Федералізм із багатьма невідомими: російська саморобка - Внутрішня політика - dt.ua

Федералізм із багатьма невідомими: російська саморобка

5 вересня, 2017, 06:31 Роздрукувати Випуск №32, 2 вересня-8 вересня

Російський федералізм шитий не просто білими нитками — він зітканий з білих канатів, що аж ніяк не додає йому міцності.

26 червня 2007 року було укладено десятирічний Договір про розмежування повноважень між Російською Федерацією і Республікою Татарстан. 

Офіційно термін сплив 24 липня поточного року, але позиції Кремля поки що не озвучено. В Росії передбачають тріумфальне "збирання земель" — договору не пролонгуватимуть, бо Путін-2017 набагато сильніший за Путіна-2007 і тим паче за Єльцина-1990, а вплив чинного очільника Татарстану Рустама Мінніханова далеко не такий потужний, як його попередника Мінтимера Шаймієва. В Україні ж навпаки — пророкують або зростання татарської самосвідомості з усіма наслідками, або масштабні поступки з боку Москви, щоб Татарстан не перетворився на Чечню. Кожен наводить переконливі аргументи, але обидва сценарії залишаться в категорії екстравагантних моделей. Насправді договір є формальністю, яка не дає Татарстану ніяких економічних переваг, але важлива для іміджу. Центр може справді закрутити гайки, проте йому вигідніше поступитися в питаннях форми, аби зберегти зміст, а надто перед виборами, які для Путіна особливо важливі. Зрештою, цей договір — мало не єдиний доказ легітимності Росії як федеративної держави…

У російських підручниках з конституційного права можна знайти рядки, що за різних формулювань мають тотожний зміст: їхній федералізм уособлює державну єдність десятків народів навколо російського народу, який є ядром багатонаціональної федеративної держави. З погляду статистики поява такої тези закономірна — росіяни становлять майже 81% населення країни і керують нею на правах титульного етносу. Проте вона дисонує зі ст. 3 Конституції РФ — "носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Російській Федерації є її багатонаціональний народ". Щоб інші народи не усвідомлювали знущальності формулювання "єдність заради підкорення", планується запровадити конституційне поняття "російська нація". Ідея поки що не пішла далі заяв В.Путіна, але вона його хвилює як мінімум з 2002 року. То росіяни рівні в правах з якутами або хакасами чи все-таки центральні серед рівних? Загалом російський федералізм шитий не просто білими нитками — він зітканий з білих канатів, що аж ніяк не додає йому міцності.

Право

Суб'єктами Російської Федерації є не тільки національні держави (республіки) і національно-державні утворення (Єврейська автономна область та автономні округи), а й області, краї та міста федерального значення з переважно російським населенням — загалом шість (!) типів. У контексті відсутності окремої російської республіки існування національних адміністративних одиниць є значною мірою штучним. Наприклад, майже 300 індіанських резервацій у США хоч і наділені правами штатів, але федеральними одиницями не вважаються. Насправді російське поєднання територіального й етнічного принципів є способом уникнути нестабільності й не повторити сценарію колишніх Чехословаччини або Югославії, але фактор гомогенності національних республік (Татарстан, Саха, Тива, Чечня тощо) може бути нейтралізований тільки сильним впливом федерального центру. Саме таку модель управління Росія й практикує, хоча вона більш характерна для унітарних держав. 

Спочатку Росія була конституційно-договірною федерацією (частини укладають договори із центром, які підтверджуються ухваленням конституції): ідея Б.Єльцина "беріть суверенітету, скільки зможете проковтнути" призвела до активного підписання таких документів. З приходом до влади В.Путіна дію договорів почали припиняти в усіх суб'єктах, крім Татарстану, який 2007 року отримав суворіше для себе розмежування повноважень. Як наслідок — з передбачених конституцією договорів лишився тільки один. До речі, сама конституція ухвалювалася 1993 року на всенародному референдумі, а не суб'єктами федерації, тому вона також не може вважатися повноцінною базою федеративних відносин.

Асиметричність масштабів і нерівність статусів суб'єктів федерації призводить до дискримінаційних і просто нелогічних технічних рішень. Якщо ширший обсяг прав республік у порівнянні з іншими одиницями можна пояснити намаганням утихомирити різні етноси, то наявність суб'єктів федерації, які входять одночасно до складу інших суб'єктів (три з чотирьох автономних округів є частиною Тюменської й Архангельської областей), простих пояснень не має. Для світового досвіду більш характерна уніфікація: усі суб'єкти федерації мають однаковий статус, набір повноважень і зобов'язань перед центром.

