Люстрація чи кастрація?

Люстрація. Яке ще слово так часто зустрічається останнім часом в усіх засобах масової інформації? Але чи є цей процес цивілізованим, чи дедалі більше скидається на різновид "сміттєвої люстрації"? На вимогу народу було ухвалено Закон "Про очищення влади" (далі - Закон) і багато підзаконних актів, результатом чого мало стати звільнення всіх, хто заплямував себе корупцією або порушенням прав і законних інтересів громадян України. Але чи справді Закон спрямований саме на окрему категорію чиновників, які скоїли або підозрюються в скоєнні таких правопорушень? Досить часто навіть фахівці плутають люстрацію з відповідальністю за правопорушення. А притягнення до відповідальності за правопорушення вимагає зовсім іншого підходу і застосування не люстраційного законодавства, а кримінального або ж, у кращому випадку, - адміністративного. За час, що минув після ухвалення Закону та набрання ним чинності стало здаватися, що виконання його приписів дедалі менше стосується саме досягнення мети Закону і дедалі більше нагадує полювання на відьом. Уже в першій вимозі Закону, що міститься у п. 2 ст. 1, сказано: "Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах верховенства права та законності, відкритості, прозорості та публічності, презумпції невинуватості, індивідуальної відповідальності та гарантування права на захист".

Але наступні положення, а точніше переліки осіб, що містяться в ст. 3 Закону, нівелюють вимогу щодо презумпції невинуватості та індивідуальної відповідальності.

Так, я теж вважаю, що влада попереднього президента була злочинною і такою, що руйнувала конституційні основи існування Української держави, але таке ставлення до неї не може поширюватися на всіх державних службовців без огляду на їхню індивідуальну участь (чи бездіяльність) у злочинних діях влади. Саме тому Венеціанська комісія надала незадовільні висновки щодо Закону України "Про очищення влади". Венеціанська комісія оцінила Закон у світлі чотирьох основних принципів, що випливають з відповідних міжнародних стандартів, серед яких: вина особи повинна бути доведена в кожному окремому випадку; мають бути гарантовані презумпція невинуватості і право на оскарження в суді; у процесі люстрації має бути дотримано різних функцій і цілей люстрації, а саме: захисту новоствореної демократії і водночас кримінального закону, покликаного карати резюмовано визнаних винними осіб; люстрація має відповідати суворим часовим рамкам як щодо періоду її дії, так і періоду, на який вона поширюється

Але якраз ці вимоги не знайшли відповідного відображення в Законі. Тому комісія дійшла висновків, які, на мій погляд, виключають можливість його беззастережного застосування до всіх державних посадовців, що перелічені як окремі групи у ст. 3 Закону.

Комісія окремо вказала, що застосування люстраційних заходів до недавнього періоду, протягом якого пан Янукович був президентом України, в кінцевому підсумку викликає сумнів у реальному функціонуванні конституційно-правової системи України як демократичної держави, що керується принципом верховенства права. Крім того, Закон містить кілька серйозних недоліків і вимагає перегляду принаймні окремих його положень, а саме:

- люстрація має застосовуватися тільки до тих посад, що справді можуть становити значну загрозу для прав людини та демократії; перелік посад, що підлягають люстрації, має бути переглянутий;

- вина має бути доведена в кожному окремому випадку і не може презюмуватися лише на підставі належності до категорії державних посад; критерії люстрації мають бути переглянуті.

- відповідальність за проведення процесу люстрації має бути покладена не на Міністерство юстиції, а на спеціально створений незалежний орган, з активною участю громадянського суспільства.

- процедура люстрації має проходити з гарантуванням справедливого судового розгляду (право на адвоката, рівність сторін, право бути заслуханим особисто); адміністративне рішення про люстрацію має бути призупинено до винесення остаточного судового рішення; в законі про люстрацію ці гарантії слід передбачити особливо.

- люстрація суддів має регулюватися тільки одним законодавчим актом, який не дублює інших і положення якого мають бути реалізовані з чітким дотриманням конституційних положень, що гарантують незалежність суддів, та відповідати їм; тільки Вища рада юстиції має нести відповідальність за звільнення судді.

- інформація про осіб, що підпадають під люстраційні заходи, може бути оприлюднена тільки після остаточного рішення суду.

Але те, що відбувається нині в українському суспільстві, зовсім не відповідає висновкам Венеціанської комісії. Як і з самого початку, люстрацію здійснюють ґрунтуючись на презумпції вини і без відповідного індивідуального розгляду обставин - у більшості випадків розпорядженням Кабінету Міністрів України або рішеннями інших органів влади. Це не позбавляє особу, щодо якої було застосовано процедуру люстрації, можливості звертатися до суду, але суд на сьогодні не може виконувати свої функції у цих випадках. З моменту набрання Законом чинності суди першої інстанції розглянули близько 3000 позовів, апеляційні суди - майже 1000 апеляційних скарг і Вищий адміністративний суд України - близько 150 скарг на рішення судів попередніх інстанцій. Але майже всі ці ухвали й постанови містять рішення про зупинення провадження або відмову у відкритті провадження у зв'язку з невизначеністю - чи відповідають окремі положення Закону України "Про очищення влади" Конституції України? А це унеможливлює розгляд згаданих адміністративних справ до вирішення справи, що перебуває на розгляді в Конституційному суді України.

