Вступление в силу Соглашения об ассоциации: когда, как и почему

Освещение процесса заключения Соглашения об ассоциации (далее - Соглашение) укоренилось в новостийных лентах Украины с 2007 г., с момента начала переговоров. В 2011-2012 гг. украинцы старались понять значение термина "парафирование" международного договора, до того известного лишь узким специалистам по международному праву, чтобы понять суть хода событий на евроинтеграционном направлении. С октября 2013-го по июнь 2014-го все внимание сконцентрировалось на вопросе, будет ли подписано Соглашение, и если да, то в полном ли объеме. Наконец 27 июня Соглашение подписали. Но вскоре снова возник повод для беспокойства - когда же, в конце концов. Украина ратифицирует Соглашение? И тут - шокирующая новость: из-за давления России откладывается применение положений Соглашения о зоне свободной торговли. А отсюда - тревожные мысли: выдержат ли Украина и государства - члены ЕС давление России с ее требованием внести изменения в Соглашение об ассоциации. Эта сага с Соглашением кажется бесконечной. Потому и не удивительно, что подавляющее большинство украинцев не имеют четкого представления о том, в какой точке сейчас процесс заключения Соглашения об ассоциации, и когда оно наконец вступит в силу. Украинский народ подписался под Соглашением слезами, кровью и жизнями. Так когда мы сможем сказать, что эти неимоверные жертвы были не напрасны?

Почему все так сложно?

Кроме всем известной причины - позиции России, есть и две другие причины того, почему заключение Соглашения оказалось таким сложным процессом.

Во-первых, Соглашение - это двусторонний международный договор, на одной из сторон которого 30 (тридцать!) субъектов международного права - 28 государств (членов ЕС) и две международные организации - Европейский Союз и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Соответственно, каждый из важных этапов заключения настоящего договора на стороне ЕС требует согласия на национальном и надгосударственном уровнях. Не забываем, что речь идет о демократических странах с верховенством права, где культура принятия нужных элитам решений существенно отличается от украинских реалий. И к тому же речь идет как минимум о пяти-шести ведущих странах мира, с соответствующей социально-экономической мощью, способных с достоинством отстоять свое решение, даже если оно идет вразрез с доминирующим в ЕС трендом.

Во-вторых, ЕС - это союз, основанный на верховенстве права. Поэтому должное соблюдение процедур является крайне важным моментом, поскольку его игнорирование угрожает отменой принятых решений в суде. Об этом мало известно в Украине, но Суд ЕС уже неоднократно "убивал" международные соглашения, заключенные ЕС с нарушением положений учредительных договоров ЕС. Более того, Европейский Союз существует лишь потому, что согласованных в учредительных договорах правил игры строго придерживаются, и элиты ЕС понимают, что игнорирование этого принципа - даже по намного менее серьезному поводу, чем Соглашение об ассоциации с Украиной, - неизбежно приведет к серьезным проблемам в ЕС.

Почему Соглашение об ассоциации нужно было заключать не только с ЕС, но и с государствами-членами?

Возникает очевидный вопрос: если участие государств - членов ЕС в международном соглашении настолько усложняет процесс, то почему Украина не могла заключить Соглашение об ассоциации лишь с Европейским Союзом?

Это не только постоянная практика ЕС: все Соглашения об ассоциации - это т.н. смешанные соглашения, когда сторона ЕС обязательно включает все государства-члены. Это прежде всего юридическое требование: несколько десятилетий тому Суд ЕС рекомендовал ЕС заключать одно "смешанное" соглашение, а не набор двусторонних соглашений, чтобы достигать со странами-партнерами договоренностей по вопросам, выходящим за пределы компетенции ЕС.

В конце концов, Украина также заинтересована в таком решении: нам нужно масштабное соглашение, охватывающее максимальное количество вопросов, и распределение компетенции внутри ЕС не должно этому препятствовать.

Что нужно, чтобы Соглашение
об ассоциации вступило в силу?

