Українська Феміда: погляд збоку

Докладне дослідження, що характеризує стан судової системи нашої держави, презентувала недавно Американська асоціація юристів «Правова ініціатива в Центральній Європі і Євразії». Оцінка здійснюється за тридцятьма критеріями. Серед них рівень юридичної освіти, кваліфікація, процедура відбору та призначення суддів, незалежність під час прийняття рішень, умови роботи, прозорість судового процесу, дотримання етичних та дисциплінарних норм.

Із низки фундаментальних для розвитку судової системи норм позитивні оцінки Україна отримала лише з чотирьох. Це представництво національних меншин і жінок, повноваження суддів стосовно перегляду адміністративної практики та громадянських свобод, а також гарантований термін перебування на посаді. П’ятнадцять чинників одержали негативну оцінку. Більшість їх пов’язані з незалежністю суддів при здійсненні правосуддя, фінансовими ресурсами, структурними гарантіями, прозорістю судових процесів та документів. Утім, незначною втіхою може слугувати той факт, що такі оцінки здобули й інші держави регіону, де проводилися аналогічні дослідження індексу судової реформи. Отже, висновки, яких дійшли в результаті дослідження.

Однією з найсерйозніших проблем судової системи України названо сторонній вплив на ухвалення суддями рішень. Позапроцесуальні контакти між суддями та сторонами процесу, не заборонені законодавчо, є звичайним явищем. Голови судів наділені надмірними важелями впливу на суддів відповідного суду. Вони мають величезний вплив на процес добору суддівських кадрів, беруть на роботу і звільняють працівників апарату судів, розподіляють справи між суддями і затверджують розклад відпусток служителів Феміди.

Наступна проблема полягає в загальній відсутності поваги до рішень суду й судової системи в цілому, надзвичайно низький рівень довіри населення до судової влади. Цьому може сприяти постійне приниження суддівства представниками інших гілок влади й негативна атмосфера, створювана у ЗМІ. Чи не найяскравішою ілюстрацією неповаги до суду є той факт, що державні органи і приватні сторони часто ігнорують судові повістки, а також інші судові рішення.

2004 року через неявку до суду адвокатів було відкладено розгляд близько 30 тисяч цивільних і кримінальних справ. Верховний суд України регулярно подає відповідні повідомлення у Вищу кваліфікаційну комісію адвокатів, але не отримав жодної відповіді. Розгляд понад 5600 справ було відкладено через неявку прокурорів; 7300 кримінальних справ — через те, що органи внутрішніх справ не допровадили підсудних, утримуваних під вартою. Взагалі, існує реальна можливість, дотримуючись процесуальних норм, затягти розгляд цивільної справи на 18 місяців.

Судді зазвичай не зацікавлені у проведенні засідання за відсутності сторони, оскільки винесені в результаті рішення часто скасовуються апеляційними інстанціями з формальних підстав, приміром через відсутність даних про те, що сторону сповістили про плановане засідання належним чином. Лише за шість місяців 2005 року це стало підставою для скасування кожного десятого з усіх скасованих рішень і 30% справ, поданих на новий судовий розгляд.

Критичного рівня сягнуло несвоєчасне й неналежне виконання судових рішень. Саме цього питання торкаються більшість скарг проти України, поданих у Європейський суд із прав людини. У низці випадків уряд навіть знайшов можливість проігнорувати рішення Конституційного суду України з приводу неконституційності деяких законів.

Існують проблеми з виконанням рішень, винесених проти державних органів. Представники останніх дозволяють собі обурюватися з приводу таких рішень, вважаючи, що суди як гілка державної влади повинні захищати інтереси держави. Торік вищі посадові особи держави виступали з критикою судів за надто велику кількість рішень, винесених проти податкових органів. Мовляв, через ці рішення держава втрачає величезні суми, тому суди не повинні нарікати, що держава не забезпечує їх належним фінансуванням.

Під час засідання Кабміну в січні поточного року прем’єр-міністр висловив незадоволення з приводу низки судових рішень і запропонував «скласти список суддів, котрі ухвалювали необ’єктивні рішення стосовно цього питання, і оприлюднити його на сайті міністерства». У цьому ж ряду як приклад втручання в діяльність судової гілки влади та прояву неповаги до суду наводяться загальновідомі висловлювання міністра юстиції у зв’язку з судовим рішенням у справі про поновлення на посаді Святослава Піскуна.

