Очікування і "перемоги" держбюджету-2018

Ухвалення закону про держбюджет-2018 за три тижні до кінця року, поза сумнівом, поповнить "скарбничку перемог" чинного уряду та особисто прем'єр-міністра В.Гройсмана.

Після першого читання дохідну частину збільшено на 36 млрд грн, видаткову - на понад 40 млрд. Під час обговорення депутати висловили низку додаткових рекомендацій, отже, дохідна та видаткова частини порівняно з урядовим варіантом можуть дещо зрости, хоча загальної картини це вже не змінить, тому документ, який наявний у відкритому доступі, дає змогу судити про пріоритети бюджетної політики на 2018 р.

Остаточні цифри прийнятого бюджету поки що невідомі і, скоріше за все, стануть відомими для широкого загалу лише після його підписання та оприлюднення.Наразі спікер парламенту А.Парубій не може передати закон на підпис президенту, оскільки минулого тижня народний депутат Ю.Левченко зареєстрував проект постанови ВРУ про скасування рішення про прийняття держбюджету. Відтак, закон про бюджет може бути підписаний тільки після її розгляду у сесійній залі. Отже, затягування головного економічного документа країни до болота політичного протистояння триває.

У процесі підготовки законопроекту про держбюджет до другого читання до нього було внесено значну кількість змін, у тому числі й ті, що рекомендував профільний парламентський комітет і що були запропоновані в сесійній залі. Ці зміни переважно стосувалися збільшення видаткової частини бюджету. Водночас пошук джерел доходів був максимально спрощений і перш за все стосувався збільшення перерахувань чистого прибутку державних підприємств і прибутку Національного банку. Більше про редакцію документа у першому читанні читайте в нашій статті "Як знову все не проїсти?" (DT.UA № 46 від 02.12.2017).

Додаткові 36 млрд грн доходів

У першу чергу привертають увагу знайдені урядом після розгляду у першому читанні додаткові 36,6 млрд грн доходів, завдяки чому загальний фінансовий ресурс держбюджету порівняно з минулим роком збільшився на 18,5%. Майже половина цих коштів, 13,4 млрд грн, - це збільшення відрахувань чистого прибутку державних підприємств, насамперед "Нафтогазу України". До того ж порівняно з редакцією першого читання завдяки "спільним зусиллям" уряду та депутатів майже на 2,7 млрд грн зросли обсяги перерахування прибутку Нацбанку.

Ще 11 млрд грн знайшлися завдяки переглянутому та прийнятому на початку грудня макропрогнозу на 2018 р., який, по суті, відображає зміни, що сталися після травня, коли було оприлюднено попередній прогноз. Не змінюючи очікувань щодо 3-відсоткового зростання ВВП, Кабмін підвищив очікуваний показник індексу споживчих цін одразу на 2 відсоткові пункти (9% грудень до грудня попереднього року), індексу цін виробників - на 2,3 в.п. (до 10,3%). Це дало можливість нарахувати додаткові майже 85 млрд грн ВВП і 28 млрд грн прибутків прибуткових підприємств. При цьому уряд вичерпав частину "інфляційного податку", за рахунок якого можна було б дофінансувати бюджет протягом року. Проте при нинішніх інфляційних і курсових трендах ресурс у цього податку напевне збережеться.

Симптоматичним є також коригування прогнозованих показників експорту, темп приросту якого знижено до 4%, проте очікуваний обсяг збільшено на 1,3 млрд дол., та імпорту - до 6,3%, очікуваний приріст 1,6 млрд дол. Очевидно, саме на очікуваному дефіциті торговельного балансу у 7,7 млрд дол. побудовано курсове очікування "долар за 30". Відповідно, до бюджету мають надійти додатково 9,5 млрд грн податку на прибуток, це не враховуючи 0,5 млрд грн, рекомендованих бюджетним комітетом, і 2,2 млрд грн "імпортного" ПДВ.

Інноваційно "красивими" виглядають додаткові 6,3 млрд грн від плати за видачу ліцензій на користування радіочастотним ресурсом у зв'язку з очікуваним упровадженням 4G. Політично "красивими" видаються додаткові 4,7 млрд грн від спецконфіскацій. Збільшення очікуваних доходів за дотримання маяка дефіциту бюджету на рівні 2,46% ВВП, який зріс на 4 млрд грн - до 81,85 млрд, дозволило уряду збільшити і видаткову частину порівняно із редакцією першого читання приблизно на 40,5 млрд грн. Загалом порівняно з поточним роком найбільше, на 19,4 млрд грн, зросли видатки на обслуговування держборгу. Суттєвий приріст фінансування отримали МВС, Міноборони, Укравтодор і МОЗ.

Зросли видатки на розвиток

Доопрацювання документа до другого читання не справдило побоювань експертів про можливе посилення складової споживання у передвиборний рік.

Навпаки, під час доопрацювання урядом проекту орієнтація бюджету на розвиток лише посилилася, а частка видатків розвитку збільшилася до 13,7% загальних видатків порівняно з 12,2% у версії першого читання та 10,2% - у 2017 р.

По-перше, до другого читання зросли видатки на фінансування Мінагрополітики. При цьому було посилено цільову спрямованість підтримки аграріїв: на 2 млрд грн зменшено загальну фінансову підтримку виробників, натомість 1,7 млрд додано на підтримку тваринництва, ще 300 млн - на підтримку хмелярства, виноградарства та садівництва. Значні додаткові кошти отримала Держслужба з питань безпечності харчових продуктів і захисту споживачів, фінансування якої зросло на 1,9 млрд грн і буде у 2,5 разу більшим, ніж цього року. Очікується, що кошти служби буде спрямовано на відновлення контролю над поширенням захворювань сільськогосподарських тварин у країні. За грамотного підходу відбудова системи ветеринарних лабораторій могла б сприяти їх наступній євросертифікації та суттєво спростити доступ українських агровиробників на ринки країн Євросоюзу.

