Чи вбереже політика затягування пасків від боргових криз у майбутньому?

На середньострокову перспективу уряд має намір продовжити політику жорсткої фіскальної консолідації. Дефіцит сектору загального держуправління планується знизити до 3,1% ВВП у 2017 р., 2,5 - у 2018-му і 2,25% ВВП - у 2019-му. Багато це чи мало з огляду на поточні обставини та подальші перспективи?

З початку кризи у 2008-му рівень державного боргу збільшився з 9,5% ВВП на кінець 2007 р. до 70,7% ВВП - 2016-го. Особливо помітно зріс цей показник за останні три роки - більш як на 39% ВВП.

Основними причинами зростання держборгу протягом 2008–2016 рр. стали:

- девальвація національної валюти - 42,4% ВВП;

- витрати на підтримку банківської системи - 14,0% ВВП;

- рекапіталізація НАК "Нафтогаз України" - 13,7% ВВП;

- первинний дефіцит державного бюджету - 11,0% ВВП.

Частину впливу цих факторів було нівельовано за рахунок перевищення темпів зростання номінального ВВП над ставкою позик - 24,6% ВВП (див. рис. 1).

Аналіз середньострокових перспектив розвитку факторів впливу на динаміку держборгу дає підстави очікувати скорочення рівня боргового навантаження:

- Зниження темпу девальвації національної валюти. Зростання торгового дефіциту з 1,6% ВВП у 2015 р. до 5,9% ВВП у 2016-му свідчить про збереження тенденції до помірної девальвації гривні до долара США, що наблизило б торговий баланс до рівноваги. Тим не менш, очікується, що темпи девальвації знизяться до 8% у 2017 р. та 2% на рік - у середньостроковій перспективі.

- Зниження витрат на підтримку державних фінансових корпорацій. У 2016 р. практично завершено процес ліквідації та рекапіталізації проблемних банків, унаслідок чого держава сконцентрувала понад 55% банківської системи. Очікується, що підтримка банківського сектору нарешті завершиться 2017-го із загальним обсягом вливань із держбюджету у 2% ВВП.

- У подальшому, як і 2016-го, не планується здійснювати випуск ОВДП на рекапіталізацію НАК "Нафтогаз України" - уперше з 2008-го.

Основним фактором впливу на динаміку держборгу знову стане баланс держбюджету, а не девальвація чи рекапіталізація підприємств реального та фінансового секторів. Якою буде його величина, залежить від перспектив зміни його складових, а саме:

1) циклічного балансу, що визначається дією циклу, в якому перебуває економіка. Вплив економічного циклу на баланс бюджету здійснюється через податкові надходження, обсяг яких змінюється в одному напрямку із зміною ВВП, але з більшою амплітудою. Другим передавальним механізмом є витрати на допомогу по безробіттю та житлово-комунальні субсидії, що змінюються в протилежному до динаміки реального ВВП напрямку. Ці два фактори за інших однакових умов сприяють покращенню балансу бюджету у період буму (додатного ВВП-розриву) та його погіршенню у період від'ємного ВВП-розриву (див. рис. 2);

2) структурний баланс зумовлений дією як довгострокових трендів, так і дискреційних заходів фіскальної політики і не залежить від впливу економічних циклів. Важливою його складовою є первинний структурний баланс (за вирахуванням видатків на обслуговування боргових зобов'язань). Саме цей показник і відображає, наскільки жорсткою чи м'якою є поточна фіскальна політика з огляду, по-перше, на цикл, в якому перебуває економіка, по-друге, величину боргового навантаження. Один і той же рівень дефіциту бюджету за економічного буму та/або низького рівня боргового навантаження може бути елементом м'якої фіскальної політики, а за умови кризи і високого рівня боргу - свідчити про її надмірну жорсткість.

Показник структурного первинного балансу дає уявлення про жорсткість чи м'якість поточної фіскальної політики, однак залишається відкритим питання, чи вона достатньо жорстка для зменшення боргового навантаження до безпечних меж, а також нейтралізації зростання майбутніх держвитрат, пов'язаних із старінням населення.

Відповідь дає показник фіскальної стійкості, який вказує на величину можливого збільшення або необхідного зменшення поточного рівня дефіциту бюджету для досягнення у майбутньому цільового показника боргового навантаження. Розрахунки показують, що за умови виконання дефіциту сектору загального державного управління у розмірі -3,1% ВВП показник фіскальної стійкості становитиме 1,6% ВВП. На відповідну величину можна знизити первинний структурний баланс, досягнутий у 2016 р., не перешкоджаючи цілям зниження боргового навантаження (див. табл.), до 35% ВВП у 2030-му. Це також свідчить про досить жорстку фіскальну політику з огляду на величину нинішньої економічної кризи, що може мати і негативні наслідки.

