Децентралізація влади і територіальна цілісність у світлі конституційних цінностей

Демократичний дискурс і конституційна реформа

Перебіг розробки законопроекту про внесення змін до Конституції України є суперечливим і неоднозначним з огляду на загрози державному суверенітету і територіальній цілісності України.

Першорядними вимогами до процесу реалізації установчої влади є прозорість і наочність. Тобто до процесу внесення змін або ревізії Конституції має бути долучене максимально широке коло експертного середовища і всі суспільно значимі зрізи громадськості. Якщо з питань прав людини Конституційна комісія діє доволі прозоро, то щодо інших напрямів - реформа судівництва і децентралізація влади - цього не скажеш.

Зокрема, більшість представників експертних кіл, які формують громадську думку (public opinion), дізналися про зміст проекту Закону про внесення змін до Конституції України з попереднього висновку Венеційської комісії.

Правда, приблизно за місяць до цього в регіонах відбулося обговорення процесу укрупнення територіальних громад з метою закладення засад діяльності самодостатніх громад, які будуть здатні надавати якісні й доступні управлінські послуги.

16 липня цього року Верховна Рада ухвалила постанову, згідно з якою спрямувала законопроект про внесення змін до Конституції в частині децентралізації влади до Конституційного суду для надання висновку щодо його відповідності статтям 157 і 158 Конституції.

Конституційний суд цього року вже надавав висновок про конституційність законопроекту щодо скасування інституту недоторканності депутатів парламенту та запровадження інституту функціональної недоторканності суддів.

Цей висновок вирізняється рекордною кількістю окремих думок суддів. У них судді наголошували, що конституційне обмеження стосовно перегляду положень Конституції безпосередньо пов'язане не лише з офіційним оголошенням, до прикладу, воєнного чи надзвичайного стану, а й із тим, що в умовах фактичних воєнних дій на Сході країни доволі складно досягти консенсусу й ухвалити зважене стратегічне рішення.

Тому вельми цікавою буде думка Конституційного суду щодо трактування питання державного суверенітету та територіальної цілісності України, про що йтиметься нижче.

У разі надання Конституційним судом позитивного висновку конституційний законопроект підлягає схваленню більшістю загального складу Верховної Ради. Із цим не мало би виникнути проблем, оскільки постанову про спрямування законопроекту до Конституційного суду схвалило 288 народних представників.

Однак у разі внесення певних змін до тексту законопроекту на стадії попереднього схвалення він не може бути схвалений одразу на наступній сесії парламенту. Для цього буде потрібен іще один висновок Конституційного суду - у статті 159 Конституції чітко зазначено, що Верховна Рада не може розглядати конституційні законопроекти без позитивного висновку Конституційного суду.

Лише з додержанням цих формальних процедур парламент може остаточно схвалити законопроект про внесення змін до Конституції в частині децентралізації влади принаймні
300 голосами депутатів.

Тобто ухвалення конституційного законопроекту потребує наявності високого ступеня консенсусу в суспільстві і серед політичних інститутів. А це проблематично в умовах фактичного розпаду правлячої коаліції.

Конституційний законопроект №2217а і конституційні цінності

Поряд із людською гідністю як основоположною нормою національної правової системи
(ст. 3) у Конституції (ст. 157) визначено три фундаментальні цінності, які за жодних обставин не можуть бути предметом ревізії, - права і свободи людини, суверенітет і територіальна цілісність України.

Правило "трьох фундаментальних цінностей" пронизує сутність процесу реалізації установчої влади. Воно навіть обмежує, хоч як це парадоксально, установчу владу народу - адже народ не може бути самогубцем і відмовитися від власної державності. Плоди фактичної бездержавності, відмови від ідентичної конституційної традиції Україна пожинала свого часу у вигляді ГУЛагу, Голодомору, масових депортацій тощо.

Усе це слід мати на увазі при ухвалені доленосних рішень.

Законопроект передбачає запровадження замість голів місцевих державних адміністрацій інституту префектів, що, вочевидь, запозичено з французького права. Хоча нещодавно ще точилися дебати стосовно доречності запровадження інституту державного урядника. Що ж до мене, то я схиляюся до інституту воєводи, що краще відповідає вітчизняній конституційній традиції.

Запровадження інституту префекта передбачає посилення інституту президента на місцях, оскільки призначає префекта і звільняє його з посади президент за поданням уряду. Виходить, що префекти на місцях уособлюють так званий дуалізм виконавчої влади: відповідальні вони перед президентом, а підзвітні і підконтрольні уряду.

У країнах, де існують аналогічні інститути, такого посадовця призначає і звільняє з посади національний уряд після відповідних консультацій з регіональними радами. Адже саме уряд має забезпечувати керованість на місцях - зокрема через префекта чи аналогічний інститут.

Префект згідно із законопроектом має право зупиняти дію актів органів місцевого самоврядування (ОМС) з одночасним оскарженням їх до адміністративного суду. Це доволі сумнівне розв'язання проблеми. Кращим варіантом будо би віддати питання про зупинення дії актів ОМС на розсуд адміністративного суду в разі, якщо ці акти грубо порушують права і свободи людини, державний суверенітет і територіальну цілісність країни.

Крім того, повноваження префекта заміщають, по суті, прокурорську функцію загального нагляду. Щодо цього у законопроекті взагалі відсутні поправки до пункту 5 статті 121, які самі собою напрошуються. Внісши їх, можна було би позбутися радянського атавізму у правовій системі. Можливо, це вже домашнє завдання робочої групи Конституційної комісії з питань правосуддя?

