Перші підсумки виконання коаліційної угоди: що зроблено для децентралізації?

Нещодавно засоби масової інформації підбивали підсумки символічних 100 днів діяльності уряду, на тлі яких непомітно наблизилася одна з ключових дат коаліційної угоди - перший квартал 2015 року.

У листопаді 2014-го Блок Петра Порошенка, "Народний фронт", "Самопоміч", Радикальна партія і "Батьківщина" підписали коаліційну угоду, що ознаменувала створення парламентської більшості "заради захисту суверенітету і територіальної цілісності України, проведення реформ у співпраці з іншими гілками влади заради підвищення добробуту і якості життя громадян України".

Розділ "Реформи" угоди включає 17 напрямів їх реалізації, серед яких конституційна, судова, виборчого законодавства, фінансового сектора, сільського господарства тощо. Сьомий підрозділ присвячено децентралізації та реформі публічної адміністрації для забезпечення ефективної реалізації прав громадян, надання публічних послуг належної якості, збільшення прав і повноважень місцевих громад. Низка коаліційних зобов'язань має чітко встановлені строки виконання - протягом першого кварталу 2015 року. Серед них можна назвати ухвалення нової редакції Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", що ґрунтується на європейських принципах публічної служби, запровадження інституту державних секретарів міністерств через внесення змін до Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" тощо.

Що стосується безпосередньо децентралізації, то до початку квітня коаліція планувала ухвалити зміни до Бюджетного і Податкового кодексів, що закріпили б за місцевими бюджетами стабільні джерела доходів і розширили їхню дохідну базу. 28 грудня 2014 року парламент ухвалив Закон України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи". Завдяки йому вдалося реалізувати пункти угоди, що стосувалися реформування податку на нерухомість відповідно до європейської практики (зарахування до місцевих бюджетів), надання органам місцевого самоврядування права визначати ставки та базу оподаткування з урахуванням соціально-економічного стану на відповідній території та граничних обмежень, визначених законом. Це положення було частково виконане, оскільки з 1 січня 2015 року органи місцевої влади мають право встановлювати ставку податку на нерухомість. Однак, на відміну від європейської практики, ця ставка прив'язана до мінімальної заробітної плати, а не до оцінної вартості об'єкта нерухомості, яка істотно відрізняється в селі і місті-мільйоннику. Завдяки ухваленому закону, на місцях залишаються всі надходження за надання адміністративних послуг і від сплати державного мита, 10% податку на прибуток підприємств приватного сектора економіки. Крім того, місцеві бюджети отримають 5% вартості реалізованого підакцизного товару (пиво, алкогольні напої, тютюнові вироби, нафтопродукти) і 80% замість 35% - екологічного податку.

До частково виконаних можна віднести зобов'язання встановити чіткі строки (до 5 днів) проходження платіжних доручень місцевих бюджетів у системі держказначейства та посилити відповідальність органів і посадових осіб держказначейства за порушення строків. Однак терміни переказування коштів дотримуються лише щодо бюджету розвитку та власних надходжень бюджетних установ у банківських установах державного сектора, а відповідальності чиновників досі чітко не визначено.

Невиконаним виявилося зобов'язання забезпечити сплату податку на доходи фізичних осіб виключно за місцем здійснення діяльності працівника. Такий крок стимулював би органи місцевого самоврядування створювати сприятливі умови для підприємницької діяльності, що забезпечує нові робочі місця і збільшує надходження до місцевого бюджету.

Коаліційна п'ятірка також не виконала зобов'язання щодо запровадження горизонтальної системи вирівнювання спроможності місцевих бюджетів за доходами; переходу на формульні розрахунки галузевих трансфертів відповідно до оновлених стандартів надання послуг та фінансових нормативів їх забезпечення на одного отримувача послуги; спрощення механізмів доступу органів місцевого самоврядування до кредитних ресурсів тощо. Крім того, Київ усе ще не забезпечений належним фінансовим ресурсом для виконання столичних функцій.