Водночас Верховний суд України подав до Конституційного суду звернення щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пункту 2 частини другої, пункту 13 частини другої статті 3 Закону України від 16 вересня 2014 р. №1682-VII "Про очищення влади".

Окремо звернемо увагу на п. 105 Висновків Венеціанської комісії, де вказано (гадаємо, не без відповідної згоди і з відома представників України), що "українська влада погодилась, що закон про люстрацію потребує поліпшення для того, щоб відповідати необхідним міжнародним стандартам, та отримала в цьому підтримку Венеціанської комісії. Комісія вітає наміри української влади і готова надати допомогу для внесення змін до закону про люстрацію". Але жодних змін досі внесено не було. Люстрація триває, набираючи обертів, викидаючи за борт і позбавляючи можливості працювати велику кількість посадовців, щодо яких не тільки не було доведено їхньої вини, але навіть не проведено перевірки.

Зважаючи на те, що відбувається, єдиний висновок, який можна зробити без жодних сумнівів - формування нової команди - нового уряду України - відбувається без огляду на законність чи рівень професійності кандидатів.

Якщо проглянемо розпорядження Кабінету Міністрів про звільнення з посади керівників органів центральної влади від часу ухвалення Закону і до сьогодні, то побачимо, що багато з них було звільнено "з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади" (пункт 72 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України). Але таке формулювання не відповідає вимогам самого Закону. Закон вимагає проведення перевірок щодо вказаних посадовців, а насправді таких перевірок у багатьох випадках не проводилося. Це означає, що за наявності передбаченої законодавством можливості звільнити посадовців розпорядженням Кабінету Міністрів їх звільняють саме з посиланням на Закон. Таке застосування Закону призводить до створення підстав для оскарження рішень Кабінету Міністрів про звільнення, а відтак - до поновлення цих держслужбовців на посадах.

Дурниці, скажуть нам. Наступного дня їх знову звільнять та й годі! Так, але не забуваймо, що такими рішеннями Кабінет Міністрів проклав прямий шлях до оскарження їх у судах України, а в подальшому - в Європейському суді з прав людини. А зважаючи на те, що такі рішення Кабінет Міністрів та інші органи влади ухвалюють і далі, їх накопичується дедалі більше. Все б нічого, але це призведе до цілої низки рішень, про негативний характер яких для України Венеціанська комісія попередила з посиланням саме на практику ЄСПЛ у розгляді таких справ. Чи аналізував хтось наслідки цих рішень для України?

Україна сьогодні входить до п'ятірки держав, щодо яких до ЄСПЛ подано найбільшу кількість позовів. Більше того, Україна має ще й загальновизнану проблему з виконанням рішень, винесених проти неї не тільки ЄСПЛ, а й українськими судами. Визнаючи цю проблему, законодавець вніс до Закону України "Про державний бюджет України на 2015 рік" спеціальну статтю 23, яка містить припис: "Надати право Кабінету Міністрів України у встановленому ним порядку реструктуризувати фактичну заборгованість обсягом до 7.544.562.370 гривень, що виникла станом на 1 січня 2015 року за рішеннями судів, виконання яких гарантовано державою, а також за рішеннями Європейського суду з прав людини, прийнятих за наслідками розгляду справ проти України, шляхом часткового погашення за рахунок коштів, передбачених цим Законом на ці цілі, у розмірі до 10 відсотків від суми за зазначеними рішеннями та видачі на решту суми фінансових казначейських векселів строком обігу до семи років, з відстроченням платежів за цією заборгованістю на два роки та відсотковою ставкою 3 відсотки річних. Право видачі таких векселів надати органам, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів".

Хтось здивувався? Гадаю, далеко не всі! Кому винен - усім прощаю! Зауваження стосовно того, що більша частина цієї заборгованості виникла ще до обрання нового уряду, дуже складно прийняти з таких міркувань: говорячи про "попередників", мусимо не припускатися тих самих помилок і не створювати нових підстав для нових рішень проти України і бодай цим не збільшувати її боргів.

