МІСЦЕ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА В УКРАЇНІ. ЧИ ГЕНЕРАЛЬНОГО — НА МІСЦЕ?

Висловити власну думку щодо проблеми місця Генеральної прокуратури України в сучасній системі владних координат мене стимулювали дві основні події. Перша — внесення главою держави до парламенту законопроекту про політичну реформу, в якому містяться певні зміни щодо статусу прокуратури в Україні. Друга — заява генерального прокурора України про необхідність позбавлення парламенту України права ініціювати недовіру цій посадовій особі і надання такого права Вищій раді юстиції. Ці події породили цілком закономірне запитання: що буде внаслідок пропонованого реформування з вищим наглядовим органом держави та її керівництвом у недалекому майбутньому і як це може позначитися на стані законності в країні?

***

Прокуратура — особливий політико-правовий інститут держави. Він може істотно вплинути не лише на стан законності та забезпечення конституційних прав та свобод людини і громадянина, а й на політичну й економічну ситуацію в країні. Отже, вважаючись органом аполітичним за суттю своєї діяльності, прокуратура разом з тим внаслідок такої діяльності може творити велику політику, точніше впливати на її розвиток (не плутати з виконанням нею політичних замовлень!). У прокуратурі як правовому інституті держави перетинаються багато інтересів різних політичних сил, і в такому сенсі її можна вважати правоохоронним органом з політичним аспектом, а керівника цього відомства — генерального прокурора України — політичною фігурою.

Для сумлінного виконання своїх конституційних функцій прокуратура повинна мати відповідний рівень незалежності. Водночас її діяльність не може бути поза контролем і поза сферою юридичної відповідальності. Крім судового контролю за дотриманням законності в діяльності прокуратури (через розгляд справ, порушених з ініціативи прокуратури, перевірку законності дій прокурорів за зверненнями фізичних та юридичних осіб тощо), логічним є контроль за нею з боку законодавчої та виконавчої влади у вигляді здійснення певних нормативно-правових та організаційно-кадрових заходів.

Йдеться, передусім, про призначення та звільнення генпрокурора. У такий спосіб досягається не лише контроль за діяльністю прокурорської системи та її керівника зокрема, а й баланс законодавчої та виконавчої гілок влади.

Такий баланс впливу на прокуратуру насамперед дозволить убезпечити використання Генпрокуратури для досягнення незаконних цілей, передусім нейтралізувати діяльність прокуратури на замовлення. Хоч як це може видатися дивним, але саме цей баланс утверджує незалежність генерального прокурора України, а з ним — і підпорядкованих йому прокурорів. За таких обставин він змушений, образно кажучи, балансувати між парламентом і президентом, тобто перебувати на рівній відстані від кожного з них, бути рівновіддаленим. Йому не доведеться прислужувати одній із гілок влади, а поталанить служити Закону, тобто сумлінно здійснювати свої службові повноваження.

Останнє у правовій державі має забезпечити стабільність перебування певної особи на посаді генпрокурора, а з нею — стабільність функціонування всієї системи прокуратури. Водночас, воно має забезпечити й інше — усунення генпрокурора з посади у разі порушення ним закону, «гри в політику», аморальної діяльності тощо.

Що маємо в Україні? Нині зазначених рівновіддаленості та балансу не спостерігається. Визначений законом порядок призначення та звільнення керівника прокуратури передбачає: 1) генпрокурор призначається президентом за погодженням з парламентом; 2) генпрокурор звільняється з посади президентом України; 3) парламент може висловити недовіру генпрокурору, наслідком чого стане його відставка. З огляду на це, очевидним є те, що не можна вести мову про юридичну та фактичну рівновіддаленість прокуратури та її керівника від виконавчої (точніше — від президента, якого в нашій країні настійливо дистанціюють від виконавчої влади, хоча фактично він є керівником цієї гілки влади) та від законодавчої гілок влади.

Отже, і міра залежності прокуратури загалом та генпрокурора зокрема від президента та парламенту є неоднаковою. За існуючого правового регулювання статусу керівника прокуратури України та нинішньої політичної ситуації доля генпрокурора практично повністю перебуває в руках президента України. Саме президент одноосібно і без будь-яких подань інших органів чи посадових осіб, без жодних пояснень і у будь-який час може звільнити особу з посади генпрокурора України. Заради справедливості слід зазначити, що де-юре приблизно у такий саме спосіб може вчинити з генпрокурором і парламент, адже Конституція не вимагає якихось певних підстав для висловлення йому недовіри. Але фактично реалізувати таку можливість сьогодні парламенту надзвичайно складно, адже за наявності пропрезидентської більшості (яка відповідно хоча б до своєї назви повинна діяти в унісон з президентом) набрати необхідні для результативного голосування 226 голосів не просто. Тобто, парламентське рішення знову ж таки значною мірою обумовлюється позицією президента.

