НЕ ПРОСІТЬ У БОГА ТОГО, ЩО МОЖЕ ДАТИ ЗАКОН

7 грудня минулого року «Дзеркало тижня» опублікувало інтерв’ю «Закон як дишло», у якому викладено позицію члена Вищої ради юстиції, заслуженого юриста України М.Мельника з приводу нелегітимності суміщення посад головою Вищої ради юстиції С.Ківаловим, який є також народним депутатом і президентом Одеської національної юридичної академії. Ця ситуація, як відомо, була предметом розгляду на засіданнях Вищої ради юстиції (ВРЮ), у Верховній Раді України та суді. Хотілося б на шпальтах «ДТ» викласти свою думку з цього приводу, оскільки порушено дуже важливу проблему — можливість визнання нелегітимності рішень ВРЮ.

Насамперед привертає увагу твердження М.Мельника про те, що під небажання «виконувати вимоги закону... підганяється все, включно з судовою системою». Автор каже, що починає «боятися такого суду», який «може так тлумачити закон». І, звісно, має право обстоювати свою позицію. Спробую пояснити свою позицію, яка склалася ще в результаті ознайомлення з опублікованим у «Голосі України» депутатським зверненням про незаконність перебування народного депутата України С.Ківалова на посаді голови ВРЮ. Справді, закон від 22 березня 2001 р. «Про внесення змін у закон України «Про статус народного депутата України» встановлює несумісність депутатського мандата з перебуванням на держслужбі (ст. 3). Закон від 15 січня 1998 р. «Про Вищу раду юстиції» (ст. 19) визначив, що члени ВРЮ прикомандировуються до ради зі збереженням посад, які вони обіймали. Водночас закон не поширює це правило на народних депутатів і визначає, що голова ВРЮ працює на постійній основі. Останнє не дає підстав виключати голову з виняткового правила закону щодо народних депутатів. Особливістю його статусу є лише те, що голова ради працює на постійній основі. На нього також не поширюється п. 2 ст. 3.1 закону «Про статус народного депутата України» щодо несумісності з перебуванням на держслужбі з таких підстав.

По-перше, ВРЮ не належить до органів законодавчої, виконавчої чи судової влади. Конституційно цей орган визначається в розділі VIII Конституції України «Правосуддя», але за своєю природою, безумовно, до органів правосуддя не належить, оскільки «правосуддя в Україні здійснюється виключно судами» (ст. 124 Конституції). По-друге, ВРЮ є державним органом з особливим статусом, що обумовлений його позицією в загальній функціональній класифікації державних органів різних рівнів і напрямів діяльності всіх гілок влади на основі узагальнення предметно-цільових характеристик, функцій та повноважень. У цьому плані ВРЮ «скидається» на правовий статус Президента, генпрокурора України в системі держорганів. По-третє, законом від 16 грудня 1993 р. «Про державну службу» (ст. 1) визначено ознаки держслужби: (1) професійна діяльність, (2) посада в держорганах і практичне виконання завдань і функцій держави, (3) одержання зарплати за рахунок держбюджету. Голова ВРЮ не одержує зарплати, працюючи «на громадських засадах без оплати виконуваної роботи» (рішення Вищої ради юстиції №250 від 26 квітня 2002 р.). Є також сумніви щодо спеціалізації «професійної діяльності» голови ВРЮ. Таким чином, вимоги системного підходу до ознак держслужби щодо голови ВРЮ не дотримуються. При визначенні особливостей правового регулювання статусу держслужбовців (ст. 9 закону «Про державну службу») перелічуються посади, стосовно яких мають бути спеціальні закони, та інші посади працівників апарату. Посаду голови ВРЮ не включено в ці дві категорії, що визначені в законі. Лише в підзаконному акті — постанові Кабміну України №960 від 27 червня 1998 р. — голова ВРЮ «прирівнюється» до державного службовця щодо умов матеріально-побутового забезпечення тощо. Але в цьому акті голова не визначається як держслужбовець, на відміну від працівників секретаріату ВРЮ, які, відповідно до урядового розпорядження №357-р від 29 травня 1998 р., безумовно віднесені до визначених категорій держслужбовців.

По-четверте, відповідно до частини III Концепції адмінреформи в Україні (затвердженої указом Президента №3/96 від 25 березня 1996 р. «Про заходи з впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні»), держслужбовці — це особи, «які спеціально підготовлені і професійно зайняті в системі державних органів». Голова ВРЮ не підпадає під ці ознаки, його посада має природу політичного керівництва, тобто голова Вищої ради юстиції — це політична державна посада, яка, за аналогією з посадами міністрів, «за характером повноважень, порядком призначення на посади і звільнення з посад належить до політичних і не належить до категорій посад державних службовців» (п. 9 указу Президента №345/2001 від 29 травня 2001 р. «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адмінреформи в Україні»). Цей висновок має опосередковане підтвердження у статтях 19 (ч. II) і 21 закону «Про Вищу раду юстиції», що визначає повноваження голови ВРЮ як керівництво у формі координації роботи ради, а також при порівняльному аналізі змістів присяг члена ВРЮ і держслужбовця, встановлених ст. 17 закону України «Про Вищу раду юстиції» і ст. 17 закону «Про державну службу». До речі, слід врахувати особливості природи рішень ВРЮ у процесі призначення суддів, що, імовірно, є головним функціональним призначенням ради. Ці рішення, як правильно зауважив постпред Верховної Ради України в Конституційному суді України А.Селіванов, «є правовою інформацією для Президента України, Верховної Ради України» і не належать до актів, «які встановлюють, змінюють чи припиняють правовідносини» (Вісник Конституційного суду України, 2002 р., №2, с. 25).