Это прямо определено в п. 1 и 2 ст. 486 Соглашения:

"1. Стороны должны ратифицировать или утвердить настоящее Соглашение в соответствии с собственными процедурами. Ратификационные грамоты или документы об утверждении сдаются на хранение в Генеральный секретариат Совета Европейского Союза.

2. Настоящее Соглашение вступает в силу в первый день второго месяца, который наступает после даты сдачи на хранение последней ратификационной грамоты или последнего документа об утверждении".

Т.е. необходимо, чтобы каждый из участников Соглашения (Украина, каждое государство - член ЕС, Европейский Союз и Евратом) утвердил решение о его ратификации и информировал об этом факте Генеральный секретариат Совета ЕС, прислав специальное сообщение. Как показывает практика, последнее сообщение о ратификации поступает от самого Европейского Союза. После этой даты должен пройти полный календарный месяц, и с первого дня следующего месяца Соглашение об ассоциации вступит в силу. Т.е. если последнее сообщение о ратификации поступит в Генеральный секретариат, допустим, 5 марта, то Соглашение вступит в силу 1 мая.

Что уже сделано, чтобы Соглашение об ассоциации вступило в силу?

По состоянию на сегодняшний день, Соглашение ратифицировали Евратом (Решение Совета ЕС от 23 июня 2014 г.), а также шесть государств - членов ЕС: Румыния (3 июля), Литва (8 июля), Латвия (14 июля), Болгария (24 июля), Мальта (21 августа), Словакия (24 сентября). Состояние ратификации Соглашения государствами - членами ЕС отслеживается на странице англоязычной Википедии. Также Соглашение ратифицировала Украина (закон от 16 сентября 2014 г.).

16 сентября Европейский парламент уже дал свое согласие на то, чтобы Совет ЕС в будущем имел возможность утвердить решение о "заключении" (т.е. ратификации) Соглашения. Как уже понял читатель, поскольку в ЕС решение о ратификации международного договора принимает Совет ЕС (ч. 6 ст. 218 Договора о функционировании ЕС), то 16 сентября формально состоялась вовсе не "совместная ратификация" Верховной Радой Украины и Европейским парламентом, как об этом сообщали СМИ.

Уже известно, что Совет ЕС одновременно будет принимать два решения о заключении (т.е. ратификации) Соглашения: одно - по ст. 17 Соглашения, другое - по остальным ее положениям. Проекты обоих решений уже разработаны и внесены Европейской Комиссией в Совет ЕС. Разбивка ратификации на две части вызвана требованиями юридической техники, вытекающими из распределения компетенции между ЕС и его государствами-членами в вопросе о правовом режиме легально трудоустроенных граждан третьих стран (в частности граждан Украины). Более того, из проекта решения Совета ЕС о заключении ст. 17 Соглашения следует, что Дания, Ирландия и Великобритания не будут участвовать в его принятии, а также вообще не будут связаны положениями ст. 17 Соглашения.

Что такое временное применение Соглашения об ассоциации,
и для чего оно нужно?

Становится понятным, что ратификация Соглашения об ассоциации - это как минимум довольно продолжительный процесс. Неизвестно, когда он вообще может закончиться, поскольку каждая страна ЕС имеет право заблокировать процесс вступления Соглашения в силу. Например, это может произойти вследствие как внешнего давления со стороны России, так и желания сделать ратификацию Соглашения с Украиной аргументом в переговорах по другим вопросам внутренней жизни ЕС, не имеющим никакого отношения к Украине.

Практика показывает, что от подписания соглашения об ассоциации до его вступления в силу проходит несколько лет. Например, последняя волна соглашений об ассоциации при участии уже 27 государств - членов ЕС (с балканскими странами) вступала в силу в течение почти трех лет: Соглашение с Албанией было подписано 12.06.2006 г., а вступило в силу 01.04.2009 г., соглашения с Сербией и Черногорией - 15.10.2007 г. и 01.05.2010 г. соответственно. Если такие сроки будут соблюдены и в ситуации с украинским Соглашением, то можем ожидать, что оно вступит в силу в течение первого полугодия 2017 г.

