Хто гальмує реформу державного управління в Україні?

Реформа державного управління - одна з основних реформ у країнах із перехідною економікою, які здійснюють комплексні реформи у різних сферах державної політики.

В сучасному світі, де конкурують не товари чи послуги, а моделі та ефективність управління, Україна має шанс стати конкурентоспроможною державою тільки за умови побудови ефективної, відповідальної і прозорої виконавчої влади.

Наразі, згідно з показниками Індексу світової конкурентоспроможності Світового економічного форуму (за 2015 р.), Україна посідає 130 місце (серед 144 країн) у категорії "ефективність уряду", 103 місце - в категорії "прозорість формування державної політики" та 115 місце - у категорії "тягар державного регулювання".

Найбідніша і найбільш корумпована країна Європи, енергетично залежна й неефективна, обтяжена внутрішніми та зовнішніми боргами, з найгіршими в Європі дорогами і розваленою медициною і т.д. і т.п. - це все симптоми вкрай неефективної і корумпованої системи державного управління.

Досвід деяких секторальних реформ в Україні тільки підтверджує одну з аксіом менеджменту: будувати значно легше, ніж перебудовувати.

Реальні реформи (перебудова) завжди мають пройти три етапи: два з них -руйнування старого і будівництво (творення) нового. А між цими двома - етап хаосу (найтяжчий), коли головне - утримати ситуацію до початку роботи нової системи. Креативні менеджери часто вважають, що коли вони знають, як має бути (а це - далеко не завжди так), - можна робити реформи. Хоча більшість "реформаторів" здувається на етапі руйнування, наразившись на опір системи. Багато їх пристосовуються і приймають правила гри системи, стільки ж - просто йдуть геть.

Меншість рухається далі. Десь половина їх не переживає етапу хаосу (такі менеджери або самі йдуть, або їх "ідуть": "Що ти накоїв! Це не те, що ти обіцяв, і навіщо ми тебе наймали!"). І все повертається до попереднього стану з іще гіршими наслідками (приклад - практично всі "реформи" в Україні до 2014-2015 рр.).

Ми не можемо дозволити собі будувати нову державу "з чистого аркуша", тому мусимо рухатися важким і невдячним шляхом перебудови того, що маємо. І тут наштовхуємося на проблему: де знайти політиків-реформаторів, які готові і спроможні провести систему державного управління через стадії руйнування та хаосу, знайти в собі сили, впертість і компетенцію вистояти й довести реформи до стадії творення та утвердження нового? І в результаті, з великою ймовірністю, стати найбільш ненависними політиками в країні. Яких, можливо, згодом, років через 10, визнають реформаторами і героями.

Через ці стадії проходили реформатори всіх країн і народів, ми ж пам'ятаємо або найбільш успішних, або невдах. Гувер і Рузвельт, Бальцерович і Валенса, Бендукідзе і Саакашвілі, Піночет, Аденауер, Тетчер - усі свого часу мали проблеми з визнанням у своїх країнах, та не всі згодом були визнані реформаторами й національними героями.

Специфіка реформи державного управління полягає в тому, що це - реформа всього уряду, тому її лідером може бути тільки керівник Кабміну. Для проведення такої реформи він має спиратися на команду, яка знає, як її робити, і підтримує свого лідера. Причому в уряді має бути більшість прихильників реформи та тих, хто їй принаймні не заважатиме.

Щодо реформи державного управління в Україні, то силами урядовців, українських і міжнародних експертів у 2016 р. розроблено та схвалено урядом докладну і всеосяжну Стратегію реформування державного управління України на 2016-2020 рр.

Стратегія включає в себе чотири класичні напрями реформи державного управління: реформу державної служби, реформу Кабінету міністрів та центральних органів виконавчої влади - ЦОВВ (міністерств, служб, агентств та інспекцій), реформу системи надання адміністративних послуг і реформу управління державними (публічними) фінансами.

Причому ЄС не тільки надає експертну підтримку реформі, а й готова фінансово підтримати її, про що в кінці минулого року підписано угоду між урядом України та Єврокомісією про фінансування програми "Підтримка комплексного реформування державного управління в Україні" на загальну суму 104 млн євро.