Проголошений у ст. 15 Основного Закону принцип верховенства Конституції РФ над федеральним та регіональним законодавством трактується як запорука зміцнення російського федералізму. На практиці він просто цементує нинішній устрій, поглиблюючи заборону виходу суб'єктів зі складу федерації та закріплюючи ключову роль центру. Так, Конституційний суд РФ має право визнати неконституційним будь-який нормативний акт або договір суб'єкта федерації, що є підставою для скасування аналогічних актів і договорів, ухвалених органами державної влади інших суб'єктів РФ, без їх окремого розгляду.

З травня 2000 року територію Росії поділено на федеральні округи (поки що їх вісім), що рекламувалось як елемент оновлення системи управління територіями в економічному плані: вертикаль управлінських рішень буде більш стійкою і чіткішою. Незрозуміло, яким чином запровадження ще однієї ланки (повноважний представник президента) в ланцюжку комунікації центру з периферією забезпечить економічне зростання. Округ однаково залишається абстрактним поняттям і не володіє потенціалом для розвитку. Натомість ефект концентрації влади посилюється однозначно, оскільки на представників в округах покладається завдання з організації контролю за виконанням рішень федеральних органів державної влади та забезпечення реалізації кадрової політики президента.

Нарешті, згідно з постановою Конституційного суду РФ від 7 червня 2000 року (у справі щодо конституційності окремих положень Конституції Республіки Алтай), Конституція Російської Федерації не передбачає жодного іншого суверенітету в межах федерації, крім як суверенітету Росії. Відповідно, попри наявність в Основному Законі РФ провокаційних положень (ст. 5 про конституцію та законодавство, ст. 73 про повноту державної влади тощо) щодо потенційної незалежності національних республік, що входять до її складу, в країні тільки одна по-справжньому суверенна влада. 

Загалом Росія, не ставши федерацією договірного типу, почала фактичний рух до суперцентралізованої держави без зміни назви і конституції, що робить федералізм бутафорським. Тим більше що становище багатьох суб'єктів федерації, поведінка місцевих керівників і громадська оцінка їхньої діяльності залишаються патерналістськими.

"Колоніальна" бюджетна політика

Якщо послухати виступи й заяви перших осіб РФ, можна подумати, що країна, попри свою гігантську територію, є взірцем монолітності, яка лише міцніє під впливом стресів і не залежить від стану й поведінки своїх фрагментів. Проте адміністративних частин Росії найбільше в світі — цілих 85 (Див. наприкінці) (включно з анексованими Кримом і Севастополем та без орендованого на півстоліття в Казахстану Байконура, який інколи називають 86-м суб'єктом), і вони настільки різні, що монолітність піддається сумніву вже при першому погляді на карту.

Проблеми російських регіонів пояснюються також за шаблонами, типовими для унітарної держави: є багаті і бідні, донори і реципієнти, лідери й аутсайдери, Москва і решта. Як наслідок — політика регіонального розвитку зводиться до механічного вирівнювання: забрати у багатших і віддати біднішим. Таке "робінгудство" небезпечне в умовах федеративних відносин, бо жорсткий примус центру не в'яжеться з принципом рівноправності суб'єктів.

Перегляд сфер відповідальності центру і регіонів відбувся внаслідок соціально-політичних протестів 2011–2012 рр. Застосовано політику "знекровлення": Москва акумулює надходження від найбільш дохідних податків і зборів (ПДВ, ПДФО, податок на прибуток, акцизи, податок на видобуток корисних копалин тощо), залишаючи в зоні компетенції та відповідальності суб'єктів соціальні видатки. Крім того, сприйняття місцевих чиновників як елементів єдиної владної вертикалі змінилося на реалізацію ідеологічної лінії "хороший цар при поганих боярах", за якої регіональне й передусім муніципальне керівництво вважається єдиним відповідальним за ситуацію на місцях. У підсумку в 2015–2016 рр. майже 50 із 79 дотаційних суб'єктів РФ фактично були банкрутами, а в низці регіонів формувалася зручна й вигідна для Кремля картина "наявність неефективних політичних інститутів на тлі відсутності позитивних економічних новин". 

Превалювання принципу політичної доцільності над дотриманням принципу рівноправності суб'єктів, а також ручне управління федеральним бюджетом підтверджується фактами одержання 2015 року Чечнею, Кримом і Севастополем сумарно 12% усього обсягу дотаційної підтримки. У 2016–2017 рр. ця частка знизилася, але вони все одно отримують найбільші обсяги федеральних дотацій, субвенцій, субсидій та інших надходжень. Як наслідок — доходи бюджету Чечні на 85% складаються з безоплатних надходжень з федерального центру; Криму — на 67%. Цікава інтерпретація вислову "де всі рівні, там ніхто не вільний". 