Практика выработала юридические механизмы, позволяющие в значительной мере обойти эту преграду на пути к получению сторонами выгод от уже заключенного договора. Один из них был использован в случае Соглашения об ассоциации с Украиной - это временное применение (англ. provisional application), широко практикуемое в международном договорном праве (ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.). Суть временного применения заключается в том, что международный договор (полностью или частично) становится юридически обязательным для договорных сторон, даже если настоящий договор еще не вступил в силу.

Ключевые положения относительно временного применения Соглашения об ассоциации закреплены в п. 3-5 ее ст. 486:

"3. Независимо от пункта 2, Украина и Европейский Союз договорились временно применять настоящее Соглашение в части, которая определена Европейским Союзом, как это предусмотрено пунктом 4 этой статьи, и согласно своим соответствующим внутригосударственным процедурам и действующему законодательству.

4. Временное применение вступает в силу с первого дня второго месяца, который наступает после даты получения Депозитарием такового:

- сообщения, присланного Европейским Союзом, об окончании выполнения процедур, необходимых для этой цели, с указанием частей Соглашения, которые будут применяться временно;

- сдачи Украиной на хранение ратификационной грамоты в соответствии со своими процедурами и действующим законодательством.

5. Для целей соответствующих положений настоящего Соглашения, в том числе соответствующих Приложений и Протоколов, любую ссылку в таких положениях на "дату вступления в силу настоящего Соглашения" необходимо понимать как "дату, с которой настоящее Соглашение применяется временно" в соответствии с пунктом 3 этой статьи".

Выполнены ли условия для начала временного применения Соглашения, указанные в п. 4 ст. 486 Соглашения?

Украина ратифицировала Соглашение и
26 сентября сдала свою ратификационную грамоту в депозитарий Соглашения - Генеральный секретариат Совета ЕС.

Европейский Союз уже принял и официально сделал достоянием гласности все решения о временном применении положений Соглашения:

Решение Совета ЕС 2014/295/EU от
21 марта 2014 г. - о политических положениях Соглашения,

Решение Совета ЕС 2014/668/EU от
23 июня 2014 г. - об экономических положениях Соглашения,

Решение Совета ЕС 2014/691/EU от
29 сентября 2014 г. - об изменении срока начала временного применения положений Соглашения о зоне свободной торговли.

ЕС уже выполнил и последнюю формальность - прислал в депозитарий Соглашения официальное сообщение об окончании выполнения процедур относительно временного применения. Об этом Генеральный секретариат Совета сообщил Украине 30 сентября.

Почему объем временного
применения Соглашения определяется ЕС в одностороннем порядке?

Автору неизвестно о причинах такой договоренности сторон, пока что это остается тайной переговорного процесса.

Тем не менее, такая договоренность сторон представляется обоснованной: распределение сфер компетенции между ЕС и государствами-членами в вопросе заключения международных соглашений нередко является настолько сложной задачей, что последнюю точку в непримиримых дискуссиях юристов (как правило, с мировым именем) приходится ставить Суду ЕС. Похоже, ответственность за этот вопрос была возложена на сторону ЕС, чтобы предотвратить риск ошибочного определения объема временного применения или промедления с таким определением.

Чем временное применение Соглашения об ассоциации отличается от вступления Соглашения в силу?

Ключевые отличия состоят в следующем.

Во-первых, временному применению подлежит лишь часть Соглашения (а не все, как в случае вступления его в силу). Исчерпывающий перечень положений Соглашения, которые будут применяться временно, приведен в упомянутых выше решениях ЕС.

Во-вторых, временное применение устанавливает взаимные юридические обязательства лишь в отношениях между Украиной и ЕС, т.е. не возникает взаимных юридических обязательств между Украиной и государствами - членами ЕС (ч. 3 ст. 486 СА). На самом же деле и для государств - членов ЕС возникнет юридическое обязательство придерживаться положений Соглашения, применяемых временно. Но такое обязательство следует из статуса государства как члена ЕС, как это предусмотрено учредительными договорами ЕС.

