Прозорість громадського сектору "по-новому" чи по-європейськи?

Потужне громадянське суспільство є одним з ресурсів України, чию впливовість підтверджують звіти міжнародних організацій і озвучують самі громадяни.

Проте дедалі більше й більше наростає конфлікт між громадянським суспільством та органами державної влади, які вважають цей ресурс занадто гучним і проблемним.

Вже кілька місяців громадянське суспільство України живе в невизначеному правовому полі - після того як парламент зобов'язав подавати е-декларації "учасників антикорупційних заходів", досі жодна інституція не може пояснити, кого саме вважати такими. Через цю правову невизначеність, що створює широке поле для маніпуляцій і репресій на місцевому рівні, антикорупційні новели розкритикували як українські, так і міжнародні громадські організації.

Черговий виток конфлікту виник через законопроекти адміністрації президента, якими е-декларування для "антикорупційних організацій" скасовується, проте запроваджується жорстка публічна фінансова звітність для всіх громадських організацій загалом.

Офіційною причиною запровадження цих звітів урядовці називають "підвищення прозорості". Однак громадські діячі бачать у цьому помсту за критику пробуксовки реформ.

Підвищення прозорості - це світовий тренд, який є надзвичайно важливим і для організацій громадянського суспільства. Адже саме прозорість формує довіру до організації з боку громадян, чиї інтереси вона представляє.

Однак замість дискусії про те, як підвищити довіру до громадянського суспільства, маємо конфлікт, де прозорість можуть використати як інструмент помсти, що становитиме загрозу для демократії загалом.

Прозорість громадських об'єднань. Негативний досвід

"Законна мета щодо забезпечення прозорості не може виправдовувати заходи, що перешкоджають діяльності неприбуткових організацій, які діють у сфері прав людини, демократії та верховенства права".

Це висновок Венеційської комісії про російський федеральний закон "Про небажану діяльність іноземних та міжнародних неурядових організацій.

Проте влада Росії проігнорувала рекомендації європейців, що ознаменувало черговий етап згортання демократії та порушення прав людини. Саме під приводом підвищення прозорості та підзвітності громадянського суспільства в Росії законом встановлено суворий контроль над ним.

Сумний досвід Росії та критика міжнародних організацій стимулюють негативне ставлення громадських організацій до законопроектів, що їх пропонує адміністрація президента.

Втручання держави в діяльність громадянського суспільства вважається неприпустимим, навіть коли питання стосується такої важливої теми, як підвищення прозорості.

Європейські країни справді ратують за підвищення прозорості громадського сектору, проте роблять це через обов'язкові консультації з громадськими організаціями, враховуючи контекст кожної конкретної країни та керуючись тим, що для запровадження нових вимог до громадських організацій мають бути серйозні підстави.

Прозорість громадських об'єднань. Українські реалії

Більш як 70 тисяч українських громадських організації уже зобов'язані подавати в податкову всі ті самі звіти, що й інші організації, - щомісяця звітувати про зарплату співробітників та сплату ними податків, про нерухомість і землю, якщо вони її мають; подавати фінансову звітність як суб'єкти підприємництва, де розкривати інформацію про свої доходи й видатки.

Крім цього, 31 тисяча громадських організацій щороку подає звіт про використання доходів неприбуткової організації та фінансовий звіт суб'єкта малого підприємництва. У цих звітах вказується інформація і про доходи, і про видатки громадської організації.

Різні типи звітів та інформації про громадські організації мають Міністерство юстиції, Міністерство економічного розвитку і торгівлі, Міністерство молоді та спорту, Міністерство соціальної політики, Державна фіскальна служба, Державне управління статистики та органи місцевого самоврядування.

Чи може підвищити прозорість громадського сектору запровадження ще одного звіту? І чи може взагалі публічне звітування перед органами державної влади підвищити довіру громадян до організації громадянського суспільства?

На думку авторів, законопроекти №6674 і №6675 відповідають європейським стандартам звітності неурядових організацій і підвищують прозорість громадянського суспільства. Але якщо це справді так, чому ж їх тоді критикують європейські партнери України?