По-друге, додаткові 2,2 млрд грн отримав Укравтодор. При цьому "знеособлені" видатки на розвиток мережі та утримання автодоріг зменшено на 2,8 млрд грн, натомість додалися три проекти для поліпшення стану автодоріг загальнодержавного значення загальною вартістю 5 млрд грн.

По-третє, на 1,2 млрд грн, або вчетверо, збільшено кошти Фонду енергоефективності. Кошти знайдено за рахунок коштів міжнародних донорів, тому є надія на їх цільове використання.

По-четверте, передбачається спрямувати додатково 300 млн грн на державну підтримку технологічних інновацій у промисловості, ще 100 млн грн - на поповнення статутного капіталу Державної інноваційної фінансово-кредитної установи. Це нові бюджетні програми, які уряд визначив під час підготовки держбюджету до другого читання. І тому конкретні напрями та механізми спрямування коштів стануть відомими лише після затвердження відповідних порядків використання бюджетних коштів.

Розгляд у другому читанні приніс зміни і у фінансуванні регіонального розвитку. Рада реалізувала намір повернути 5 млрд грн "депутатської" субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій, проте Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР) зменшила лише на 2 млрд - до 6 млрд грн. Щоправда, якщо субвенцію передбачається цілком профінансувати із загального фонду,
2 млрд грн до ДФРР мають надійти із спецфонду за рахунок спецконфіскації.

Обсяг трансфертів з державного місцевим бюджетам має зрости на 29,4 млрд грн (згідно з урядовим варіантом), у тому числі за рахунок збільшення додатково на 15,9 млрд грн видатків на пільги та субсидії населенню для оплати житлово-комунальних послуг. Парламентський комітет з питань бюджету також рекомендував передбачити додаткову субвенцію в обсязі 1 млрд грн з державного бюджету місцевим бюджетам для компенсації різниці в тарифах. Ще на 3,2 млрд буде зменшено реверсну дотацію, яка перерозподіляє кошти з "надто багатих" місцевих бюджетів до державного. Освітня субвенція порівняно з поточним роком зросте майже на 0,9 млрд грн.

Уряд також вдався до спроби врегулювати здійснення видатків у сфері охорони здоров'я. Оскільки закон, яким передбачається впровадити медичну реформу, президент ще не підписав, і реалізувати повноцінно цю реформу з 1 січня не вдасться, було прийняте рішення збільшити медичну субвенцію на 5,2 млрд грн для забезпечення видатків на надання первинної медичної допомоги (на цю суму зменшено видатки, передбачені для Національної служби здоров'я, яку ще не створено) та ще на 0,7 млрд - для підвищення рівня забезпечення вторинної, третинної та екстреної медичної допомоги. Загалом, за розрахунками уряду, фінансовий ресурс місцевих бюджетів збільшується порівняно з першим читанням на понад 35 млрд грн.

Як видно з перелічених змін, збільшення видатків розвитку бюджету супроводжуватиметься зростанням концентрації контролю та посиленням цільової орієнтованості бюджетних видатків. Не довіряючи повною мірою діючим механізмам визначення та забезпечення пріоритетів видатків держави та намагаючись забезпечити фінансування "цікавих" для себе проектів, парламентарії воліють апріорі визначати ці пріоритети, затверджуючи додаткові цільові бюджетні програми. В умовах обмеженості видатків це може бути дійсно виправданим засобом, проте має значно більший корупційний ризик на найвищому рівні. Отже, у перспективі орієнтиром усе ж має бути перехід до прозорих універсальних механізмів пріоритизації надання державної підтримки відповідно до чинного конкурентного законодавства.

Незважаючи на помітне збільшення частки видатків розвитку, вони все ще залишаються недостатніми для дотримання золотого правила, за яким державні запозичення мають здійснюватися в розмірах, не більших, ніж бюджетні інвестиції. Наразі сукупні видатки розвитку, хоча, звісно, їх не можна вважати повноцінними бюджетними інвестиціями, у держбюджеті 2018 р. становлять 135,2 млрд грн, а видатки на обслуговування держборгу - 130,2 млрд. Натомість державний і гарантований державою борг має зрости за рік у межах 343,8 млрд грн. За нашими розрахунками, близько 2/3 цього приросту має дати курсовий чинник. На жаль, уряд не виконав рекомендації, визначені у Бюджетних висновках, щодо спрямування коштів, отриманих від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов'язаного з корупцією правопорушення, на дострокове погашення державного боргу. Отже, Україна поки що продовжує запозичувати фінансові ресурси на поточне споживання, "проїдаючи" власне майбутнє.

Отримання коштів розпорядниками ще не означає автоматичного оптимального їх використання. Наразі необхідне форсоване впровадження механізмів, які відповідали б критеріям мінімальної корупційної місткості та адекватності нормам європейського законодавства, а також зміцнення кваліфікованості потенційних виконавців щодо розробки та втілення проектів використання коштів. Доки цього не відбудеться, найперспективніші бюджетні програми постійно балансуватимуть між крайнощами корупційного розкрадання та недофінансування через відсутність адекватних реципієнтів бюджетних коштів.