Більшість справ проти України, які надійшли до Європейського суду з прав людини, стосуються невиконання судових рішень, судової тяганини й порушення права власності.

Однією з причин нинішньої кризи з виконанням судових рішень вважають низький рівень фінансування Державної судової адміністрації (ДСА). Державні виконавці мало захищені, з правової точки зору, й отримують низькі зарплати (від 600 до 1000 гривень на місяць). Хоча законодавчі зміни дають їм право на отримання премії в сумі від 85 до 510 гривень за кожне своєчасно виконане рішення.

Є проблеми, пов’язані з дією Закону «Про запровадження мораторію на примусову реалізацію майна», що забороняє будь-яке відчуження майна державних підприємств, у чиїх статутних фондах частка держави становить хоча б 25%. Лише внаслідок дії цього закону заборгованість, яка виникла через невиконання судових рішень проти державних підприємств-банкрутів, сягає понад 10 млрд. гривень. Відсутність неминучих наслідків за невиконання вимог і розпоряджень держвиконавців фактично означає, що боржники можуть виконувати рішення суду на власний розсуд.

Останніми роками в Україні значно погіршилася якість юридичної освіти. 1991 року в країні було шість юридичних факультетів. Сьогодні такі факультети є у більш як 200 вузах. Щорічно диплом про вищу юридичну освіту отримують понад 30 тисяч випускників. Заняття на деяких новостворених факультетах проводять недавні випускники й навіть студенти-старшокурсники. Навчальні програми більшості юридичних факультетів продовжують акцентувати увагу на теорії. Для здобуття практичних навиків виділяється лише 15% загального навчального часу. Програми вузів містять мало спецкурсів із питань статусу й ролі судді в суспільстві. Процес грунтується переважно на дослівному запам’ятовуванні й повторенні текстів законодавства, а не на застосуванні правових норм до конкретних ситуацій, стверджують автори звіту.

Більшість кандидатів на посаду судді здобувають необхідний для цього стаж роботи в органах прокуратури або МВС. Цим пояснюється сильний обвинувальний ухил серед суддів. У одній із областей 42% кандидатів на посаду судді мають стаж роботи в прокуратурі, 9% — у системі МВС, 24% — працівники апарату судів або органів юстиції. Вік більшості кандидатів на посаду судді 25—30 років, стаж – від трьох до семи років. Багато претендентів стають суддями у 25 років. Законодавство не вимагає від кандидатів на посаду судді проходити додаткове спеціальне навчання.

Процес відбору та призначення суддів не базується на конкурсних засадах і вважається неефективним і непрозорим. Ключову роль відіграють суб’єктивні чинники, а не професійні чи моральні чесноти кандидатів. Члени відповідних комісій діють на громадських засадах, і їхня діяльність малоефективна. Іноді комісії не в змозі навіть відсіяти кандидатів, котрі не відповідають вимогам стосовно віку чи стажу роботи або котрі мають судимості.

Через відсутність єдиних правил відбору кандидатів і оцінки рівня їхніх знань кожна комісія керується власним підходом та критеріями. У неї є свій список тем рефератів і запитань, які виносяться на співбесіду. За інформацією Вищої кваліфікаційної комісії суддів, близько 10% суддів, перший термін повноважень яких закінчився і які є кандидатами на безстрокове обрання, під час співбесіди не можуть відповісти на прості запитання з матеріального та процесуального права.

Незалежність суддів перебуває під загрозою на всіх стадіях кар’єри: від добору й призначення кандидатів на посаду судді, просування на керівні посади в системі – до питань притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнення з посади.

Закон не встановлює жодних критеріїв для призначення суддів на посаду голів і заступників голів судів, що є найважливішим видом просування по службі. Хоча кожна кандидатура повинна бути узгоджена з Радою суддів України, остаточне рішення про призначення на ці посади приймає президент, а тому, на думку експертів, основним критерієм вважається політична лояльність. Цей процес непрозорий і надміру політизований. Закон не визначає термінів, протягом яких президент або парламент повинні ухвалити остаточне рішення про призначення чи обрання судді. Тому на практиці ця процедура може тривати від шести місяців до півтора року з часу одержання подання. Торік на чолі кожного шостого місцевого суду в Україні перебував «виконуючий обов’язки голови суду». За даними парламентського комітету з питань правової політики, два судді очікували призначення на адміністративні посади з 2003 року, а 45 суддів — із 2004 р. Причому секретаріат президента не зміг дати жодних об’єктивних пояснень із цього приводу. Призначення голови ВАС затягнулося більш як на рік. Тим часом уся процедура призначення голови Печерського районного суду столиці в червні 2005 року тривала лише шість днів, включно з трьома вихідними.