По-перше, в умовах перебування економіки нижче потенційного рівня (від'ємний ВВП-розрив спостерігатиметься до 2022 р.) жорстка фіскальна політика стане обмежуючим фактором для економічного зростання. Зниження реального ефективного обмінного курсу та вирівнювання торгового балансу створили передумови для зростання мультиплікатора державних видатків.

Навіть з урахуванням необхідності зниження боргового навантаження до безпечного рівня розрахунки свідчать про надмірну жорсткість нинішньої політики. Досягти зниження рівня держборгу до 35% у 2030 р. можна, і дещо збільшивши дефіцит бюджету і розмір фіскальних стимулів, принаймні на період до завершення негативного економічного циклу.

По-друге, відсутність довгострокових правил формування фіскальної політики призводитиме до повторення подібних ситуацій у майбутньому. В міру зменшення загроз фіскальній і борговій стійкості мотивація кожного наступного уряду до збереження збалансованої фіскальної політики зменшуватиметься.

Нині головним інститутом нагляду за фіскальною збалансованістю є міжнародні кредитори, зокрема МВФ. Коли ж залежність від допомоги МВФ перестане бути критичною, стимули до продовження виваженої фіскальної політики знизяться. Натомість знову зросте бажання використати бюджетні важелі для підвищення політичних рейтингів. Іншими словами, існує висока ймовірність, що фіскальна політика й надалі залишатиметься проциклічною. В умовах кризи уряд вживатиме наджорстких заходів економії на вимогу МВФ. А за сприятливої кон'юнктури, прагнучи здобути додаткові політичні дивіденди, зловживатиме заходами фіскального стимулювання.

Тому у середньо- та довгостроковій перспективі Україні необхідно прийняти фіскальні правила, які дали б змогу самостійно здійснювати збалансовану фіскальну політику без допомоги "варягів".

По-третє, фіскальне стимулювання протягом 2017–2020 рр. і, як наслідок, зростання ВВП понад 3–4% не нестимуть за собою додаткових витрат за інструментами відновлення вартості, випущеними наприкінці 2015 р. у результаті реструктуризації зовнішнього держборгу перед приватними кредиторами. В результаті цієї угоди було випущено деривативи, які передбачають з 2021 р. додаткові відрахування кредиторам у разі зростання ВВП більш як на 3% на рік. Перенесення піку темпів економічного зростання на 2017–2019 рр., у тому числі за рахунок фіскального стимулювання, дало б можливість уникнути частини відрахувань, прив'язаних до високих темпів економічного зростання у більш віддаленій перспективі.

Першим кроком до реалізації цих заходів мало б стати посилення прозорості держфінансів. Необхідними елементами (принаймні для усвідомлення того, в якій системі координат ми перебуваємо) є:

- облік операцій і боргових зобов'язань на рівні як сектору загального державного управління, так і всього суспільного сектору (включаючи держкорпорації);

- коректне відображення операцій уряду, в тому числі шляхом запровадження обліку операцій згідно з методом нарахувань та оцінювання фінансової й боргової стійкості на рівні всього суспільного сектору (включаючи держкорпорації);

- розрахунок та імплементація у бюджетне законодавство показника первинного структурного балансу бюджету.

Крім того, встановлене за аналогією з вимогами ЄС обмеження державного і гарантованого боргу на рівні 60% ВВП не відповідає стану економічного розвитку України. Згідно з розрахунками, безпечний рівень боргу сектору загального держуправління для нашої країни становить близько 35% ВВП. Більш того, існуючі бюджетні правила не передбачають конкретних заходів, яких необхідно вживати для недопущення зростання боргу понад безпечний рівень, а якщо таке перевищення все-таки відбулося, то заходів для його зниження. Законодавче обмеження первинного структурного балансу стало б дієвим інструментом забезпечення антициклічної фіскальної політики й одночасно утримання безпечних боргових показників у майбутньому.

Украй важливим є коректність визначення зазначених вище показників, які залежить від двох важливих складових: по-перше, від правильності розрахунку економічного циклу, в якому перебуває економіка, що очевидно є не таким уже й легким завданням; по-друге, від того, наскільки коректними є офіційні дані про величину дефіциту бюджету, а також від величини квазіфіскальних операцій.

Зміна предмета дискурсу на такі теми, як правильність визначення економічних циклів, коректність і прозорість бюджетних показників та інші, далеко не такі екзальтовані, як віртуальні теми, що використовуються у "війні круглих проти квадратних", навряд чи серйозно цікавить можновладців і придворний "експертний пул". Однак це - єдиний шлях, що дасть змогу вивести нас із безкінечного чергування періодів популізму та затягування пасків.