Згадуючи про спільне зменшення загрози й витрачені гроші

Майже 20 років тому, в листопаді 1994-го, після кількох років напружених внутрішніх дискусій і міжнародних переговорів Верховна Рада України ратифікувала Договір про нерозповсюдження ядерної зброї. Ця історія минулих днів іще довго відкидатиме тінь на поточну внутрішню й зовнішню політику України.

Не вдаючись у нюанси суперечок початку 1990-х, можна зазначити, що до моменту ухвалення принципових рішень в Україні сформувалися три консенсусні позиції щодо умов повного й максимально швидкого ядерного роззброєння, як того вимагали США, Європа і Росія. Вони були такими: 1) отримання гарантій безпеки; 2) зовнішнє фінансування ліквідації ядерних боєзарядів, засобів доставки й інфраструктури; 3) отримання істотної компенсації за матеріали, що розщеплюються, які містилися в тактичних і стратегічних озброєннях, розташованих на території України.

Усі пункти формально були виконані. Восени 1994 р. офіційні члени ядерного клубу підписали Будапештський меморандум - аркуші паперу з грамотно написаним текстом, названі в українському перекладі "гарантіями" (хоча дипломати й експерти чудово розуміли, що assurance означає "запевнення"). У червні 1996 р. з України в Росію вивезли останні боєголовки стратегічних ракетних комплексів (тактичну ядерну зброю вивели ще до літа 1992-го).
До 1998-го отримали компенсації за матеріали, що розщеплюються. До початку 2000-х з допомогою США було, загалом, ліквідовано системи доставки й інфраструктуру ядерних сил.

"Гарантії" безпеки не дожили всього півроку до 20-річного ювілею. У березні цього року Росія словом і ділом продемонструвала ігнорування підписаного тексту. Логічно запитати: наскільки успішним було досягнення інших двох цілей України - отримати допомогу в ліквідації ядерних озброєнь і компенсацію за матеріали, що розщеплюються.

Основним драйвером ліквідації ядерних озброєнь і вирішення пов'язаних із цим питань не тільки в Україні, а й, передусім, у Росії була американська програма Нанна-Лугара, відома також як програма спільного зменшення загрози (cooperative reduction threat). Ще однією важливою для України програмою, в якій вона, щоправда, прямо не брала участі, був контракт між США і Росією на конверсію 500 т російського збройового урану в ядерне паливо. Нарешті, в останні роки частину робіт, так чи інакше пов'язаних з ядерним роззброєнням, було профінансовано з американського фонду нерозповсюдження й роззброєння (NDF), який має ті ж основні цілі, що й програма спільного зменшення загрози, але не пов'язаний з нею організаційно.

Логіка появи й розвитку зазначених програм - окрема тема. Стосовно питання про допомогу Україні важливо розуміти такі факти. Перше: гроші за програмою Нанна-Лугара не були доброчинністю, вони використовувалися відповідно до американського розуміння "спільного зменшення загрози", яке не обов'язково збігалося з українським. Друге: адміністрування програми Нанна-Лугара доволі складне: допомога ніколи не надавалася у вигляді грантів і кредитів, а тільки у вигляді послуг, обладнання, логістики й субконтрактів. Третє: Україна отримала від Росії істотні компенсації за матеріали, що розщеплюються, і ці компенсації були б неможливі без американо-російського контракту на конверсію високозбагаченого урану. Четверте: зазначені програми не зупинено для Росії, й навряд чи їх зупинять, навіть якщо буде запроваджено секторальні санкції (це, напевно, правильно, оскільки уявлення про "радіоактивний попіл" мають локалізуватися в головах російських телеагітаторів і не поширюватися на осіб, які ухвалюють рішення).

За оцінками американських військових фахівців, озвученими неофіційно, заходи військового планування для протидії загрозі, яку становив для США український ядерний арсенал, потребували від 10 до 30 млрд дол. щорічно. Росія, за заявами на початку 1990-х, готова була ліквідувати український арсенал за 2-3 млрд дол. виділених американцями на взаємне американо-російське задоволення. Українські експерти вели мову про 1,5 млрд дол., щоб зробити це самостійно. США уклалися в значно скромнішу суму, діючи переважно власними силами.

Основні проекти ліквідації ядерних озброєнь

Як і решту проектів у рамках програми Нанна-Лугара, ліквідацію засобів доставки й інфраструктури ядерних сил на території України здійснювали американські генеральні підрядчики американських же відомств - одержувачів бюджетних коштів (міністерство оборони, міністерство енергетики і Держдепартамент). В Україні до цих робіт залучалися місцеві субпідрядчики й адміністративні структури, створені в рамках спеціальних міжурядових угод. Після реалізації проектів Україні залишалися демілітаризовані території та об'єкти, конверсовані виробничі потужності, техніка й обладнання, придатні в багатьох випадках для подальшого цивільного використання.