Протягом 2003—2005 років кваліфікаційні комісії суддів загальних судів завершили 624 дисциплінарних провадження стосовно суддів. Стягнення накладено на 250 суддів (187 доган, 22 зниження кваліфікаційного класу та 41 рекомендація Вищій раді юстиції про звільнення судді).

Відповідно до опитувань громадської думки, 40—60% населення України не довіряє судам. Громадяни вважають суди «надзвичайно корумпованими» поряд із податковими органами та міліцією. Тим часом щорічно до відповідальності за корупційні дії притягується менше десяти суддів. Упродовж 2003—2005 років жодної людини не було притягнуто до відповідальності за статтею 376 Кримінального кодексу — за втручання в діяльність судових органів.

Експерти констатують відсутність бажання суддів обговорювати прояви внутрішнього позапроцесуального втручання у здійснення правосуддя. Судді не визнають відкрито поширення хабарництва. Водночас усі вони відверто висловлюються про спроби стороннього впливу на їхню діяльність із боку представників інших гілок влади, прокурорів, адвокатів, ЗМІ.

Суми, які виділяються на утримання судів, традиційно задовольняють близько 50% потреб судів. Судді змушені фінансувати численні витрати самостійно або звертатися по «спонсорську» допомогу до місцевої влади чи комерційних організацій.

Вищі судові органи самостійно розпоряджаються своїм бюджетом, але уряд не завжди враховує їхні запити у повному обсязі. Перед внесенням остаточного проекту Держбюджету до парламенту Міністерство фінансів і Кабмін регулярно скорочують заявлену судами суму, за винятком «захищених» статей витрат (приміром, зарплата).

Незважаючи на значне збільшення обсягів фінансування судової системи 2006 року, ця сума залишається вдвічі меншою, ніж, наприклад, витрати на утримання прокуратури, втричі меншою, ніж витрати на податкові органи. Попри постійне збільшення доходів бюджету, видатки на утримання судової системи залишаються на рівні близько 1% від загальних витрат бюджету.

Кошти виділяються одним рядком для всіх судів відповідної ланки. І солідна сума, розділена на кількість судів, насправді виявляється незначною. Приміром, Солом’янський райсуд Києва, в якому працює 27 суддів, торік, крім витрат на зарплату, одержав для фінансування поточних потреб зі здійснення правосуддя... 530 гривень.

Негативним явищем вважають спостерігачі протиставлення бюджетного статусу Верховного суду України та інших вищих судів – решті судів, що призводить до непорозумінь між різними рівнями судової системи, а ВСУ, маючи незалежний бюджет, проблемами інших судів не цікавиться.

Одним зі способів забезпечення фінансової незалежності судової системи могло б стати закріплення за нею надходжень від державного збору, який стягується за всіма цивільними, кримінальними й господарськими справами. Нині всі надходження від держмита надходять до бюджету.

Проблеми з невиплатою зарплати суддям сьогодні немає. Водночас, починаючи з 2001 року, понад три тисячі суддів виграли судові позови проти Міністерства фінансів щодо неотримання заробітної плати й компенсацій у попередні роки на загальну суму 20 млн. грн. Проте судді так і не змогли домогтися виконання цих рішень. Державні виконавці посилалися на те, що в держбюджеті на ці потреби коштів не передбачено. Судді апеляційних судів Донецької і Полтавської областей звернулися з цього приводу до Європейського суду. У результаті в Держбюджеті на 2004 рік для виконання цих рішень передбачили 1 млн. грн. У наступні роки в Держбюджеті також враховували цей момент, і сьогодні ДСА сподівається, що для виконання рішень, винесених протягом 2002—2003 років, коштів вистачить.