Залежність суб'єктів від центру поглиблюється постійним зростанням державного боргу регіонів: з 15% відносно власних доходів 2008 року — до 33% 2016-го. А ще центр практикує заміщення комерційних кредитів бюджетними, істотно підвищуючи залежність суб'єктів від Кремля. Загалом менш як третина російських регіонів здатна повноцінно виконувати покладені на них зобов'язання, що використовується як аргумент для кадрових ротацій, створює підстави для регіонального "підлабузництва" і поглиблює соціально-економічні відмінності регіонів.

Маніпулятивна статистика маніпулятивної політики

Традиційно лідерські позиції в рейтингу соціально-економічного становища суб'єктів РФ посідають одні й ті самі експортери вуглеводнів, фінансові центри і промислово розвинені регіони: Москва, Санкт-Петербург, Ханти-Мансійський автономний округ — Югра, Московська область, Татарстан, Ямало-Ненецький автономний округ, Сахалінська, Тюменська й Свердловська області, Башкортостан. Інколи учасники ТОП-10 міняються місцями або ненадовго пропускають угору когось із другої десятки, але загальна картина зберігається — на восьму частину країни припадає понад 70% видобутку нафти і 90 видобутку газу.

Агентство "РИА Рейтинг" пояснює незмінність ТОП-10 "міцною фундаментальною економічною базою". Насправді мета рейтингу — продемонструвати практичне втілення конституційних принципів про Росію як країну регіонів, але він не спроможний розвіяти враження імперського структурного дисбалансу: більш-менш стійкі позитивні соціально-економічні показники демонструє переважно тільки Москва. 

Привабливість вуглеводневих регіонів сформувала геологія, промислових — індустріалізація і мілітаризація, Москви й Санкт-Петербурга — Російська імперія і радянська номенклатура. Проте офіційно говориться про набагато ширшу спеціалізацію суб'єктів, де поряд із фінансовими чи видобувними є аграрні або туристичні. Оцінка таких регіонів виходить за межі об'єктивних факторів (розташування, наявність і можливість видобувати корисні копалини, розміщення великих підприємств) і ґрунтується на державній регіональній політиці, якості менеджменту й умовах ведення бізнесу. На цій основі формується потужна ідеологема про те, що завдяки діям губернатора й адміністрації регіон з депресивного здатен перетворитися на розвинений, інвестиційно привабливий. Якщо цього не відбувається, то винуватого закономірно шукають саме на місцях.

У Посланні до Федеральних зборів 2016 року Путін закликав регіональних чиновників "не ховатися в службових кабінетах і не боятися діалогу з людьми", підтримувати їхні ініціативи в питаннях благоустрою та створення сучасного середовища для життя. Далі фактична зона відповідальності регіонів поширилася на освіту, охорону здоров'я, розвиток сільського господарства, підтримку підприємництва й поліпшення ділового середовища, впровадження інновацій у виробництво та сферу послуг тощо. Крім того, Путін наголосив, що самостійність у використанні коштів федерального бюджету означає зростання відповідальності регіонів "за результати й ефективне використання отриманих ресурсів, за зміцнення власної економічної бази, вирішення проблем у соціальній сфері та житлово-комунальному господарстві". Такі апеляції були б логічними для унітарної держави, але в умовах федеративних відносин вони втрачають свій сенс, оскільки є фундаментальними підвалинами для узгодження повноважень та відповідальності між суб'єктами і центром. Потреба для очільника держави повторювати їх у програмному виступі при констатації високого економічного та соціально-політичного значення регіонів вказує на проблемний характер відносин Москви та периферії. Або про намір вказати кожному його місце.

З 2016 року в Росії змінилося 15 губернаторів. Офіційна мета ротації — домогтися зміщення пріоритетів місцевої влади на користь розв'язання проблем, що хвилюють безпосередньо жителів регіонів. Керівник суб'єкта федерації повинен дбати про буденне й щоденне, а не будувати плани національного самовизначення чи збереження суверенітету. Реалізація політичних амбіцій швидше залежить від волі центру й ефективності виконання його вказівок — так само як у випадку президентської вертикалі в унітарній державі.

Рейтинги губернаторів не завжди корелюють зі згаданим вище рейтингом соціально-економічного становища суб'єктів федерації, що дає підстави сумніватися в їхній достовірності. Прокремлівський Фонд розвитку громадянського суспільства, підбиваючи підсумки діяльності губернаторів у 2014 році, відніс до першої десятки очільника Республіки Комі В.Гайзера, який наступного року був заарештований за звинуваченням у перевищенні посадових повноважень. Упорядники рейтингу пояснили це неможливістю виявляти вади людського характеру: "ефективний управлінець не завжди законослухняний".

