Чарівники з країни пільг

Менш як за рік Міністерство соціальної політики планує ліквідувати неефективні пільги і монетизувати решту, зробивши всю соціальну допомогу виключно адресною. Ідеї абсолютно правильні та раціональні, вони неодноразово звучали з вуст багатьох українських чиновників різних мастей і рангів. Але об'єктивно, щоб втілити в життя все заплановане, може не вистачити ні часу, ні бажання. На жаль, нинішній системі соцзабезпечення може допомогти лише диво.

Міжнародний банк реконструкції та розвитку (група Світового банку) погодився надати уряду позику в 300 млн дол. для реалізації проекту "Модернізація системи соціальної підтримки населення України". У рамках проекту планують підвищити ефективність адміністрування соціальних виплат і впровадити механізми, які знижують кількість помилок і рівень шахрайства в системі соцдопомоги. На аналогічні потреби кошти вже колись виділялися тим самим Світовим банком (СБ), та тільки, взявши в кредитора, уряд "забув" їх виділити для створення системи. У результаті Україна має ще не зроблену, але вже застарілу на п'ять років систему, яка потребує доопрацювання.

Тверезо оцінивши "досягнення" минулих років, СБ вирішив особисто очолити створення нової системи, взявши на себе всі зобов'язання - від проведення тендерів до пошуку експертів. Мінсоцполітики, своєю чергою, постарається реанімувати й доопрацювати стару систему.

У результаті обидві вони будуть об'єднані в єдину базу даних, що враховує всі пільги, компенсації, субсидії, види соціальної допомоги, доходи, власність та інше. Проект дуже амбіційний, і єдине, що змушує повірити в його реалізацію, - це особиста участь міжнародних фінансових організацій.

Загалом же реформа соціальних виплат згідно з баченням діючого уряду нічим не відрізняється від багатьох пропонованих раніше. Вона стоїть на трьох китах: ефективності, адресності та монетизації. На першому етапі реалізації мають бути ліквідовані всі неефективні пільги (навіть їх точна кількість поки що невідома), але "частина з них ніколи не фінансувалася", як доповів нещодавно міністр Розенко. Хто і за якими параметрами визначатиме ефективність тієї частини, що залишилася, не зовсім зрозуміло, часто неефективність пільги впирається у надто складне її адміністрування і/або корупційну складову. І перше, і друге - парафія соціальних служб, але розпочнуть реформу, на жаль, не з них.

"Усе залежатиме від принципів, на яких буде побудовано систему адресної допомоги пільговикам, і, в остаточному підсумку, критеріїв, за якими будуть розраховуватися (монетизуватися) потреби конкретного пільговика, що підлягають компенсації. Так, якщо розрахунки проводитимуться в контексті "боротьби за виживання", що має місце, приміром, при розрахунках того ж прожиткового мінімуму, то середньостатистичний пільговик втратить", - пояснив DT.UA Олексій Христофоров, керівник Харківського офісу ЮФ "Ілляшев і Партнери".

За словами юриста, для знаходження розумного балансу в питанні економії бюджетних коштів і при цьому для максимально можливого врахування реальних потреб, прав та інтересів незахищених верств населення необхідно здійснювати відповідні дослідження (складно сказати, чи проводилися вони колись у нас узагалі), залучати зарубіжних експертів, вивчати досвід інших країн. Така робота потребує як часових, так і кадрових ресурсів, належного рівня кваліфікації та бажання щось реально змінювати.

Після усунення неефективних пільг уряд планує перейти до адресної допомоги і монетизованих пільг. Насправді про посилення адресності експерти говорять давно. За різними оцінками, для надання всіх існуючих пільг державі треба від 180 до 500 млрд грн. Чому такий розкид і чи можна порахувати точніше? Тому що в країні з величезною кількістю пільговиків немає системи їх обліку. При цьому, за різними оцінками, від 17 млрд до 25 млрд грн державної допомоги виділяється людям, які в принципі не належать до незаможних і претендувати на пільги не можуть. Але для цього, з одного боку, треба буде провести моніторинг за рівнем доходів людей, які претендують на пільги, а з іншого - об'єднати всі види допомоги в одну програму соціального захисту зі створенням єдиної бази даних одержувачів. Поки що жоден із цих напрямів не реалізовано.

"На сьогодні жоден фахівець галузі не може відповістити на запитання, скільки в Україні пільговиків. А починати потрібно саме з цього. Одна людина може одержувати пільги за кількома законами і проходити по різних реєстрах. Колись робота зі створення системи пільгових карт, які надають повну інформацію про пільговиків, справді велася. Була навіть ідея створити електронний паспорт для всіх без винятку громадян, тому що кожен із нас у той чи інший період життя може претендувати на пільги: як студент, як мати малолітніх дітей, як пенсіонер. Але до кінця проекту не довели. Більш того, з 2010 р. про це питання взагалі не згадують", - розповіла DT.UA Вікторія Близнюк, кандидат економічних наук Інституту економіки і прогнозування НАН України.