Приміщення більшості судів не відповідають мінімальним вимогам для відправлення правосуддя. У багатьох із них немає каналізації, опалення та іншої інфраструктури. Забезпечення судів належними приміщеннями задеклароване як мета ряду державних програм, проте жодна з них не підкріплена належним фінансуванням.

Приміщення близько 30% судів цілком непридатні для здійснення правосуддя. 36 будинків перебувають в аварійному стані. Водночас державний бюджет традиційно передбачає кошти, достатні для задоволення приблизно 10% потреб судів на капітальні витрати. Ряд судів отримав додаткові ресурси за рахунок місцевої влади. Інші (приміром, Апеляційний суд Одеської області) провели реконструкцію за кошти приватних спонсорів.

Переважна більшість судів міститься у приміщеннях, найгірших із тих, які займають представники інших гілок влади. Навіть у столиці належне приміщення має лише один із місцевих судів (Оболонський).

У областях суди займають колишні гуртожитки заводів, дитсадки й будівлі, що належали жекам, яких виселили через непридатність приміщень для використання. У ряді будинків протікає дах, не працює електропроводка, немає каналізації, опалення, буває – топлять дровами. В одному з місцевих судів прямо під час засідання впав дах. Кілька судів розміщено в будинках, споруджених 100 років тому. Наприклад, Київський міжобласний апеляційний господарський суд розміщується в колишній стайні кінця минулого століття.

Туалетні кімнати в судах найчастіше замкнені, а ключ можна отримати лише в голови суду чи його секретаря.

У лютому 2004 року в результаті вибуху було зруйновано будинок Дарницького райсуду столиці. Кабінети на першому поверсі знищилися повністю, але суддів, котрі перебували поверхом вище, не перевели в інше приміщення, попри відсутність опалення. Експерти дійшли висновку, що весь будинок небезпечний для подальшого використання й не підлягає реконструкції. Однак 20 суддів розмістили у п’яти різних приміщеннях, у тому числі — в «неаварійній» частині тієї ж споруди.

У кращій ситуації, ніж інші, перебувають господарські суди. Зразковими в країні вважають приміщення Одеського й Донецького апеляційних господарських судів, споруджені за підтримки губернаторів областей.

Створення належних умов для роботи судів було задеклароване як один із пріоритетів нової влади. Виступаючи на З’їзді суддів у листопаді 2005 року, президент В.Ющенко виклав програму спорудження палацу правосуддя в кожній області протягом найближчих п’яти років. Кабмін затвердив Концепцію державної програми забезпечення судів належними приміщеннями на 2006—2010 роки, фінансування якої здійснюватиметься з Держбюджету, «виходячи з реальних фінансових можливостей держави. За підрахунками ДСА, на реалізацію цієї програми необхідно 2 млрд. грн.» (тобто по 400 млн. грн. щорічно). Але в бюджеті на нинішній рік передбачено витрати на суму 35 млн. грн., включно з 20 млн. грн. на реконструкцію будинку ВСУ та 5 млн. грн. для Дніпропетровського апеляційного господарського суду...

Донедавна судді отримували ряд надбавок, встановлених, як мінімум, у шести неопублікованих указах президента під грифом «Для службового користування». Зокрема надбавки могли встановлюватися на таких підставах: високі досягнення у праці, виконання особливо важливої роботи, особливий характер роботи й інтенсивність праці, здійснення додаткових функцій, участь у правовій експертизі нормативно-правових актів або в підвищенні рівня кваліфікації суддів. Усі ці надбавки могли збільшити оклад суддів на 255% (285% — для голів судів). Посадовий оклад становив, за деякими оцінками, лише 10% від загального заробітку судді, а різного роду надбавки — 55%.

Президентським указом від 21 січня 2006 року дію зазначених указів було припинено. Сьогодні законодавство зберігає додаткові надбавки для деяких категорій суддів. Головам КСУ, ВСУ та вищих спеціалізованих судів, а також їхнім заступникам встановлено надбавки за виконання особливо важкої роботи (50%), доплати за науковий ступінь (15—20%), за почесне звання «Заслужений юрист України» (15%), а також за особливий характер роботи та її інтенсивність (90—100%) (постанова Кабміну від 31 грудня 2005 року). Крім того, голови судів мають право преміювати суддів (підстави не визначено) «у межах економії фонду оплати праці».