Реформа органів кримінальної юстиції. Стратегія і тактика

На початку року нова влада задекларувала намагання здійснити адміністративну реформу, зокрема «...провести функціональне обстеження діяльності існуючих органів виконавчої влади, виходячи з того, що кожна зайва управлінська ланка шкідлива; оптимізувати на основі результатів такого аналізу структуру центральних органів виконавчої влади», яке знайшло відображення у Програмі діяльності Кабінету міністрів України «Назустріч людям». Ідеєю адміністративної реформи періодично переймалася не одна урядова команда, наслідком чого, як правило, було постійне зростання кількості чиновників. Тим часом, певні досягнення останніх місяців у різних сферах суспільного життя супроводжуються дедалі більшими труднощами, пов’язаними передусім з недосконалістю існуючих в Україні механізмів організації влади. Не залишились тут винятком і органи кримінальної юстиції та суди. Під органами кримінальної юстиції прийнято вважати органи, на які законом покладено проведення оперативно-розшукової діяльності та досудового слідства. У травні поточного року створено наказом президента міжвідомчу комісію з питань реформування правоохоронних органів, на яку власне і покладено відповідальність за «... підготовку з урахуванням загальновизнаних міжнародних норм і стандартів пропозицій щодо вдосконалення та оптимізації системи правоохоронних органів в Україні, їх структури, організації діяльності».

Доводиться шкодувати, що Україна досі не має єдиної взаємопов’язаної концепції реформування системи кримінальної юстиції, тим більше що нинішня її модель давно вичерпала наявні можливості та вступила в протиріччя з економічним і соціальним розвитком держави. В той час як у сфері виробництва так чи інакше запроваджуються нові принципи відносин і моделі поведінки, ці державні інститути продовжують працювати за старими методами, сформованими ще в довоєнний період. Заради справедливості зауважимо, що й попередня влада неодноразово намагалася провести реформу у цій сфері, але, як у нас водиться, все звелось до косметичних змін та вимивання найбільш професійного ядра працівників. Таким чином, держава не забезпечила належного рівня управління реформуванням суспільства і втратила контроль над кримінальною ситуацією, повернути який новій владі дається доволі складно.

Стратегічна мета реформування системи органів кримінальної юстиції полягає у посиленні її дієздатності у забезпеченні узгодженої та відповідальної діяльності різних інститутів виконавчої влади у сфері забезпечення громадського порядку, захисту особи від злочинних посягань, запобігання злочинності та боротьбі з нею, досудового слідства, проблем громадянства та міграції, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру та їх ліквідації, охорони важливих державних об’єктів, створення необхідних умов для впровадження в їх діяльність міжнародних стандартів. Тому на порядку денному постає завдання сформувати організаційно-правові засади, які б прискорили процес реформ та забезпечили ефективність правоохоронної діяльності в сучасних умовах. Це стратегічно важливе завдання повинно вирішуватися передусім шляхом досягнення політичної волі керівництва держави щодо необхідності реформ, поетапного і послідовного їх здійснення на основі глибокого наукового обґрунтування.

Керівники міністерств і відомств, не чекаючи затвердження концепції реформування правоохоронних органів, активно взялися за реформи. Звучать пропозиції щодо створення Національного бюро розслідувань, міліцейських університетів тощо. Дійшло до того, що уже й Мінтранс оголосив про організацію мережі антитерористичних центрів.

Реформи потрібні і, що головне, невідворотні, тому будь-які пропозиції щодо шляхів їх здійснення варті уваги. Проте бажано щоб їх зміст враховував державні інтереси, а не вузьковідомчі або ще гірше — чиїсь особисті. Залишається сподіватися, що Україна пройшла період, коли створення того чи іншого органу здійснювалось під конкретних осіб. Цей процес відбувався настільки активно і зайшов так далеко, що апарат управління збільшився у 1,5 разу, а чисельність органів, які забезпечують обороноздатність і громадську безпеку — у 17 разів. При цьому абсолютно не враховувались економічні, демографічні та територіальні особливості України. До чого це привело, міркуйте самі. Вже сьогодні правоохоронні органи щонайменше в два рази перевищують за чисельністю Збройні сили України і складають понад 1% від населення України і це за умови, що армія і надалі буде скорочуватись. Натомість тільки загальна чисельність Міністерства внутрішніх справ України становить 324 400 осіб, у тому числі 240 200 осіб рядового і начальницького складу. До цього слід додати ще 32 700 військовослужбовців внутрішніх військ. Значно меншою за кількістю — 50 000 осіб, у тому числі 42 000 військовослужбовців є Державна прикордонна служба. Приблизно стільки ж налічує Служба безпеки України та близько 10 000 осіб рядового і начальницького складу податкова міліція ДПА України. Окрім цього необхідно враховувати також числений склад працівників прокуратури, митної служби та кримінально-виконавчої системи.

