Поліцейські функції для Нацгвардії: за чи проти

Впродовж останніх тижнів в експертних колах гаряче дискутується законопроект, який покладає нові функції та розширює повноваження Національної гвардії.

Правозахисники, експерти, депутати, омбудсман уже висловилися проти такої законодавчої ініціативи, оскільки вона загрожує правам людини. Громадяни теж почали протестувати проти ще не ухваленого в першому читанні законопроекту. Тим часом окремі депутати і представники самої Нацгвардії захищають необхідність таких змін, посилаючись на "європейський досвід".

Обговорення цієї теми розпочалося на початку вересня під час засідання парламентського комітету законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності. За результатами розгляду, члени комітету рекомендували Верховній Раді ухвалити в першому читанні проект закону №6556, який було зареєстровано в Раді влітку.

Запропоновані положення законопроекту доволі різноманітні: від надання військовослужбовцям Нацгвардії повноважень зі складання протоколів про адміністративні правопорушення та доправлення порушників у відділки - до вилучення частин НГУ, що охороняють громадський порядок, зі списку підрозділів, які мають переходити у підпорядкування Міністерства оборони під час воєнного стану.

Аргументи й мотивація в учасників дискусії різні. Правозахисники стурбовані загрозами для прав людини, частина депутатів - концентрацією повноважень Нацгвардії та посиленням впливу очільника МВС, який є представником однієї з найсильніших політичних сил.

Експертне середовище аналізує й висловлюється з приводу окремих блоків законопроекту. Хоча варто зазначити, що в дискусії використовуються переважно політичні аргументи, їй бракує фахового постатейного обговорення документа. Ця публікація не має на меті ані підтримку документа, ані його беззастережну критику, хоча в ній і міститимуться застереження щодо окремих положень проекту. Поставлю перед собою інше завдання: розглянути аргументи сторін та оцінити їх обґрунтованість.

Отже:

1. З часу здобуття Україною незалежності сильним аргументом вважається посилання на європейських досвід або досвід США - країн сталої демократії. При цьому посилання часто лише містять назви іноземних інституцій або стереотипні уявлення, які склалися в масовій свідомості. У нашому випадку теж постійно наводиться аргумент, що законодавчі зміни щодо функцій НГУ - запозичення кращого європейського досвіду. Так, умовно схожі підрозділи є у Франції та Румунії (жандармерія), Італії (карабінери), Іспанії (цивільна гвардія). Втім, у переважній більшості європейських країн діють лише військові організації та поліцейські (цивільні) сили. Яскравий приклад такої системи - скандинавські країни, рівень довіри до органів правопорядку в яких сягає 90%.

Проте навіть у тих європейських країнах, де аналогічні Нацгвардії формування існують, - вони є частиною Збройних сил і підпорядковуються Міністерству оборони (Португалія, Литва). Або перебувають у подвійному підпорядкуванні: і МВС, і Міністерства оборони (Франція та інші).

Тим часом питання не так у функціях і підпорядкуванні. Якщо іспанська цивільна гвардія та французька жандармерія мають право здійснювати оперативно-розшукову діяльність, розслідувати злочини або реєструвати зброю, то це зовсім не означає, що ми мусимо переймати й цей досвід. У нашому випадку це функції поліції, тож навряд чи варто їх дублювати. Необхідно розглядати виконання конкретних повноважень у контексті національного законодавства, чинного розподілу обов'язків між різними органами правопорядку, а також враховувати наявну систему стримувань і противаг.

Окрім того, слід зважати на значний вплив політики на МВС та дуже незадовільну роботу механізмів притягнення до дисциплінарної/кримінальної відповідальності правоохоронців-порушників. Усе це в комплексі не дає можливості говорити про автоматичне запозичення чи навіть посилання на іноземний досвід.

2. Для підтвердження "європейськості" запропонованих норм прес-служба Нацгвардії посилається на твінінговий проект "Сприяння вдосконаленню системи охорони громадського порядку", відповідно до рекомендацій якого вони підготували законопроект №6556.

Цей твіннінговий проект справді був реалізований, однак ще у 2012–2013 рр. і стосувався тодішніх внутрішніх військ МВС України. У межах цього проекту попередники нацгвардійців опановували "м'яку" модель охорони порядку, спеціальні прийоми та техніки роботи з людьми під час масових заходів. До прикладу, правоохоронців навчали виводити правопорушників із масових заходів, не завдаючи їм тілесних ушкоджень, тощо. Ці обов'язки й зараз покладені Нацгвардію. Крім того, сьогодні на мирних зібраннях Нацгвардія керується нормами Закону "Про Національну поліцію", який дуже чітко визначає порядок та підстави застосування заходів примусу - фізичної сили, спецзасобів і вогнепальної зброї. Звісно, з урахуванням принципів законності та пропорційності. Тому рекомендації у цій сфері слід виконувати не через зміни до законодавства, а через навчання й інституційні зміни.