Дев'ять проектів здійснювалися в рамках категорії витрат "Ліквідація стратегічних ядерних озброєнь" програми Нанна-Лугара (Strategic Nuclear Arms Elimination, SNAE):

Потужності з нейтралізації й демонтажу ракет SS-19 (Neutralization and Dismantlement Facility). Проект охоплював зливання палива, деактивацію, демонтаж і знищення 111 розгорнутих рідинних ракет російського виробництва SS-19, безлічі окремих систем і блоків у місцях базування, двох нерозгорнутих (таких, які раніше не заправлялися, так званих сухих) ракет цього типу (ще 29 "сухих" SS-19 продали Росії), а також певної кількості компонентів ракет SS-17 і SS-18. Фінансування становило 54,9 млн дол. Воно могло бути більшим, але Україна сама вибрала живі гроші від продажу нерозгорнутих ракет та їхніх компонентів Росії.

Обладнання для ліквідації нерозгорнутих МБР (Non-Deployed ICBM Elimination Equipment). За цим проектом передбачалося тільки постачання обладнання. Оскільки утилізували малу частину нерозгорнутих міжконтинентальних балістичних ракет (МБР), а більшу - продали Росії, фінансування було неістотним і становило 2,5 млн дол.

Ліквідація шахт ракет SS-19 (SS-19 Silo Elimination). Проект полягав у знищенні інфраструктури позиційних районів (місць базування) SS-19 і приведення земель до стану, що дозволяє сільськогосподарське використання. Було знищено 130 шахтних пускових установок, дві навчальні шахти й 13 центрів управління, з землі витягли кабелі й комунікації. Фінансування становило 121,9 млн дол.

Розукомплектовування, зберігання й ліквідація ракет SS-24 (SS-24 Missile Disassembly, Storage, and Elimination). За проектом треба було дістати з шахт, розібрати, перемістити в спеціально підготовлені місця зберігання твердопаливні ракети українського виробництва SS-24. Було утилізовано 46 ракет, що перебували раніше на бойовому чергуванні, й "8,5" розібраних ракет. Фінансування з боку США становило 94,2 млн дол.

Ліквідація шахт SS-24 (SS-24 Silo Elimination). Проект аналогічний ліквідації шахт SS-19. Було знищено 46 шахтних пускових установок і п'ять центрів керування. Фінансування становило 56,6 млн дол.

Потужності з утилізації палива ракет SS-24 (SS-24 Propellant Disposition Facility). Багатостраждальну історію цього проекту широко висвітлено в безлічі публікацій, зокрема й у DT.UA. Коротко вона така. Спочатку планували утилізацію вийнятих з ракет SS-24 двигунів у кількості 163 штук, що містять приблизно
5 тис. т твердого палива, вимиванням його з контейнерів з подальшим використанням для виробництва вибухових речовин (їх ринок в Україні доволі ємний з огляду на використання для видобування залізної руди). Технологія була українською. Пілотний проект певний час підтримував американський генеральний підрядчик, але з неабияким скепсисом. У Росії аналогічний проект реалізовувався спалюванням двигунів. Це було дешевше й надійніше, але неприйнятно для України з екологічних та економічних міркувань. У 2003 р. американський уряд вирішив зупинити реалізацію цього проекту, якщо тільки Україна не погодиться на технологію спалювання або підриву. Але Україна стояла на своєму і, зрештою, довела власну технологію до промислового рівня. Асигнування США на момент відмови від проекту становили 36,3 млн дол., з яких було витрачено 19 млн. Первісна оцінка вартості становила 128,3 млн дол. Тобто економія коштів для бюджету програми Нанна-Лугара і, відповідно, несправджені очікування України за цією статтею фінансування - 92 млн дол.

Знищення двигунів ракет SS-24 (SS-24 Missile Motor Elimination). Цей проект, відкритий після закриття попереднього, має ті самі цілі. Під реалізацію цього проекту було передано асигновані, але не витрачені за попереднім проектом кошти в розмірі 17,3 млн дол. Після 2004 р. бюджет збільшився ще на кілька мільйонів. Але вони не виділялися через те, що Україна реалізовувала власний проект. В останні роки було досягнуто компромісу - тверде паливо тепер виймають за українською технологією і на українські гроші, а США фінансують спалювання порожніх корпусів двигунів. Вартість будівництва об'єкта і спалювання оцінюється в 36 млн дол. Питання про американське фінансування технології вимивання палива залишається в замороженому стані.