12 листопада 2016 року робоча група на чолі з губернатором Тюменської області В.Якушевим презентувала 12 цільових моделей формування сприятливого інвестиційного клімату в кожному регіоні. Моделі прописано на основі практик, які вже реалізовано на конкретних територіях. Вони спираються на єдине федеральне законодавство і фактор рівних правових можливостей, але не враховують суттєвих відмінностей між суб'єктами в економічному та інших вимірах. У державі, наповнення бюджету й добробут населення якої залежать від світових цін на енергоносії, санаторно-курортна галузь у Краснодарському краї або збереження екосистеми озера Байкал у Бурятії не є конкурентоспроможними пріоритетами розвитку. В межах загальної тенденції залежності суб'єктів РФ від федеральних дотацій та відсутності реальної конкуренції за ресурси між регіонами, наявна система міжбюджетних відносин позбавляє їх стимулів для підвищення власної фінансової спроможності. Відповідно, головна ідея оновлення ділового клімату, як її коротко й категорично сформулював В.Путін, — "що виходить в одних, вийде і в інших" — ставить окремі регіони у заздалегідь програшне становище, поглиблюючи їхню залежність від Кремля.

Регіональною політикою в РФ займається Федеральне агентство у справах національностей. Головним його завданням є "зміцнення єдності багатонаціонального народу Російської Федерації (російської нації)" і "взаємодія з козацькими товариствами", але аж ніяк не пошук адекватної модальності федеративних відносин, яка б нівелювала всі структурні бар'єри перед реалізацією потенціалу регіонів. По суті, практика регіонального урядування РФ має демотиваційний характер: зростання доходів регіону призводить до припинення підтримки з центрального бюджету й означає автоматичне співфінансування регіональних адресних програм. Тим самим зводиться нанівець початковий імпульс до зростання. Тривалий час незгода регіонів-лідерів з таким принципом відбирання коштів сприймалась як блеф і аргумент для політичних торгів. Проте грудневі заяви президента Татарстану про "розкуркулення" й "досить годувати Москву" вже в березні 2017 року закінчилися падінням "Татфондбанку" (однієї з топ-50 російських кредитних організацій) і продемонстрували, що регіональні проблеми швидко переростають у політичні протести й претензії до центру.

Проте вихід цих проблем у площину публічної політики не є типовим для нинішнього режиму. Новини з регіонів російські ЗМІ висвітлюють однобічно: пріоритет мають повідомлення сенсаційного характеру, які, втім, не містять особливої загрози функціонуванню федеральної влади. Натомість інформація про соціально значимі події в одних регіонах не поширюється в інших. Протестів жителів низки міст у Ленінградській області в грудні 2016 року через незадовільну якість житлово-комунальних послуг або ініціатив активного населення на Ямалі щодо діалогу влади з оленярами в листопаді 2016-го не висвітлювало жодне з федеральних ЗМІ. Натомість суспільству пропонують новини з регіонів України. Навіть офіційний телеканал Збройних сил РФ "Звезда" 7 грудня минулого року запустив непрофільний проект "Украина онлайн: Восток — Запад", присвячений побутовому життю звичайних людей "після Майдану, державного перевороту та громадянської війни" в Херсоні, Одесі, Миколаєві, Києві, Дніпрі та інших містах. 

Згадка про Україну в цьому контексті не випадкова. Росія з 2014 року наполягає на нашій федералізації, з тим щоб надати регіонам ширшу автономію у формі контролю над економікою, фінансами і зовнішньою торгівлею, мовною політикою, традиціями, релігією, освітою, відносинами з сусідами. С.Лавров узагалі сказав, що тоді й права національних меншин будуть непорушними. Як у Росії. Коментарі зайві, окрім одного. Недосконалість федеративного устрою Росії настільки очевидна, що її навіть важко назвати федерацією. Це і не конфедерація, і не унія асоційованих держав. Це новітня в політології держава-кораловий-риф, збудована з серйозними дефектами опорних конструкцій, які, замість бути демонтованими, хаотично розросталися. Збоку проблеми видно особливо чітко. Можливо, хтось з зацікавлених суб'єктів Федерації усе ж таки зверне на це увагу і зробить відповідні висновки, бо така федеративна структура все одно недовговічна.

Ми повідомляємо тільки дійсно важливі новини. Долучайся до Telegram-каналу DT.UA
Помітили помилку?
Будь ласка, позначте її мишкою і натисніть Ctrl+Enter
Додати коментар
Залишилось символів: 2000
Авторизуйтеся, щоб мати можливість коментувати матеріали
Усього коментарів: 0
Випуск №1288, 28 березня-3 квітня Архів номерів | Останні статті < >
Вам також буде цікаво