Таким чином, нескладні підрахунки показують, що один працівник припадає приблизно на 120 громадян України, включаючи немовлят. Наведені цифри наочно показують необхідність реформ, приведення структури і чисельності силових органів до реальних фінансових можливостей держави. Візьмемо для прикладу Міністерство внутрішніх справ, де витрати на одного співробітника на рік за всіма статтями бюджету становлять менше 10 тис. грн. на рік, включаючи заробітну плату, формений одяг, соціальний захист, медичне забезпечення, утримання приміщень, засобів зв’язку, автотранспорту тощо. Тому й не дивно, що десятки тисяч співробітників міліції, які щоденно заступають на службу зі зброєю в руках, маючи злиденну заробітну плату, інколи, порушуючи закон, не утримуються від спокуси поправити свій матеріальний рівень. Укотре наголосимо, держава не повинна дозволяти будь-кому, з будь-якою, навіть благодійною метою, фінансувати інститути, які являються її опорою. Дозволяючи це, вона тим самим поступається частиною влади і поступово може втратити контроль над цією важливою сферою державного управління.

Злочинність була, є і буде, проте сама по собі система кримінальної юстиції має на неї доволі обмежений вплив. Результативність її роботи багато в чому залежить від ефективності всієї системи державного управління, яка не залишає потерпілого від злочину наодинці зі своїми проблемами. На жаль, ми поки що не можемо повною мірою забезпечити функціонування такої системи. Тільки до міліції щодня звертається близько 8 тисяч громадян із заявами та повідомленнями про злочини і лише у 20 відсотках випадків порушується кримінальна справа. Прийнято вважати, що інколи міліція прикриває злочини і такі випадки дійсно існують.

В минулому році органами прокуратури скасовано 29 790 постанов про відмову в порушенні кримінальної справи, що складає всього 2,2 відсотка від загальної кількості рішень про відмову в порушенні кримінальної справи. Але й це занадто, тому що за кожним таким випадком стоїть конкретна людина. Не знімаючи вини зі співробітників міліції, привернемо увагу до іншої сторони цієї проблеми. Перевірка звернень, що надходять до правоохоронних органів, свідчить, що значна їх частка носить цивільний або адміністративний характер і мала б вирішуватися у судах за умови їх належного фінансового і матеріального забезпечення. Взагалі порядок звернень потребує нового законодавчого вирішення. Складно уявити, щоб до президента або голови уряду будь-якої західної країни громадяни звертались з наріканнями щодо поганої роботи поліції, суду, комунальних служб. Зазвичай такі проблеми вирішуються через адвоката у судовому порядку.

Саме на довірі до суспільства, утвердженні юридичних процедур захисту прав і законних інтересів громадян, невідворотності покарання і повинна базуватися ідеологія реформування системи кримінальної юстиції.

Тож якими мають бути головні складові концепції реформування правоохоронних органів? Перш за все необхідно передбачити заходи щодо оптимізації існуючої системи центральних органів виконавчої влади у бік їх зменшення, а відтак, позбавитись від дублюючих підрозділів.

Дискусійною, але такою, що вимагає вирішення, залишається доля підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю. Очевидним є те, що злочинність, особливо організована, виходить за межі національних і міжнародних кордонів і використовує найновітніші технології. Старий розподіл кримінальних структур за видами злочинної діяльності руйнується, оскільки в наші дні торгівля наркотиками поєднується із нелегальним перевезенням не тільки наркотиків та людей, але й з торгівлею людьми. У свою чергу, контрабандисти зброї займаються відмиванням брудних грошей, а крадіжки з банківської системи поєднуються з податковими злочинами. У відповідь на такий розвиток ситуації керівники міністерств і відомств замість об’єднання зусиль на основі їх реформування йдуть шляхом створення все нових підрозділів за кожним видом злочину, що потребує не тільки значних матеріальних витрат, але й кваліфікованих спеціалістів. Ось і нинішнє керівництво МВС, повторюючи помилки попередників, нещодавно створило окреме Управління по боротьбі зі злочинами, пов’язаними з торгівлею людьми. Та при нинішній тенденції до глобалізації злочинності, цей шлях уявляється хибним.