Ліквідація бомбардувальників і крилатих ракет повітряного базування (Bomber and Air-Launched Cruise Missile Elimination). У рамках цього проекту ліквідовано 27 бомбардувальників Ту-95, 11 - Ту-160, кілька Ту-142 (морський варіант Ту-95) і 40 - Ту-22М. Останні не були частиною стратегічних ядерних сил і не обмежувалися договором START-1. Але Ту-22М - зброя "субстратегічна", США наполягли на їх ліквідації, і Україна погодилася. Було ліквідовано також 483 крилаті ракети повітряного базування Х-55, 225 - Х-22 і ракети малої дальності, що мали можливість ядерного оснащення. Частково утилізовано призначене для них паливо (крім ракет Х-22). Фінансування становило понад
20 млн дол. Як і у випадку нерозгорнутих ракет, частину бомбардувальників продали Росії за живі гроші (11 - Ту-95, Ту-160 і 600 крилатих ракет).

Допоміжне оснащення реагування на надзвичайні ситуації (Emergency Response Support Equipment). Цей проект передбачав оснащення двох українських підрозділів для реагування на надзвичайні ситуації при ліквідації МБР. Його фінансування становило 15,4 млн дол.

Крім того, за категорією "Ліквідація стратегічних ядерних озброєнь" фінансувалася логістика в обсязі 56,8 млн (за всіма зазначеними проектами). Таким чином, сумарні асигнування на момент завершення основних робіт становили 466,3 млн дол.

Ще чотири проекти реалізовувалися в рамках категорії витрат "Ліквідація інфраструктури зброї масового ураження" (Weapons of Mass Destruction Infrastructure Elimination, WMDIE):

Ліквідація об'єктів централізованого зберігання ядерної зброї (National Nuclear Storage Site Elimination). Спочатку проект передбачав знищення об'єктів, призначених для централізованого зберігання ядерної зброї. На двох з них розпочали роботи. Але проект не мав розвитку. Про будь-яку можливість використання в майбутньому об'єктів, що залишаються, за прямим призначенням, зрозуміло, не йшлося (хіба що для зберігання якоїсь кількості звичайних боєприпасів). Причини згортання проекту - багатопланові. Ці об'єкти могли бути використані для розвантаження переповнених українських баз зберігання звичайних боєприпасів. Істотною була протидія з боку Росії, яка боялася розкриття технології зберігання ядерної зброї на таких об'єктах на своїй території. На цей проект було витрачено 1,4 млн дол., хоча виділено 14,2 млн.

Ліквідація палива рідинних ракет та об'єктів їх зберігання (Liquid Missile Propellant and Storage Facilities Elimination). Проект передбачав знищення компонентів палива рідинних ракет різного типу, в основному т.зв. меланжу (окислювача, який є сумішшю на основі азотної кислоти). "Меланжева" проблема для України досить велика, її все ще не вирішено, попри безліч спроб не тільки в рамках програми Нанна-Лугара, а й також ОБСЄ, НАТО і ЄС. У рамках даного проекту погодилися утилізувати тільки меланж, що призначався для деяких ракет, знищених у рамках інших проектів програми. До припинення проекту на нього було витрачено 3,5 млн дол. (спочатку планувалося 11,4 млн дол.).

Ліквідація інфраструктури авіабаз (Airbase Infrastructure Elimination). Цей проект передбачав ліквідацію авіабаз, на яких базувалися бомбардувальники Ту-95 і Ту-160. Однак він був припинений, практично не розпочавшись. Було витрачено менш як 1 млн дол. (первісна оцінка становила 7,7 млн дол.).

Ліквідація потужностей заправки і місць зберігання ядерної зброї (UFFs/NWSA Elimination). Цей проект відноситься до ліквідації інфраструктури позиційних районів SS-19 та SS-24. На його реалізацію витрачено 14,9 млн.

Загальні витрати за категорією "Ліквідація інфраструктури зброї масового ураження" з урахуванням логістики по всіх проектах можна оцінити у 20,7 млн дол.

Усього на проекти ліквідації ядерних озброєнь на момент завершення основних робіт на початку 2000-х було виділено 487 млн дол. Зважаючи на те, що деякі проекти завершилися пізніше, а один з них триває донині, на них виділялося додаткове фінансування - 15-20 млн дол. (точні цифри назвати важко). Таким чином, прямі витрати на ліквідацію ядерних озброєнь України обійшлися США в майже 510 млн дол.