По-п’яте, перебування на посаді голови ВРЮ та президента Одеської національної юридичної академії не є порушенням вимог ст.78 Конституції і ст. 3 закону «Про статус народного депутата України» у частині несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності. Підставою для цього висновку служить те, що народний депутат не має права «займатися будь-якою, окрім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової і творчої діяльності, ...входити до складу керівництва, правління чи ради підприємства, установи, організації, що ставить за мету отримання прибутку» (ст. 3 пп. 4, 6 закону «Про статус народного депутата України»). Посада президента ОНЮА — почесна і неоплачувана, керівництво ОНЮА, відповідно до статуту, здійснює ректор, академія не є організацією, що ставить за мету отримання прибутку. Оплата нараховується професору С.Ківалову лише за викладацьку і науково-дослідну працю.

Що ж стосується контраргументів, включно з думкою члена ВРЮ М.Мельника, хочу звернути увагу на такі положення. Перше: посилання на ухвалу Конституційного суду України від 4 липня 2002 р. (М.Мельник визначив їх як «правову позицію» суду, що дуже дискусійно) у справі про сумісність посад народного депутата України та члена Кабміну України безпідставні вже тому, що фактично і юридично підмінюються предмет і суб’єкт по суті справи, розглянутої судом, і обговорюваної правової ситуації. Друге: праця на постійній основі і на громадських засадах не може зіставлятися, порівнюватися чи взаємовиключатися. Тут різні засади класифікації видів праці. Постійна, на відміну від тимчасової, — робота у складі органу «організації», що діє безперервно, незалежно від організаційних форм цієї роботи. А робота на громадських засадах передбачає відсутність оплати. Тут «винагорода за працю», як вимагає того ст. 43 Конституції, виражається в громадському визнанні і вдячності органу чи організації, у чиїх інтересах використовується праця та її результат. Напевно, з цього виходила ВРЮ, ухваливши 26 квітня 2002 р. рішення, відповідно до якого визнано «необхідним продовження виконання обов’язків голови Вищої ради юстиції С.Ківаловим на громадських засадах без оплати виконуваної роботи...».

При цьому зазначене рішення включає положення щодо «громадськості» посади голови ВРЮ саме в контексті дотримання положення частини III ст. 19 закону «Про Вищу раду юстиції», відповідно до якого, «голова, заступник голови, секретарі секцій Вищої ради юстиції працюють на постійній основі. Особи, призначені до складу ВРЮ, окрім народних депутатів України, на час виконання обов’язків на постійній основі прикомандировуються до Вищої ради юстиції зі збереженням за ними посад, які вони обіймали, і відповідних пільг». Ця стаття визначає особливість статусу голови ВРЮ. Частина III ст. 19 закону «Про Вищу раду юстиції» визначає правові наслідки праці на постійній основі — прикомандирування до ВРЮ. Стосовно народних депутатів, обраних на «постійні» посади (зокрема на посаду голови), передбачено винятки із загального правила — народні депутати не прикомандировуються до ВРЮ.

Таким чином, з аналізу положень ч. III ст. 19 закону «Про Вищу раду юстиції» випливає, що народний депутат має право працювати на посаді голови ВРЮ, але з умовою — без прикомандирування до ВРЮ. Зазначеним рішенням, відповідно до норм закону «Про Вищу раду юстиції», вирішено питання щодо роботи голови ВРЮ без прикомандирування до цього органу. Крім того, перелік обмежень щодо посади голови ВРЮ вичерпний і передбачений ч. II ст. 20 закону «Про Вищу раду юстиції», а саме: «Головою Вищої ради юстиції не можуть бути обрані члени Вищої ради юстиції, які входять до її складу за посадою». Таких підстав припинення повноважень голови ВРЮ, як обрання його народним депутатом, чинне законодавство не встановлює.

Вважаю також цілком аргументованим судове рішення від 18 жовтня 2002 р. з матеріально-правових засад вирішення сформованої ситуації. Суддя, на мій погляд, прагнув не виходити за межі буквального тлумачення законодавства. Для юриста взагалі принципово важливо, перш ніж виходити за межі буквального тлумачення закону, спробувати використати його нормативний потенціал у тому вигляді, в якому вербально (словесно), текстуально міститься воля законодавця. Трохи перефразувавши відомий вислів третього президента США Т.Джефферсона, повторю за ним: не просіть у Бога того, що може дати закон. Виняток із цієї рекомендації можливий лише щодо Конституційного суду України — єдиного суб’єкта офіційного тлумачення Конституції та законів України.