Как следствие - юридическая сила временного применения не может никоим образом выходить за пределы компетенции ЕС, независимо от того, как сформулировано конкретное положение Соглашения об ассоциации. Именно поэтому в решениях ЕС об объеме временного применения даны специальные разъяснения, ограничивающие действие ряда положений Соглашения об ассоциации.

В-третьих, может существовать некая специфика действия положений Соглашения об ассоциации, которые временно применяются, во внутреннем правопорядке ее сторон. Этот вопрос решается согласно конституционному праву каждой договорной стороны.

В-четвертых, между Украиной и ЕС и его государствами-членами продолжают действовать положения действующего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве 1994 г. (СПС), не охватываемые временным применением Соглашения об ассоциации (п. 6 ст. 486 СА). После вступления в силу Соглашения об ассоциации СПС полностью утратит силу (п. 1 ст. 479 СА).

В-пятых, отличаются процедуры и юридические последствия одностороннего прекращения временного применения Соглашения (п. 7 ст. 486 СА) и выхода (денонсации) из Соглашения (ч. 2 ст. 481 СА).

Когда начнется временное применение Соглашения об ассоциации?

Сначала Украина и ЕС планировали, что временное применение начнется с 1 ноября 2014 г.

Однако 12 сентября, по результатам трехсторонних консультаций, Украина, ЕС и Российская Федерация достигли договоренности об отсрочке временного применения в части положений Соглашения о зоне свободной торговли до начала 2016 г. Эта политическая договоренность была юридически закреплена
29 сентября, когда Совет ЕС внес изменения в свое решение о временном применении Соглашения.

Таким образом, положение Соглашения о зоне свободной торговли (раздел IV и соответствующие протоколы и приложения к Соглашению) начнут временно применяться с 1 января 2016 г, остальные положения - с 1 ноября 2014 г.

Какой статус имеют положения Соглашения об ассоциации, не подлежащие временному применению?

Такие положения станут юридически обязательными для договорных сторон после вступления Соглашения в силу. А до того времени они имеют весьма ограниченное и неопределенное юридическое значение: договорные стороны должны воздерживаться от действий, которые лишили бы Соглашение об ассоциации объекта и цели (ст. 18 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.).

Какие именно положения Соглашения об ассоциации и когда начнут временно применяться?

По результатам анализа решений Совета ЕС о временном применении Соглашения подаю исчерпывающий перечень статуса всех положений Соглашения.

В приведенной таблице без цвета обозначены положения Соглашения, временное применение которых начнется с 1 ноября 2014 г. Красным цветом выделены положения раздела IV Соглашения, временное применение которых начнется с 1 января 2016 г. Серым цветом - положения Соглашения, которые вообще не охватываются временным применением; они будут ожидать вступления Соглашения в силу.

Смотрите таблицу

При использовании этой таблицы необходимо помнить об общем ограничении: временное применение любого положения Соглашения не может выходить за пределы компетенции ЕС.

И, наконец,
как правильно называется
Соглашение об ассоциации?

СМИ используют название: "Соглашение об ассоциации между Украиной и ЕС", что абсолютно оправданно.

При официальном написании следует обратить внимание на три момента.

Во-первых, на чередование упоминания Украины и стороны ЕС. В силу правила альтерната в украинском тексте Соглашения сначала упоминается Украина, а в текстах, составленных на официальных языках ЕС (Соглашение заключено на всех 23 языках), сначала упоминается сторона ЕС. Поэтому если в украинском информационном пространстве в названии Соглашения сначала упоминается сторона ЕС, то весьма вероятно, что первоисточник этой новости следует искать в ЕС.

Во-вторых, на стороне ЕС, кроме самого Европейского Союза, должны быть упомянуты государства - члены ЕС и Евратом.

В-третьих, правильное датирование Соглашения - 21 марта 2014 г. и 27 июня 2014 г., поскольку подписание Соглашения было сделано в два этапа.

Таким образом, полное правильное название такое: "Соглашение об ассоциации между Украиной, с одной стороны, и Европейским Союзом, Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, с другой стороны, от 21 марта 2014 г. и 27 июня 2014 г.".

Статья подготовлена в рамках информационной кампании "Вместе сильнее"