Реформи за цими чотирма напрямами мають різну історію і рухаються з різною швидкістю. Якщо реформа державної служби, хай із певним відставанням від графіку та проблемами, все ж таки рухається після введення в дію нового закону "Про державну службу", а реформою управління публічними фінансами, яка перебуває під пильним оком МВФ та ЄС, опікується особисто міністр фінансів Олександр Данилюк, - то результативність реформування інших двох напрямів, м'яко кажучи, далека від бажаної.

Реформа системи виконавчої влади (КМУ та ЦОВВ) досі перебуває на підготовчій стадії "робити - не робити, і що робити?". І без політичної волі особисто прем'єр-міністра вона не має шансів зрушити з мертвої точки.

Реформа системи надання адміністративних послуг (адміністративні процедури, зниження адміністративного навантаження, якість надання послуг та електронне урядування), за яку відповідає Мін'юст, рухається лише в напрямі створення ЦНАПів та поступового розширення сфери надання адміністративних послуг в електронному вигляді. Заморожено роботу над законом "Про загальну адміністративну процедуру", який має закріпити на законодавчому рівні принципи і правила проведення адміністративної процедури, і над законом чи постановою уряду, що мали б установити виключний перелік адміністративних послуг та їхню вартість, аби, в тому числі, обмежити бажання органів державної влади та місцевого самоврядування встановлювати нові адміністративні послуги й ціни на них.

Як випливає з досвіду більш-менш успішних реформ в Україні, ці реформи, на жаль, поки що не здійснюються державними службовцями - працівниками міністерств та інших ЦОВВ. Швидше, навпаки: державні службовці або просто саботують реформу, або чинять їй опір. І це природно, з погляду законів кризового менеджменту і управління змінами.

Реформи успішні там, де є лідер реформи (як правило, міністр) і команда реформаторів. Причому, після проходження етапу хаосу, до цієї команди поступово починають приєднуватись і державні службовці. Наприклад, так було з командою ProZorro та ДП "ПРОЗОРРО" (у минулому - ДП "Зовнішторгвидав України"): працівники ДП спершу чинили шалений опір реформі системи державних закупівель, потім приєднались і підсилили команду реформаторів (правда, у процесі декого довелося позбутися).

Тобто для старту реформи, крім лідера та його "політичної волі", компетенції й рішучості, потрібна невелика, але згуртована й рішуча команда реформаторів, яка здатна і готова провести реформу через стадію хаосу.

В Україні вже є "генерали" реформи державного управління, які відповідальні за реалізацію її напрямів: міністр Кабінету міністрів (напрям - реформа КМУ та ЦОВВ), голова Національного агентства з питань державної служби (реформа державної служби), міністр юстиції (реформа системи надання адміністративних послуг) та міністр фінансів (реформа управління публічними фінансами). Уже більш-менш сформовані навіть команди реформ за напрямами. І союзники в особі наших партнерів (ЄС, Канада та США) готові підтримати реформу своїми фінансовими й експертними ресурсами.

На жаль, поки що командувач (прем'єр-міністр) не може зважитись очолити "штаб" реформи. Можливо, тому, що не впевнений у своїх "тилах", можливо - в команді? Можливо, не зовсім упевнений у її нагальності (може, само собою якось "розсмокчеться")? Можливо - ще не оцінив силу "ворогів" реформи та наслідки можливої поразки? Чи просто не хоче стати "ненависним реформатором"?

У світі є доволі багато прикладів успіху реформ публічної адміністрації, які, зрештою, стали локомотивом інших системних реформ у своїх країнах. Натомість без реформи публічної адміністрації годі сподіватися на успіх інших реформ, бо неефективна й корумпована державна машина в будь-якій країні здатна звести нанівець будь-які інші реформи.

Системні реформи державного управління проводились, починаючи з 80-х років минулого століття, в Канаді, Бразилії, Великій Британії, Новій Зеландії, Польщі, країнах Балтії, Словаччині, Словенії, Хорватії та інших. Усі ці країни зрештою отримали потужний імпульс економічного та соціального розвитку на багато років наперед і ввійшли до числа лідерів за соціальними стандартами та економічними показниками у світі.

Україна ж, бездарно змарнувавши 25 років, досі тупцює на місці і втрачає дорогоцінний час через нерішучість своїх лідерів. У суспільстві вже сформовано потужний соціальний запит на реформи. Рано чи пізно лідер для таких реформ знайдеться, якщо теперішнім керівникам держави усе ж забракне лідерської рішучості.