Законопроектами пропонується скасувати е-декларування для "антикорупційників" і водночас запровадити два нові публічні звіти. Перший мають подавати всі громадські організації, другий - фізичні-особи підприємці, які отримували замовлення в рамках проектів міжнародної технічної допомоги.

Обидва звіти мають оприлюднюватися на сайті Державної фіскальної служби. У своєму звіті громадські організації повинні інформувати про кількість членів організації, керівний склад та участь керівництва в інших організаціях, загальну суму членських внесків, загальну суму витрат на зарплати та персональні зарплати десяти найбільш високо оплачуваних співробітників. Також громадські організації будуть зобов'язані детально перерахувати, від кого й які суми вони отримали на діяльність та яким фізичним особам або компаніям платили за послуги із зазначенням загальних сум.

За неподання такого звіту пропонують карати позбавленням ознаки неприбутковості, що призведе до сплати штрафів та податків з неіснуючого прибутку.

Серед перших на ці "європейські пропозиції" відгукнувся Міжнародний центр некомерційного права (Вашингтон). Його висновок - таких жорстких вимог до звітності громадських організацій немає в жодній країні Європейського Союзу. Норми законопроектів є дискримінаційними за своєю природою, а вимоги з метою "підвищення прозорості" хочуть запровадити без належного обґрунтування та консультацій з громадськістю.

Не кращої думки про законопроекти й експерти проекту Ради Європи "Партнерство заради належного врядування", які рекомендували урядовцям більше консультуватися з громадськими організаціями при розробці законопроектів щодо громадянського суспільства й орієнтуватися на кращі практики підзвітності.

Прозорість громадських об'єднань. Позитивний досвід

В основі відносин держави та громадянського суспільства в європейських країнах лежить розуміння, що громадські та благодійні організації є корисними для країни. Вони не лише допомагають долати проблеми, з якими не може впоратись уряд, а й є "сторожовими псами демократії": контролюють дії влади і захищають права громадян.

Країни Ради Європи ще 2002 року дійшли згоди, що "найкращим способом забезпечити етичну та відповідальну поведінку НУО є сприяння саморегуляції в цьому секторі на національному та міжнародному рівнях".

Ці стандарти знайшли своє відображення у Фундаментальних принципах щодо статусу неурядових організацій в Європі, які 2002 року були затверджені в Страсбурзі в рамках зустрічей, організованих Радою Європи, та Керівних принципах щодо свободи об'єднань, затверджених ОБСЄ.

У статті 224 Керівних принципів зазначено:

"…Держава не повинна вимагати від об'єднань підзвітності та прозорості, однак повинна заохочувати і стимулювати їх до цього".

Тож питанні прозорості та підзвітності громадянського суспільства європейці більше покладають на самі громадські організації.

У Фундаментальних принципах зазначено: "Найкращим способом забезпечити етичну та відповідальну поведінку НУО є сприяння саморегуляції в цьому секторі на національному та міжнародному рівнях".

Серед інструментів такої саморегуляції - запровадження наглядових рад, проведення незалежних аудитів і ті ж таки річні звіти, які, однак, презентуються насамперед членам організації та її донорам, а не державних органам.

Державний контроль за діяльністю громадських організацій у Європейських країнах теж є. Але залежить від конкретних проблем, які він покликаний вирішити. "Золотим стандартом" вважається теза, згідно з якою звітність громадських організацій не повинна бути складнішою, ніж для інших юридичних осіб.

Загальне правило для європейських громадських організацій - подавати звітність до податкових або інших органів влади, якщо ГО отримують податкові пільги або кошти на свою діяльність від держави. Формат цих звітів, як і те, чи робити їх публічними для громадськості, визначають в кожній країні окремо і досить обережно.

Так, у Великій Британії є вимога подавати річний звіт, проте це більше стосується діяльності благодійних фондів, оскільки вони мають істотні податкові пільги.

У країнах-лідерах Євросоюзу, Франції та Німеччині громадські організації подають звіт до податкової, але він не є публічним. Це скоріше аналог звіту за ознакою неприбутковості, який уже подають українські громадські організації.

Публічні звіти запроваджено в таких країнах, як Угорщина і Польща. Але вони не йдуть у жодне порівняння з тим, що пропонують запровадити в Україні.