3. Наділення повноваженнями притягувати правопорушників до адміністративної відповідальності автори законопроекту обґрунтовують зростанням злочинності та недостатнім забезпеченням громадського порядку. Якщо тепер військовослужбовці Нацгвардії залучаються лише до спільного патрулювання з поліцією, то відповідно до змін, які пропонуються законопроектом, вони зможуть робити це самостійно, бо отримають повноваження притягувати до адміністративної відповідальності, приміром, за куріння чи вживання алкоголю в заборонених місцях, дрібну крадіжку тощо. Крім того, в окремих випадках їм дадуть право проводити особистий, а також огляд речей і доставляти до відділення поліції.

Одначе проблема в тому, що програма підготовки нацгвардійців не передбачає вивчення Кодексу про адміністративні правопорушення. Їх готують, радше, фізично протистояти людям, аніж кваліфікувати правопорушення, водночас ввічливо пояснюючи людині, в чому саме її звинувачують. Це кардинально різні програми професійної підготовки. Поліцейські функції має виконувати сервісний цивільний орган - Нацполіція. Патрульних поліцейських не лише готують за відповідними програмами, вони ще й мають запобіжники від свавілля: нагрудні знаки, за номером яких згодом можна ідентифікувати недоброчесного поліцейського, і боді-камери.

Таким чином, це, швидше, питання ефективного розподілу ресурсів. Набагато ефективніше виділити додаткові ресурси на патрульну поліцію, що має досвід підготовки своїх працівників, які краще підготовлені й екіпіровані для таких завдань, аніж створювати з нуля паралельну систему в Нацгвардії.

Це, очевидно, найслабша частина законопроекту. Вона може бути повністю вилучена під час доопрацювання законопроекту до другого читання, якщо звісно, він не буде відхилений під час розгляду в першому читанні.

На додачу - Концепція розвитку сектора безпеки і оборони України (затверджена Указом президента у 2016 р.) передбачає поступове наближення Нацгвардії, за показниками бойової та спеціальної підготовки, технічного оснащення та всебічного забезпечення, до стандартів НАТО. Тобто орган розвивається у бік мілітаризації, а не в напрямі до надання сервісних послуг населенню.

4. Найгостріша частина дискусії - право нацгвардійців визначати "мінімальну безпечну відстань" для протестувальників під час проведення мирного зібрання. До осіб, які її скорочують, може бути без попередження застосовано спецзасоби.

Основний аргумент на користь цієї норми - запобігання повторенню подій 31 серпня 2015 р. під Верховною Радою. Тоді від розриву бойової гранати загинуло чотири військовослужбовці Нацгвардії, ще понад 100 осіб зазнали поранень. Автори законопроекту вважають, що наявність "невидимої стіни" убезпечить правоохоронців від терактів.

Наразі закони про Нацполіцію і про Нацгвардію містять окремі розділи, в яких детально визначено порядок застосування спецзасобів і вогнепальної зброї. У них же прописана й норма, що дозволяє застосування вогнепальної зброї без попередження до особи, котра скорочує визначену правоохоронцем відстань. Але це стосується тільки вогнепальної зброї, а не, як пропонується законопроектом, спецзасобів. Рівень небезпеки як для правоохоронців, так і для учасників зібрання має бути значно вищий. Правозахисники ж взагалі схиляються до того, що запропоновану законопроектом норму буде використано для легітимації непропорційного насилля до учасників протестів.

Тим часом варто зазначити, що жодне правове регулювання не стримує ані від перевищення повноважень із боку правоохоронців, ані від злочинних дій із боку учасників протестів. Але якщо з'являється законний інструмент для виправдання свавілля Нацгвардійців - це справді насторожує.

5. Обидві сторони в дискусії торкаються болючого питання неконституційності покладення на Нацгвардію функцій з охорони громадського порядку. Відправною точкою для дискусії є ч. 4 ст. 17 Конституції України, яка зазначає, що "Збройні Сили України та інші військові формування ніким не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян". На думку представників частини експертного середовища, це означає, що ні залучення до охорони мирних зібрань, ні конвоювання не можуть бути покладені на Нацгвардію

Прихильники законопроекту звертають увагу на те, що, відповідно до Закону "Про оборону України", військові формування - це сукупність військових з'єднань та частин. Відповідно, Конституція забороняє використовувати одночасно всю сукупність цих з'єднань та частин. Якщо йти за цією логікою, то, використовуючи окрему військову частину, а не сукупність, ми не заходимо в суперечність із Основним законом. Таке тлумачення видається вкрай уразливим. Таким чином, поставити крапку в цьому питанні може тільки Конституційний суд України.

Безумовно, я зупинився не на всіх положеннях законопроекту. Однак слід аналізувати документ глибше, адже йдеться про військове формування з поліцейськими функціями, або квазі-поліцейське формування. Існування моделі Нацгвардії як чогось проміжного між військовою організацією та поліцією - дуже дискусійне. Однозначного усталеного стандарту або підтвердженої ефективності таких органів немає і в європейських країнах.

Зрештою, народним депутатам, радше, слід подумати про формування прозорої державної політики в цій сфері. Про Нацгвардію мало говорять, як у контексті реформи сектора безпеки, так і в процесі обговорення реформи поліції. Що не дарма викликає обурення в суспільстві. Без прорахування наслідків і врахування загроз спорадичні законотворчі ініціативи, на кшталт проекту №6556, не скидаються на реальну спробу вирішити наявні в державі проблеми.