Окремо звернемо увагу на положення статті 6 ("Відповідальність та відшкодування збитків, завданих державному бюджету") Закону України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень" від 5 червня 2012 р., який набрав чинності 1 січня 2013-го. Згідно з нею "кошти, виплачені за рішенням суду про стягнення коштів, згідно з цим Законом вважаються збитками державного бюджету. Посадова, службова особа державного органу, державного підприємства або юридичної особи, дії якої призвели до збитків державного бюджету, несе відповідальність згідно із законом". Тобто якщо знову проаналізувати розпорядження Кабінету Міністрів про звільнення з посади, про які йшлося вище, то слід попередити тих, хто їх підписував, про відповідальність, що майже неминуче виникне в найближчому майбутньому, та відшкодування збитків.

Навіть положення статті 23 Закону "Про державний бюджет України на 2015 рік" не скасовує такої відповідальності.

Окреме питання - право уряду України відтерміновувати виконання рішень судів. Навіть наявність Закону, що передбачає таке право, та його подальша реалізація в рішеннях уряду, не скасовує Конституції України та міжнародних зобов'язань, прийнятих на себе Україною.

Дуже цікавою у цьому зв'язку є інформація прес-служби на сайті Міністерства юстиції України від 16.04.2015 р. про те, що КСУ переніс слухання у справі про конституційність закону про люстрацію і залучив до процесу експертів і представників Громадської люстраційної ради. Але ще більше дивує текст повідомлення.

"Судді Конституційного суду України задовольнили клопотання про перенесення слухання справи щодо конституційності окремих пунктів Закону про очищення влади, а також погодилися залучити до її розгляду додаткових експертів та представників Громадської ради з люстрації при Мін'юсті. Про це сьогодні після слухань у КСУ повідомив Міністр юстиції Павло Петренко.

"Суд почув надані нами додаткові аргументи і в сукупності доказів прийняв рішення про відкладення розгляду справи", - наголосив очільник Мін'юсту.

За його словами, судді дослухалися до аргументу, що приймати поспішні рішення до розгляду Верховною Радою змін до Закону про очищення влади немає ніякої логіки. Адже ті зміни, які розроблені депутатами спільно з Міністерством юстиції, усувають усі застереження, озвучені в конституційних поданнях. Крім того, Венеціанська комісія, спеціалісти якої брали активну участь у напрацюванні змін до люстраційного закону, надасть свій остаточний висновок за цим документом лише в червні.

Однак головним аргументом, за словами Павла Петренка, стали докази можливого конфлікту інтересів семи суддів КСУ в даній справі.

"Нами були оголошені застереження, які стосуються можливого конфлікту інтересів конкретних суддів Конституційного суду. Нині набули чинності норми Закону "Про забезпечення права на справедливий суд". Згідно із цим документом суддя, в якого є конфлікт інтересів у тій чи іншій справі, зобов'язаний повідомити про це раду суддів і подати самовідвід у справі", - наголосив Міністр юстиції.

Він повідомив: як мінімум, потенційний конфлікт інтересів є у частини суддів, які приймали рішення у 2010 році про зміну Конституції України, що стало початком конституційного перевороту й узурпації влади колишнім президентом.

"Під люстрацію на підставі відповідного вироку суду потрапляють усі, хто сприяв узурпації влади президентом Януковичем. Тут ми бачимо прямий конфлікт інтересів з боку суддів, які приймали рішення в 2010 році та мають реальну загрозу потрапити під люстрацію", - повідомив Павло Петренко.

Він зауважив, що судді КСУ погодилися з необхідністю залучення додаткових експертів і представників Громадської ради з люстрації при Міністерстві юстиції, як спеціально уповноваженого органу контролю за люстрацією, до цієї справи.

"Наступна дата розгляду залежатиме від того, наскільки оперативно буде надано документацію і матеріали цього провадження новим учасникам процесу", - резюмував Павло Петренко".

Тобто за відсутності рішення Конституційного суду України всі інші справи не можуть бути розглянуті до усунення "правової невизначеності", яка саме й стала перешкодою для винесення рішень у майже всіх справах, що випливають із застосування Закону України "Про очищення влади". Змін до Закону, що їх обіцяли представники України Венеціанській комісії, так і не було внесено. Навіть їх проекту ще ніхто не бачив.

Але чи можна вважати люстрацією бездумне викидання посадовців, багато з яких є беззаперечними фахівцями своєї справи? Вони за роки своєї праці в різних органах центральної та місцевої влади зарекомендували себе як добрі менеджери саме завдяки фаховій освіті та знанням. Чи можна їх замінити на інших без урахування кваліфікації та досвіду роботи? Звичайно, незамінних працівників немає, але скільки часу мине, доки нові керівники накопичать досвід, достатній для безпомилкового керування дуже складними господарськими комплексами? А нерозумна ідея завжди знайде ґрунт. Чого лишень варта інформація, що міститься на сайтах міністерств і на фейсбук-сторінках їх нових очільників? Щойно звільнили всіх керівників Держводагентства України, і вже за тиждень з'являються дані про кандидатури на ці посади, але через фейсбук! Це не люстрація - скоріше кастрація державних органів України.