Необхідно детальніше придивитись, чому і в якій кількості виникають і зникають так звані ОЗГ. Наочно це виглядає так. Внаслідок нескоординованих дій дві третини груп, які на стадії досудового слідства щороку кваліфікуються як організовані, судами такими не визнаються, а 20 % справ взагалі не потрапляють до суду. Воно й не дивно. Згідно зі статистичними даними щороку в Україні в середньому виявляється 861 організована злочинна група, причому 205 з них нараховують всього 2 особи, 276 — 3 і від 4 до 10 — 395. І лише до 24 входять більш як 10 осіб. Характерно, що 611 ОЗГ існують в середньому менше року і лише три групи — більше шести років. Щорічно в суди в середньому направляється близько 7 тис. справ стосовно злочинів, вчинених ОЗГ, що складає всього 1,8% від загальної кількості розслідуваних злочинів. Все це створює викривлене уявлення щодо поширення організованої злочинності в Україні, перешкоджає розумінню та виробленню стратегії протидії. Покращити ситуацію можливо шляхом об’єднання карного розшуку, служби по боротьбі з організованою злочинністю та інших споріднених структур в єдиний блок кримінальної міліції, з одночасною ліквідацією відповідних підрозділів в інших відомствах.

Україна не залишилась осторонь від міграційних процесів, і для більшості мігрантів стала перевалочною базою на шляху до інших країн. В нашій державі безпосереднє відношення до проблеми нелегальної міграції мають близько десятка міністерств та відомств, однак кожне з них може оцінити ситуацію лише фрагментарно. Недосконалість національного законодавства не дає змоги створити елементарні умови біженцям, протидіяти нелегальним мігрантам, значну частину яких складають кримінальні елементи, які почувають себе в Україні набагато краще, ніж удома. Одним із шляхів розв’язання цієї проблеми може бути створення у складі Міністерства внутрішніх справ Державної міграційної служби на базі відповідних підрозділів МВС та Державного комітету України у справах національностей та міграції.

У Міністерстві фінансів України доцільно зосередити всі функції, пов’язані з наповненням і плануванням бюджетних витрат. Для цього йому необхідно підпорядкувати Державну митну службу та Державну податкову адміністрацію. При цьому функції податкової міліції доцільно передати до фінансової міліції, яка, в свою чергу, може бути створена шляхом об’єднання відповідних підрозділів МВС України.

В концепції варто визначити шляхи реформування досудового слідства, яке в МВС негайно слід відокремити від міліції, а в Службі безпеки — від військової служби. На певному етапі досудове слідство може зберігатися в цих органах, але у майбутньому його доцільно інтегрувати у судову гілку влади.

Незважаючи на те, що президент України нещодавно затвердив нову структуру Служби безпеки України, вважати це реформою буде великою натяжкою. Цей важливий державний інститут потребує докорінної реорганізації, внаслідок чого повинен позбавитись функцій, не передбачених чинним законодавством, а саме: боротьби з організованою, економічною злочинністю тощо. На певному етапі розвитку сучасної української державності це якоюсь мірою було виправдано, але нині у міліції достатньо сил і засобів самостійно справитись, принаймні стримувати організовану злочинність і корупцію. На цьому тлі дуже важливе розуміння кризового стану і пошук оптимальної структури побудови Служби безпеки України. Як показала доля колишнього Радянського Союзу, його система безпеки, доведена на практиці до крайності й абсурду,«не спрацювала», не дозволила забезпечити безпеку держави, а органи безпеки поставила на рівень нескінченних і складних випробувань при безсумнівній їх силі, ефективності і потенціалі, який вони мали в період Радянського Союзу.

Поза сумнівом, Служба безпеки України, що, звільнившись від невластивих функцій, про які вже згадувалось, має зосередити свої зусилля передусім на контррозвідувальній діяльності, подоланні все нових видів протиріч, небезпек і загроз, що вражають суспільство. Саме Службі безпеки України, за певних умов, може бути надано право брати до свого провадження повідомлення про події, які можуть мати ознаки злочинів, що становлять загрозу національній безпеці. У такому випадку відпадає необхідність створення ще одного правоохоронного органу.

Структура Міністерства внутрішніх справ лишається незмінною протягом десятиліть. А от злочинність змінюється, стає мобільнішою, поширює свій вплив за межі конкретних адміністративних одиниць та за кордони України. Вітчизняна й світова практика дають підстави для того, щоб визнати районні управління міліції головною і найбільш розгалуженою ланкою в системі МВС. За наявної чисельності, належному фінансуванні і при певній реорганізації у більш ніж 20 тисяч сільських населених пунктах уже з наступного року можуть працювати дільничні інспектори або їх помічники. Це не тільки покращить правопорядок, але й буде реальною відповіддю на вимоги президента України, який нещодавно поставив таке завдання перед МВС. В Україні достатньо семи регіональних управлінь внутрішніх справ, які можуть бути створені на базі 4—5 обласних управлінь, головним завданням яких має стати керівництво районною ланкою, при цьому Міністерство внутрішніх справ має зберегти за собою не стільки функції управління, скільки аналізу і контролю.

Це лише концептуальні положення побудови системи МВС, до того ж вони переважно грунтуються на чинному законодавстві. Взагалі без грунтовної зміни законодавства, яке регулює кримінальний процес, оперативно-розшукову діяльність та іншу сфери роботи кримінальної юстиції, будь-які реформи приречені на провал.