Отже, можна говорити про мінімальні успіхи у сфері фіскальної децентралізації в Україні. Водночас хотілося б застерегти від завищених очікувань від децентралізаційних реформ. На початку 1990-х побоювання, що у сфері державних фінансів децентралізація призведе до зростання бюджетного дефіциту й загрожуватиме макроекономічній стабільності, до певної міри справдилися. Крім того, економісти вказують на схильність органів місцевого самоврядування вимагати більшої частки отриманих доходів від центрального уряду замість проведення політики, спрямованої на зміцнення місцевої податкової бази.

Деякі вчені дійшли висновку, що не існує жодних об'єктивних причин ні для того, щоб децентралізовані уряди були більш демократичними, ніж централізовані, ні для того, щоб місцеві вибори гарантували формування ефективнішого керівництва. Хоча теоретично громадяни повинні мати більший вплив на ухвалення рішень та політику уряду в децентралізованих державах, проте практика доводить, що прямого зв'язку тут немає.

З'ясовується, що якість децентралізованих послуг може відрізнятися залежно від конкретного органу місцевого самоврядування, а новообраний склад органів місцевої влади може і не прагнути кращого виконання своїх обов'язків, ніж його попередники. Більше того, місцева корупція може мати інші джерела, ніж корупція на рівні центрального уряду, що вимагає вироблення окремого підходу для протидії їй. Сподівання, що приватизація і відкриті тендерні процедури з надання місцевих послуг автоматично приведуть до значного поліпшення ситуації, також не справджуються, оскільки супроводжуються локальними конфліктами й зростанням рівня корупції.

Навіть критики децентралізації змушенні визнати, що загалом у світі повноваження більш рівномірно розподіляються між усіма рівнями управління, ніж це було раніше. Політичні партії більше уваги приділяють участі в місцевих виборах, і дедалі більше політиків вважають за краще розпочинати свою кар'єру саме в місцевих органах влади. Центральна влада змушена уважніше прислухатися до думки голів органів місцевої влади на регіональному рівні і в містах. Вони, як і місцеві чиновники, перетворюються на важливих представників публічної влади, з якими найчастіше контактують громадяни. Закономірним результатом є зростання довіри громадян до органів місцевого самоврядування.

Відмінності між очікуваними та отриманими результатами запровадження децентралізаційних реформ можна пояснити трьома чинниками.

По-перше, це наявність політичної конкуренції, яка проявляється в ході місцевих виборів і піднімає планку вимог до керівництва, встановлює високі стандарти критеріїв добору майбутніх кандидатів на керівні посади. Якщо місцеві вибори є справді змагальними й опозиційні партії мають високі шанси на перемогу, то влада змушена шукати способи поліпшення своєї діяльності й ефективного розв'язання нагальних проблем мешканців. Якщо ж реальна конкуренція між політичними партіями відсутня, то й у місцевої влади стимули до реального поліпшення життя своїх виборців відсутні, і тому вона надає перевагу політичним домовленостям з керівництвом партій, укладанню непублічних угод з місцевими групами інтересів або центральним урядом.

По-друге, це здатність держави вдосконалити систему публічного управління, її активність у реалізації програми реформ. Якщо керівництво держави має стратегічне бачення, здатне акумулювати необхідні людські й матеріальні ресурси, і починає послідовно втілювати програму реформ, то децентралізаційні процеси матимуть успіх, незважаючи на відсутність політичної підтримки й можливий опір на місцях.

По-третє, це рівень розвитку й активність громадянського суспільства, яке здатне змусити як центральний уряд, так і органи місцевого самоврядування вжити реальних заходів для поліпшення якості надаваних ними послуг.

За наступні дев'ять місяців коаліція повинна виконати набагато складніші завдання у сфері децентралізації та реформування публічної адміністрації: внести зміни до Конституції України, які забезпечать правову основу для ухвалення низки законодавчих актів, необхідних для реалізації реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади; забезпечити деконцентрацію і децентралізацію повноважень згідно з Концепцією реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні; реорганізувати місцеві державні адміністрації в органи префектурного типу тощо. З огляду на поточну політичну ситуацію та попередні підсумки виконання угоди, коаліція повинна насамперед зважати на негативні наслідки частково реалізованої децентралізаційної реформи, а не побоюватися її глибини і масштабів.