І якщо з адресністю все загалом зрозуміло: завдання необхідне, але важковиконуване і вже точно не за рік, то питання монетизації залишається суперечливим навіть з погляду впровадження. Проте Львівська область уже підхопила ідею Мінсоцполітики та оголосила себе реалізатором пілотного проекту з монетизації. Але справжнім піонером монетизації є Волинь, там з жовтня 2010 р. монетизовано всі пільги з оплати електроенергії. Експеримент, поза сумнівом, можна вважати успішним, заборгованостей з виплат немає, заборгованостей з оплати електроенергії теж. Люди, які одержують монетизовані пільги - гроші на оплату електроенергії, стали більш ощадливими, тому що сума грошової компенсації виплачується в повному обсязі, незалежно від реального споживання електрики. Здавалося б, самі плюси. От тільки йшлося в експерименті про послугу, якою користуються всі. А що робити з нерівномірно розподіленими пільгами, наприклад безплатним проїздом?

Через банальну відсутність інформації монетизація заходить у глухий кут, ще не почавшись. Припустімо, людина є одночасно і інвалідом, і чорнобильцем, за обома категоріями вона має певні пільги, які можуть збігатися. Як у такому разі її пільги монетизувати? В якому обсязі? Як виключити корупцію, адже йдеться вже про конкретні грошові виплати? За непродуманого підходу видатки держави можуть, навпаки, зрости, а от добробут населення - не обов'язково.

Судіть самі. Право на пільговий залізничний проїзд в Україні мають понад 25 категорій пільговиків. І вони активно це право використовують, особливо коли йдеться про приміське сполучення. Борг місцевих адміністрацій перед залізничниками за пільгові перевезення в електричках за 2014 р. перевищив 161 млн грн. Фактично кожен другий пільговик їздив безплатно. І попри всі претензії до "Укрзалізниці", той факт, що компенсації від місцевих адміністрацій покриваються лише на 45%, у правовому суспільстві неприйнятний. А у разі, якщо пільговики одержать не право на знижений тариф, а "живі" гроші, кількість бюджетних видатків тільки зросте. Адже оплатити пільгу доведеться як тим, хто регулярно їздить на дачу, так і тим, хто пільгу має, але з ряду причин нею не користується. Для пенсіонера це однозначний плюс - додаткові вливання в скромний бюджет. Але чи готова держава до покриття таких витрат, якщо зараз вона не здатна оплатити проїзд в електричках навіть для тих, хто реально пільгою користується?

На думку Вікторії Близнюк, у нинішніх умовах важливо визначитися не лише з кількістю пільг, а і з обсягом фінансів, які держава готова на ці пільги витрачати. На сьогодні, коли можливості держбюджету обмежені, раціональніше спочатку зрозуміти, скільки країна готова виділити допомоги, а вже потім відібрати тих, кому ця допомога необхідна насамперед. Якщо зараз монетизувати пільгу для всіх, хто претендує на безплатний проїзд, вона не перевищить 9 грн на місяць на одного пільговика. Сума виглядає смішною, і очевидно, що рівномірно розподілити її на всіх не вийде.

Наприклад, на безплатний проїзд претендують понад 12 млн українців. Чи всі вони і як часто користуються цим правом? Чи настільки необхідний безплатний проїзд в автобусі пенсіонерці, яка живе в селі й дуже рідко з нього виїжджає? Для неї ця пільга, вибачте, порожній звук, якщо вона все одно не може нею скористатися. І тут ми підходимо до питання справедливості й рівності. Припустімо, ми з'ясуємо, що в селищі автобуса немає, отже, пільга на безплатний проїзд жителям не потрібна. А в сусідньому місті є автобус і не один. Чи справедливо пільговикам із села пільги не дати, а пільговикам у місті - надати? Адже Конституція закріплює рівні права за всіма.

У столиці, наприклад, зараз діє "прогресивна" система "картки киянина", що дає пенсіонерові право користуватися пільговим проїздом у транспорті. Запровадивши цю картку, київська влада порушила права решти пенсіонерів, які у Києві не проживають, але приїжджають до столиці, нехай навіть час від часу. Адже право на пільгу мають усі жителі України, незалежно від їхнього місця проживання. Хоча б хтось звернув на це увагу? Причому сама ж столична влада вже поспішила відхреститися від монетизації, аргументуючи це неможливістю практичного впровадження системи.

На жаль, Мінсоцполітики вирішило піти найпростішим шляхом і залишити пільги тільки тим, хто без них не протягне. У результаті з 12 млн громадян, які претендують на безплатний проїзд, залишаться 3,5–4 млн пільговиків. Мінсоцполітики не надало своїх розрахунків з монетизації, але й без них зрозуміло, що коли 12 млн мали одержати по 9 грн на місяць, то на кожного з 4 млн припаде в середньому близько 27 грн. При нинішній вартості на проїзд у муніципальному транспорті і ця сума видається несерйозною. При цьому всі працюючі громадяни пільги можуть втратити. "Я дотримуюся дуже жорсткої позиції і вважаю, що всі професійні пільги треба скасувати, як і пільги для працюючих громадян. Якщо людина працює, вона одержує зарплату, а не "подачки" від держави. Навіщо, наприклад, прокурорам або суддям право на безплатний проїзд? Пільга має бути адресною і максимально простою, що розраховується виключно на підставі доходу", - озвучив DT.UA свою позицію глава Мінсоцполітики Павло Розенко.