Допоміжні і нові проекти

Одночасно із зазначеними вище проектами фінансувалася ще низка робіт, необхідних для успішності всієї програми. Сюди можна віднести:

- створення лінії міжурядового зв'язку (Government-to-Government Communications Link) - 2 млн дол.;

- підготовку й оснащення персоналу для реагування на надзвичайні ситуації (Emergency Response Equipment and Training) - 2,8 млн дол.;

- спільне посилення безпеки цивільного реактора (Civilian Cooperative Reactor Safety Upgrade) - 11 млн дол. Проект передбачав встановлення тренажера на Хмельницькій АЕС (розташована недалеко від колишніх місць базування МБР);

- забезпечення контролю, обліку та фізичного захисту матеріалів (Material Control & Accountability and Physical Protection, MC&A and PP) - 22 млн дол. У рамках проекту проведено роботи з посилення захисту дослідних реакторів та ядерних лабораторій;

- побудову системи експортного контролю (організація, оснащення, підготовка), яка відповідає міжнародним зобов'язанням України, -
13,9 млн дол.;

- підтримання контактів між військовими (Defense & Military Contacts) - 3,9 млн дол.;

- конверсію (Defense Conversion) - 55,2 млн дол. У рамках цього проекту було побудовано житло для офіцерів, які служили в частинах, ліквідованих у зв'язку з ядерним роззброєнням (20 млн дол.) і профінансовано низку конверсійних проектів українських оборонних підприємств;

- створення Українського науково-технологічного центру (Science & Technology Center of Ukraine) - 15 млн дол. Ідея центру - дати можливість ученим, які працювали у сфері створення зброї масового ураження, реалізувати себе в цивільних високотехнологічних проектах. Фінансування здійснюється у вигляді грантів, що їх отримують команди українських учених, залучених раніше до створення зброї масового ураження, на проекти, здійснювані спільно з американськими, канадськими та європейськими партнерами. Від початку центр був заснований урядами США, України, Канади і Швеції. Пізніше Швецію змінила Європейська комісія. Нині Центр підтримує проекти не тільки українських учених, а й їхніх колег з Азербайджану, Грузії, Молдови та Узбекистану. Завдяки програмі Нанна-Лугара проект було запущено, і він отримав початкове фінансування. Але тепер бюджет центру наповнюється з багатьох джерел, що дозволило на сьогодні профінансувати проекти на загальну суму близько 230 млн дол.

У першій половині 2000-х цілі програми Нанна-Лугара істотно змінилися в бік боротьби із загрозою розповсюдження ядерних матеріалів, хімічної та біологічної зброї. Відповідно, в Україні розпочалася реалізація двох нових проектів. Один з них реалізується в рамках категорії "Зброя масового ураження - Програма запобігання розповсюдженню" (Weapons of Mass Destruction - Proliferation Prevention Program, WMD-PPP). Проект, що реалізується в Україні, передбачає підготовку й оснащення прикордонної та митної служб для ефективної протидії контрабанді ядерних матеріалів, хімічно та біологічно небезпечних речовин. На цей час на нього витрачено близько 145 млн дол.

Інший важливий проект - підвищення ефективності та рівня захищеності біологічних лабораторій у рамках категорії "Програма зменшення біологічної загрози" (Biological Threat Reduction Program). Загальна сума фінансування має становити не менш як 15 млн дол.

У 2009-2011 рр. в Україні було реалізовано проект ліквідації тактичних ракет "Скад" (185 ракет, 50 пускових установок та 1441 т меланжу). Про суму фінансування не повідомлялося. Воно здійснювалося не в рамках програми Нанна-Лугара, а з фонду NDF. Зважаючи на те, що обсяг фонду відносно невеликий (на цей час з нього фінансується до 45 проектів у різних країнах світу на загальну суму близько 150 млн дол.), а також виходячи з досвіду ліквідації в Україні ракет за іншими проектами, не буде великою помилкою припустити, що обсяг фінансування становить 10-20 млн дол.

У 2010-2012 рр. з України було вивезено в Росію запаси високозбагаченого урану. Проект реалізовувався в рамках американської Ініціативи зменшення глобальної загрози (Global Threat Reduction Initiative, GTRI). Компенсаційний пакет має становити 40 млн дол.

У сумі зазначені проекти становлять 280-290 млн дол. Не вся вона належить до ядерного роззброєння України. Але проекти, на які її витрачено, об'єднані загальною логікою спільного зменшення загрози.

