції, залучення радників для структуризації контрактів.

Разом із цим існує кілька поширених міфів про концесії:

- зміна власника об'єкта концесії. Насправді об'єкт концесії залишатиметься у власності держави (місцевих органів влади), а приватний партнер лише отримуватиме ексклюзивне право користуватися ним в обмін на зобов'язання щодо його створення, реконструкції або реабілітації, експлуатації. Отже, завдяки концесії держава/місцеві органи влади можуть покращити (або навіть створити) об'єкт власності, завдяки чому зросте вартість активів державної/комунальної власності;

- концесійні проекти будуть виключно збитковими. Важко уявити приватного оператора, який буде готовий увійти на ринок саме шляхом отримання збитків, адже такі контракти тривають у середньому 20+ років. Окрім того, законопроектом №8125 передбачений механізм заміни концесіонера за ініціативою концесієдавця або кредитора, що надаватиме додатковий інструмент протидії збитковим операторам;

- формування земельних ділянок навряд чи обов'язково диктуватиме необхідність експропріації землі, адже це істотно підвищить вартість концесійного проекту. Навпаки, необхідність мінімізації капітальних витрат спонукатиме до розміщення об'єктів переважно в межах існуючого землевідведення. Варіанти виконання проекту мають розглядатися ще на передінвестиційному етапі та виключати високовартісні альтернативи. Адже інфраструктура передусім має залишатися доступною для переважної більшості користувачів, оскільки за інших умов знижуватиметься ймовірність її окупності;

- договори концесії нічим істотно не відрізняються від інших договорів ДПП. Донедавна це справді було так. Але з 2015 року і дотепер було прийнято низку законодавчих ініціатив, якими запроваджені принципові розмежування між концесією та іншими формами ДПП;

- договори концесії передбачають надання державної підтримки, що являє собою корупційний ризик. Концесійне законодавство передбачає подібні до договорів ДПП механізми державної підтримки: муніципальні та державні гарантії, можливість фінансування з державного/місцевих бюджетів. Такі механізми в основному покликані знизити вартість запозичень, що має позначитися на здешевленні проектів та їхній доступності для кінцевих споживачів. Гарантія попиту та розмір плати за готовність об'єкта допомагають перерозподілити ризики між приватним і державним партнерами, оскільки ризик попиту також частково залежатиме від державного оператора, який, зокрема, визначає цінову/тарифну політику;

- договори концесії містять положення про проведення прямих переговорів з поточними орендарями державного/муніципального майна, що являє собою корупційний ризик. Дійсно, така норма передбачена законопроектом №8125, проте вона має на меті стимулювати діючих орендарів державного/муніципального майна переходити на більш вигідні для держави інструменти концесії. Адже у разі оренди, термін якої подекуди сягає 49 років, внесок приватного партнера обмежується внесенням орендної плати та не передбачає жодних інвестиційних зобов'язань і концесійних платежів. У випадку, якщо приватний партнер не бажає переходити з оренди на концесію, він має можливість продовжувати використовувати об'єкт на праві оренди;

- норми існуючих законів у сфері концесії та ДПП не дають впевненості інвесторам щодо безпеки їхніх тривалих інвестицій. У межах контрактів ДПП інвестиції з боку приватного партнера передбачаються для проектів як спільної діяльності, так і концесії. Оскільки такі інвестиції необхідно окупити за рахунок надходжень приватного оператора, середня тривалість контрактів ДПП має становити щонайменше десять років. Аби зацікавити приватних інвесторів вкладати кошти на такий тривалий термін, приватному партнеру гарантується незмінність законодавства протягом терміну дії контракту, надання державних/муніципальних гарантій. Також законопроект №8125 запроваджує механізм гарантії попиту для концесій на автомобільні дороги, що допоможе зацікавити приватного партнера інвестувати в Україну;

- непрозорі умови передачі в оренду майна концесіонера. Концесіонером може виступати консорціум, що складається з кількох компаній, включаючи фінансову організацію, оператора об'єкта та інших учасників. Оскільки концесійна угода може поширюватися як на об'єкти інфраструктури, так і на об'єкти супутнього сервісу, може виникнути потреба в залученні орендарів на об'єкти супутнього сервісу;

- недостатній механізм обмеження фіскальних ризиків. Законопроектом №8125 передбачено обмеження участі держави у розмірі плати за готовність (доступність) об'єкта концесії в межах 49% гарантованого концесіонеру попиту.

Разом із цим законопроект №8125 також має кілька недоліків. По-перше, передбачається застосування прямих переговорів з міркувань національної оборони та безпеки, а також у разі необхідності використовувати певну технологію, авторські права. На нашу думку, таке положення потребує кращого обґрунтування, адже за відсутності чітких критеріїв доцільним може видатися майже будь-який проект. По-друге, в Україні залишається можливим визнати таким, що відбувся, концесійний конкурс з одним учасником. Після прийняття Директиви ЄС 2014/23 про концесії в країнах Євросоюзу жоден концесійний конкурс з одним учасником не відбувся. Україні варто взяти це до уваги та відмовитися від проведення непрозорих концесійних конкурсів.

Сьогодні перед Україною стоїть низка стратегічних питань щодо державної власності - потрібно визначити роль держави та цілі, заради яких вона має прагнути зберегти об'єкти у своїй власності. У контексті розпочатої приватизації та впровадження принципів корпоративного управління на державних і комунальних підприємствах поставатиме запитання: яким чином державно-приватне партнерство сприятиме підвищенню вартості державних/муніципальних активів? Тому важливо визначитися із загальним баченням, яке стане основою політики державної власності. Вона, у свою чергу, і слугуватиме дороговказом для роботи держпідприємств і проектів державно-приватного партнерства. Першою ластівкою став проект Стратегії розвитку морських портів України на період до 2038 року. Важливо також сформувати бачення в інших секторах інфраструктури.

* * *

Плануючи проект державно-приватного партнерства, варто пам'ятати про причини та цілі залучення приватного оператора. Вони можуть різнитися залежно від потреб розвитку окремого сектора. Наприклад, часто для роботи в низькорентабельній галузі не потрібні приватні інвестиції, а буде достатньо або взяти кредит під муніципальні гарантії, та/або укласти контракт управління. Високорентабельні проекти у змозі швидко окупити вкладені інвестиції за рахунок користувачів. Проте для пошуку таких "національних чемпіонів" потрібні три основні умови: обсяг ринку, достовірна оцінка попиту та досвід оператора у сфері технологічних/експлуатаційних рішень.

У минулому Україна, на жаль, уже мала негативний досвід впровадження проектів державно-приватного партнерства. Ми пам'ятаємо про наші помилки і готові на них вчитися. Аби стати успішним гравцем на цьому ринку, час робити правильні речі правильно.