Такі реалії добре усвідомлюють як основні політичні гравці нашої країни, так і сам генпрокурор. Тому перебування будь-якої особи на посаді генпрокурора об’єктивно ставиться в залежність переважно від волі лише одного владного суб’єкта — президента. А це у свою чергу змушує керівника прокуратури визначати зміст та спрямованість своєї діяльності, зважаючи в основному лише на одну сторону відносин в координатах парламент—президент.

У політичної сили — домінанта впливу на прокуратуру з’являється велика спокуса використати прокуратуру у своїх інтересах або для задоволення певної політичної мети.

За таких обставин посилюється ризик втягнення керівника прокурорського відомства у політичне протистояння, використання можливостей прокуратури в корпоративних чи особистих цілях. Тобто — відхід від служіння Закону і наближення до стану прислужництва одній з гілок влади (суб’єкта влади). Гарантії від такої ганебної для прокуратури трансформації вирішальним чином залежать від суб’єктивного чинника — від особистих чеснот керівника прокуратури і глави держави. Все впирається в те, чи захоче (точніше — чи зможе за своїми моральними та іншими особистими якостями) глава держави використати прокуратуру не за конституційним її призначенням і чи дозволить (точніше — чи зможе за своїми моральними та іншими особистими якостями) собі керівник прокуратури піти на виконання не властивих прокуратурі функцій. Досвід функціонування прокуратури України за останнє десятиліття — цьому підтвердження.

З юридичної і політичної точок зору таку ситуацію не можна визнати нормальною і безпечною для суспільства, держави та її громадян. Щоб забезпечити нормальне функціонування прокуратури та її керівника, необхідно змінити законодавчу регламентацію порядку його звільнення.

Оптимальною формулою звільнення керівника прокуратури України видається звільнення генпрокурора України президентом за згодою Верховної Ради. Крім того, парламент повинен мати право висловити генпрокурору недовіру, наслідком чого буде його відставка. За такого підходу звільнення особи з посади генпрокурора буде більш виваженим, більш обґрунтованим. Такий порядок захищає генпрокурора від свавільної розправи над ним, від безпідставного звільнення з посади, тобто служить достатньо ефективною гарантією захисту його трудових та інших прав. Крім того, від цього виграє й справа.

Водночас згода парламенту не стане перешкодою для звільнення особи з посади генпрокурора, якщо для цього будуть справді належні підстави. Видається, що у парламенті завжди знайдеться 226 депутатів, здатних об’єктивно оцінити обґрунтованість ініціювання президентом звільнення керівника прокурорського відомства.

Що ж до передбачення права парламенту висловлювати недовіру генпрокурору, то це право потрібно для звільнення генпрокурора тоді, коли наявні очевидні і достатні для цього підстави, але відсутня відповідна ініціатива президента. Гарантією законності і обґрунтованості звільнення керівника прокуратури у такому випадку знову ж таки виступає та сама більшість (не політична, а кількісна) від конституційного складу парламенту. Знову ж таки, від цього виграє справа — за будь-яких обставин прокуратура України позбавляється керівника, який неналежним чином виконував свої службові обов’язки. Крім того, це право парламенту цілком логічно з правової точки зору обумовлюється його правом давати згоду на призначення цієї посадової особи. В іншому разі парламент зможе лише, так би мовити, авансувати довіру особі, яка претендує на посаду генпрокурора, але не в змозі буде щось зробити у разі, коли він не виправдав такої довіри.

Внесений Президентом на розгляд парламенту проект щодо політичної реформи не змінює ситуації із звільненням генпрокурора, отже і не усуває існуючого дисбалансу влад стосовно цієї надзвичайно важливої правоохоронної інституції. Тими ж залишаються і наслідки такого політико-правового перекосу.

Не розв’язує цієї проблеми й несподівана ініціатива, зафіксована спочатку у проекті Концепції реформування прокуратури України, а потім висловлена за результатами обговорення цього проекту нині чинним генеральним прокурором України щодо залучення до процесу висловлення недовіри цій посадовій особі Вищої ради юстиції. Так, за повідомленням ЗМІ, С.Піскун вважає, що рішення парламенту про висловлення генпрокурору недовіри має ініціюватися Вищою радою юстиції, ця процедура повинна базуватися на висновку спеціального органу. Необхідність такої процедури, на думку С.Піскуна, полягає в тому, що парламент, висловлюючи недовіру генпрокурору, керується не юридичними, професійними, а політичними міркуваннями. Дивно, що політичні міркування генпрокурор вбачає лише в позиції парламенту щодо його звільнення, хоча не менш політичними міркуваннями може керуватися і президент, приймаючи щодо нього таке рішення.