Однак декларована міністром простота може зіграти злий жарт з урядом. Експерти, наприклад, уже критикують спрощену систему надання субсидій. Цей широкий, без сумніву, популістський жест влади збільшить не лише кількість одержувачів субсидій учетверо (з 1 до 4 млн домогосподарств), а й державні видатки, які можуть виявитися нераціональними.

"Коли створювалася система субсидій, обсяги тіньових доходів у країні були значно меншими. Зараз ситуація із зарплатами в "конвертах" змінилася, але систему, навпаки, вирішили спростити, скасовуючи багато вимог. Це насторожує. Звичайно, люди з високими доходами по субсидію не звернуться, а от люди з середніми доходами в умовах істотного підвищення тарифів у субсидії зацікавлені. І якщо вони одержують низьку офіційну заробітну плату, то цілком можуть претендувати й на субсидію. При цьому простежити, чи одержують вони "сіру" зарплату, складно, а підтримувати на державному рівні людей, які працюють у тіньовій економіці, - неправильно, - вважає Гліб Вишлинський, заступник директора компанії Gfk Ukraine. - Колишня система надання субсидій створювала бюрократичний бар'єр, який давав змогу таких людей "відсіяти". Спростивши її, держава спростить життя шахраям".

На думку експерта, підходити до питання треба трохи інакше, спрощуючи систему надання соцдопомоги для тих, хто потенційно має її одержувати, - інвалідів, багатодітних сімей, самотніх пенсіонерів, однак для решти залишити стару систему, що передбачає жорсткіший контроль над її неправомірним одержанням. В умовах дефіциту держфінансів такий підхід є раціональнішим і не дозволить за рахунок бюджетних коштів утримувати тих, хто в грошах особливої потреби не має.

Це не означає, що діюча зараз система надання соціальної допомоги не потребує змін. Її механізми справді ускладнені до неможливості, порядок надання непрозорий, розтрати бюджетних коштів колосальні. У результаті в країні є понад 700 видів пільг, але чверть населення продовжує жити за межею бідності, і лише половина бідняків пільги реально одержує. Реформа потрібна, але яка? І чи допоможе вона уникнути тих правопорушень, якими обплутано систему соціальної допомоги, чи не створить нових можливостей для маніпуляцій?

З одного боку, монетизація пільг - світова практика, що дає можливість оптимізувати державні видатки. З іншого - сам процес монетизації трудомісткий, складний і, що дуже важливо для України, тісно сусідить із корупційними можливостями. Із чим, утім, не згоден міністр Розенко: "Якщо перевізник показує державі, що 80% його пасажирів були пільговиками, - це корупція, схеми, відверті зловживання. Але якщо людина одержує адресно грошову допомогу від держави, то ризик корупції мінімальний".

Насправді ризик корупції зберігається, просто він переноситься на "споживчий" рівень, і суми зловживань стають меншими, та тільки для одного казнокрада, а не для країни в цілому. Локально це може виражатися в банальному вимаганні з боку чиновників Мінсоцполітики, середня зарплата в яких становить близько 1500 грн і є найнижчою в системі держуправління, або у "вирішенні питання" про надання пільг особам, які на них претендувати не повинні. Глобально будь-яка спроба відірвати чиновників від годівниці ризикує наразитися на саботаж на місцях, де реформа й заглухне. У результаті благі наміри буде настільки неефективно втілено в життя, що реформу спустять на гальмах, як і в попередні роки. Недивно, що в багатьох країнах монетизація в підсумку закінчувалася демонетизацією.

Реалізація реформи, та ще й у найближчому майбутньому видається малоймовірною. Занадто багато "зацікавлені" особи втратять від її впровадження. З одного боку, Кабмін після проведення реформи не зможе контролювати місцеві адміністрації (адже виділення коштів - це завжди предмет торгу й маніпуляцій). З іншого - нинішня система значно вигідніша багатьом чиновникам на місцях, оскільки дає змогу "вільно" розпоряджатися бюджетними грошима. Зручна система й для окремих підприємств, що обслуговують пільговиків і одержують компенсації держави. У результаті саме суб'єктивний фактор відіграє в цьому разі першорядну роль.

Реалізувати озвучені Мінсоцполітики зміни нахрапом, як того хочуть чиновники, не вийде. Такі реформи потребують поетапного впровадження протягом кількох років. Але в Україні, на жаль, будь-які поетапні зміни приречені на провал. Усі навіть найкращі починання попередників відмітаються з обуренням тими керівниками, які прийшли їм на зміну. У результаті кількість тих, хто одержує державну допомогу, однозначно скоротиться, а рівень життя незаможного населення ризикує погіршитися під тиском інфляції та на тлі заморожених до грудня поточного року соціальних стандартів.