Компенсація
за матеріали,
що розщеплюються

США прямо не компенсували Україні вартості матеріалів, що розщеплюються, це робила Росія. Але американські гроші при цьому були присутні. У січні 1994 р., того самого дня, коли було ухвалено відому тристоронню заяву президентів США, Росії та України, якою було врегульовано решту спірних питань щодо набуття Україною без'ядерного статусу, підписали також американсько-російський контракт на конверсію російського високозбагаченого урану в ядерне паливо. Ці дві події пов'язані між собою. Реалізація контракту передбачала американський кредит Росії на суму 160 млн дол. c метою постачання Україні ядерного палива для атомних електростанцій (АЕС).

У травні 1994 р. було підписано російсько-українську міжурядову угоду про постачання Україні 1800 (плюс/мінус 100) тепловидільних збірок (ТВЗ) для АЕС як компенсацію за матеріали, що розщеплюються (які містилися в стратегічних ядерних озброєннях), знищення яких тільки мало розпочатися.

З фінансового погляду суму цієї компенсації можна оцінити в ті самі 160 млн дол. американського кредиту Росії. Але матеріальний ефект був більш істотним. 1800 ТВЗ дозволяли всім українським атомним станціям працювати протягом трьох років (з деяким падінням потужності та певними технічними ризиками - чотири і навіть п'ять років). Тобто в другій половині 1990-х Україна могла розраховувати на те, що половина електроенергії (частка АЕС у виробництві) могла вироблятися за дуже низькою собівартістю з відповідним мережевим ефектом для економіки. За сучасними мірками, коли обсяг щорічного імпорту ядерного палива в Україну перебуває на рівні 600 млн дол., суму зазначеної компенсації можна було б сміливо оцінити у 2 млрд дол. (ціни на ядерне паливо порівняно з початком 1990-х зросли на порядок, так само як на вуглеводні).

До 1997-го було вирішено й питання компенсації за матеріали, що розщеплюються, які містилися в тактичній ядерній зброї, вивезеній іще 1992-го. Суму було остаточно узгоджено одночасно з визначенням компенсації за передані Росії кораблі в рамках переговорів щодо Чорноморського флоту (ЧФ). В угоді про взаєморозрахунки по ЧФ зазначено цифру компенсації за матеріали, що розщеплюються, у 200 млн дол., яка мала бути списана з державного боргу України перед Росією. В окремій угоді з цього питання, укладеній через кілька місяців, вказано цифру 199,829 млн дол., дивну своєю конкретністю (вартість матеріалів, що розщеплюються, з точністю до тисячі підрахувати було неможливо, однак якась невідома логіка в отриманні цієї цифри була). Ефект даної компенсації - певне полегшення державного боргу України. Росія пішла на цей крок з урахуванням позиції США, але яким чином це було підтримано (якщо взагалі було) американськими доларами - неясно.

Підсумок

Вартість для США проектів, безпосередньо пов'язаних з ядерним роззброєнням України, можна оцінити в 510 млн дол. Допоміжні й наступні проекти, реалізовані в розвиток ідеї спільного зменшення загрози, вимагали ще приблизно 290 млн. Компенсація за матеріали, що розщеплюються, які містилися в стратегічній ядерній зброї, здійснена Росією завдяки американському кредиту, дає додаткових 160 млн дол. У сумі - 960 млн дол., тобто майже мільярд. З певною натяжкою до американської допомоги можна віднести більшу частину бюджету Українського науково-технологічного центру (а не тільки 15 млн фінансування в рамках програми Нанна-Лугара). Поява цього центру - справді заслуга США, більшість джерел його фінансування мають американське походження. Це дозволяє збільшити оцінку на 150-200 млн дол. Разом виходить до 1,16 млрд дол. Якщо, з іще більшою натяжкою, приплюсувати 200 млн дол. списаного Росією боргу за тактичну ядерну зброю, сумарна оцінка перевалює за 1,3 млрд.

Ще зовсім недавно стверджувати, що це дуже мало, було б неправильно. Політика - мистецтво можливого. На початку 1990-х США вели мову про допомогу на ядерне роззброєння України в обсязі всього 90 млн дол. У 1993-му Україна наполягла на 175 млн дол. з можливістю збільшення до 350 млн до 1995-го і вважала це успіхом. Заяви найсміливіших українських переговірників про мільярди викликали тільки переляк і нерозуміння в більшості залучених у процес людей. Відтоді масштаб цін змінився. Сьогодні можна, з певними натяжками, говорити про отриманий мільярд, що на два порядки більше від запропонованих спочатку 90 млн дол.

Та сьогодні всі ці суми й витрачені зусилля - справді ніщо порівняно з "гарантіями" безпеки, які не спрацювали.