Така пропозиція видається неприйнятною з кількох причин.

По-перше, вона позбавляє парламент права ініціювати висловлення недовіри генпрокурору. Тобто, контроль парламенту, а отже його вплив на забезпечення належного виконання генпрокурором своїх службових обов’язків, істотно послаблюється (це за умови, коли посилення такого контролю є одним із найнагальніших питань збереження і розвитку демократії в Україні, а отже одним з основних завдань політичної реформи).

Таким чином, ще більше посилюється дисбаланс впливу президента та парламенту на діяльність прокуратури. Тим самим в сучасних умовах збільшується ризик втягнення прокуратури у політичну боротьбу — боротьбу за владу (збереження влади). За великим рахунком від цього послаблюються позиції й самого генпрокурора — він стає ще більш залежним від однієї особи.

По-друге, Вища рада юстиції за своєю природою не може вирішувати такого політико-правового питання, як висловлення недовіри генпрокурору. Основна функція Вищої ради юстиції — формування високопрофесійного суддівського корпусу.

По-третє, викликає великий сумнів здатність Вищої ради юстиції об’єктивно вирішити питання про ініціювання недовіри генеральному прокурору України, а отже дати юридично (професійно) обґрунтований висновок з цього питання. Підставами для такого сумніву служить те, що нинішня Вища рада юстиції сама впродовж двох років функціонує поза межами закону. Таке відбувається через незаконне перебування народного депутата України С.Ківалова на посаді голови цього органу. Тому нелегітимність керівника Вищої ради юстиції забезпечується, зокрема, пасивним спогляданням (чи активним сприянням?) головного наглядового органу країни та інших юридичних інституцій.

А чи зможе об’єктивність Вищої ради юстиції посилити факт входження до її складу самого генпрокурора, а також його підлеглих — заступника генпрокурора і прокурора однієї з областей? Додаймо до них ще двох прокурорів-генералів, які є членами Вищої ради юстиції, та колишнього заступника генпрокурора та ще одного колишнього працівника цього відомства.

Чи не з цих міркувань пропонується замість парламенту визначити Вищу раду юстиції як можливого ініціатора висловлення недовіри генпрокурору? Усім же очевидно, що керівнику прокуратури за такого членства (до цього можна додати й інші чинники) не складатиме особливих труднощів загітувати 11 колег по Вищій раді юстиції з 20 необхідних для прийняття позитивного для нього рішення. Як цілком очевидно, що домовитися або схилити іншим чином до потрібної позиції 226 парламентарів набагато складніше. Та й задекларована зовнішня незалежність Вищої ради юстиції на перевірку може виявитися далеко не такою вже й справжньою — кажу це як один з її членів.

За таких обставин, будь-який генпрокурор (безумовно, якщо його кредо — здійснення своєї діяльності на підставі закону) мав би не пропонувати позбавити парламент права ініціативи висловлення йому недовіри (що фактично веде до послаблення його правових позицій і посилення політичної залежності), а домагатися розширення повноважень парламенту стосовно вирішення цього питання. Пам’ятаючи, що саме неоднорідний парламент сьогодні в Україні є основним стовпом демократії, від якого значною (а в багатьох випадках — вирішальною) мірою залежить магістральний напрям розвитку нашої країни, захист прав та свобод людини і громадянина, у тому числі і того громадянина, який на сьогодні обіймає посаду генерального прокурора України. Слід пам’ятати також те, що у будь-якій державі, у т.ч. й Україні, глава держави (президент, прем’єр-міністр тощо), навіть якщо він має найкращі людські якості, об’єктивно є носієм начал авторитаризму. У свою чергу будь-який парламент, навіть за умови, що його члени не відрізняються зразковими особистими характеристиками, за своєю природою, порядком функціонування та прийняття рішень є носієм начал демократії.

Далекоглядні політики не будують правову систему під особу чи кількох осіб, а виходять з інтересів суспільства, держави та її громадян. Якщо ж підступати до вирішення проблеми визначення правового статусу та ролі прокуратури в сучасній правовій системі України саме на основі таких інтересів, абстрагувавшись від персоналій, то розв’язати цю проблему досить легко.