У Польщі громадські організації справді повинні подавати звіт до Міністерства соціальної політики, який розміщується на спеціальному урядовому сайті. Цей звіт включає "програмну частину", тобто інформацію про те, чим займається громадська організація і які має досягнення, а також узагальнену інформацію про фінансовий стан. Але таке звітування пов'язане з відсотковою філантропією - одним з механізмів підтримки громадських організацій, коли платник податків може обрати громадську організацію і перерахувати їй 1% від сплачених податків. Урядовий портал, на якому розміщено публічні звіти, містить також інформацію про те, як перерахувати свій 1% конкретній організації, чий публічний звіт ви переглянули.

Законодавство Угорщини містить вимогу оприлюднювати звіти громадської організацій на своєму сайті, проте перелік обов'язкової для оприлюднення інформації набагато менший, ніж той, що його вимагають законотворці від українських громадських організацій. Ці звіти також більше підпадають під характеристики зрозумілого нам "програмного звіту організації".

Найбільш подібною до вимог законопроектів є форма звітності 990, яку використовують для звітування благодійних фондів у США.

Проте, згідно з рекомендаціями Міжнародного центру некомерційного права, стандарти звітності в одній країні не можна автоматично переносити в іншу, без урахування специфіки обох держав та причин, з яких цю звітність було запроваджено.

Публічна звітність благодійних фондів у США має на меті інформувати громадськість про діяльність організацій, які мають істотні податкові пільги у порівнянні з іншими юридичними особами. Тобто звітність запроваджено для запобігання ризикам зловживання цими пільгами.

Крім цього, для організацій, чий бюджет є меншим, ніж 50 тис. дол. на рік, запроваджено окремий спрощений звіт.

Тож, порівнюючи реальні європейські стандарти і запропоновані адміністрацією президента законопроекти, важко не помітити, що це паралельній лінії, які не перетинаються.

Прозорість громадських об'єднань. Що далі?

У спільній заяві громадського сектору, громадські організації запропонували два альтернативні шляхи розв'язання проблеми з е-деклараціями для "антикорупційників":

- відкликати законопроекти та вилучити з них дискримінаційні норми;

- підтримати законопроект №6271, який скасовує е-декларування без жодних додаткових вимог, і паралельно запустити процес публічного звітування громадських організацій.

Відповідно до міжнародних стандартів цей процес повинен включати широке залучення громадськості до розроблення нових законопроектів.

Такий шлях видається логічним, якщо врахувати, що громадські організації в Україні вже подають досить детальну податкову звітність. Тому підвищити прозорість громадського сектору можна й без критики міжнародних експертів.

На адміністрування всіх цих звітів уже витрачаються ресурси і процедуру їх збирання теж уже налагоджено. Закономірне запитання, яке виникає, - навіщо створювати ще один звіт для громадських організацій, якщо більшість інформації органи державної влади вже мають і так? Залишилося просто зробити її відкритою для громадськості, якщо справді є така потреба.

Передусім можна зробити публічним звіт про використання доходів неприбуткової організації, оскільки для цього вже створено відповідну онлайн-платформу. У кабінеті платника податків є доступ до Реєстру неприбуткових організацій та установ, у якому кожен громадянин може перевірити, чи має громадська організація ознаку неприбутковості. Державна фіскальна служба може просто там само оприлюднити звіти, що їх подають неприбуткові організацій.

І мова не лише про ГО. Адже загалом ознаку неприбутковості має 151 тисяча організацій, з них громадських - лише 20%.

Громадяни України мають цілком логічне право знати, як користуються ознакою неприбутковості і благодійні організації, і профспілки, і політичні партії, і органи самоорганізації населення.

Рішення оприлюднювати ці звіти могло б стати компромісом між громадянським суспільством і владою, що дозволило б досягнути заявлених цілей підвищення прозорості без ризиків посилення державного контролю над громадськими організаціями.

Адже контролювати громадянське суспільство повинні не державні органи, а самі громадяни, чиї інтереси представляють громадські організаційні.

І ефективнішим стимулом до прозорості та ефективності є не штрафи від податкової інспекції, а побоювання втратити довіру та підтримку суспільства.