Загалом, інститут префекта призначений для забезпечення законності на місцях, однак процедура призначення і звільнення його з посади, порядок оскарження ним актів ОМС не вирізняються достатньою правовою чіткістю, що само по собі є джерелом потенційних конфліктів.

Далі. Законопроектом № 2217а передбачено реконструкцію місцевого самоврядування: запроваджуються регіональні й субрегіональні управи - виконавчі комітети при обласних і районних радах відповідно.

Загалом законопроект ставить вельми далекосяжну мету, яку, як показує зарубіжний досвід, складно реалізувати за кілька років. У Франції адміністративно-територіальна реформа спонукала Шарля де Голля піти у відставку, бо французи, на його думку, недостатньо підтримали його законодавчі ініціативи. Розпочавши реалізацію цієї реформи в 1968 р., французи вийшли на фінальний її етап лише приблизно в 1986-му - із запровадженням нового адміністративного рівня - департаментів, а також регіональних урядів, утворюваних відповідними радами.

Так само тривалої еволюції зазнала реформа місцевого урядування у Польщі.

Досвід зарубіжних реформ місцевого самоврядування показує, що критично важливим у цьому процесі є забезпечення передачі повноважень із центру на місця з відповідною передачею матеріальних та фінансових ресурсів.

На сьогодні місцеве самоврядування в Україні реально обмежене в ресурсах. Зокрема, не діє принцип повсюдності місцевого самоврядування, згідно з яким юрисдикція громади поширюється на всю територію розселення її жителів, яка включає не лише землі населеного пункту, а й усі землі, що необхідні для нормальної життєдіяльності громади. Виняток можуть становити лише деякі категорії земель (національні парки, заповідники, землі стратегічних об'єктів або природоохоронні зони).

А тим часом текст законопроекту щодо цього містить колізії, оскільки в статті 133 вжито термін "громада", а в статті 140 - уже "територіальна громада". Із цього приводу зазначимо, що наразі Конституційний суд іще не сформулював правила цілісного тлумачення Конституції, тому саме тепер він має слушну нагоду відшліфувати техніку юридичного тлумачення та судової аргументації.

Позитивом є те, що нарешті районні та обласні уряди можуть створювати регіональні уряди - виконавчі комітети відповідних рад, що їм підзвітні і підконтрольні. Законопроектом упроваджується принцип субсидіарності, який тлумачиться обмежувально як розподіл повноважень між громадівським, районним і регіональним рівнями місцевого самоврядування. Однак у європейській правовій традиції принцип субсидіарності передбачає ініціативність, здійснення владних повноважень максимально наближено до жителів, а передачу їх на вищий щабель - тільки з огляду на масштабність завдань або браку ресурсів і за схемою: місцеве самоврядування (суб'єкт федерації) - національна держава - наднаціональне об'єднання.

Принцип субсидіарності стосується засад національного суверенітету, який визначено у статтях 1 і 157 Конституції. Тому положення частини четвертої статті 143 слід прописати більш функціонально стосовно розподілу повноважень і ресурсів між державою та місцевим самоврядуванням. Водночас зазначимо, що на відміну від минулорічного конституційного законопроекту, хоч і у видозміненій формі, однак збережено положення про сутність змісту повноважень органів місцевого самоврядування - і в цьому законопроект виграє.

Порядок регулювання публічно-правової відповідальності ОМС є доволі суперечливим. Наприклад, 180-денний строк для проведення дострокових виборів до місцевих рад є надмірним, цілком достатній 60- і навіть 45-денний. При цьому сумнівним видається повноваження парламенту призначати дострокові вибори, оскільки є загроза блокування їх призначення з політичних мотивів. Цілком достатньо, щоб проведення дострокових виборів оголошував суд у разі ухвалення рішення про дострокове припинення повноважень місцевої ради чи сільського, селищного, міського голови.

Так само рішення про дострокове припинення повноважень місцевих органів влади може ухвалювати адміністративний суд за позовом префекта (чи то урядника, чи то воєводи) або Кабінету Міністрів у разі вчинення ОМС актів, що зазіхають на суверенітет, територіальну цілісність і національну безпеку України, або систематичного порушення прав і свобод людини. Прерогативи президента стосовно ініціювання такого роду позовів є надмірними і непропорційними, хоча формально вони спираються на конституційні цінності.

У свою чергу напрошується ідея визнання права жителів громад, районів і регіонів чи їх об'єднань звертатися до Конституційного суду щодо порушення прав місцевого самоврядування з боку державних органів. У цьому аспекті законопроект тісно пов'язаний з конституційним реформуванням правосуддя.

Державний суверенітет і мінські домовленості

Тепер - щодо питання, яке стосується суверенних рішень України та добросовісного виконання нею положень міжнародних договорів.

У розділі "Прикінцеві і перехідні" передбачено особливості набрання чинності законопроектом, який на сьогодні спрямовано до Конституційного суду для надання висновку стосовного його відповідності статтям 157 і 158 Конституції.

Законопроектом, по суті, передбачено початок втілення нової моделі місцевого самоврядування лише в результаті муніципальних виборів, які заплановано провести в жовтні
2017 р. Натомість заміщення місцевих державних адміністрацій префектами і виконкомами районних і обласних рад передбачено принаймні до кінця лютого 2018 р. Як бачимо, муніципальні вибори, що відбудуться восени цього року, заплановано, власне, як проміжні - як вибори своєрідного перехідного етапу.

У цій же площині слід розглядати вже сумнозвісний пункт 8 перехідних положень, в силу якого "[о]собливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом".

Юридична техніка викладу такого роду правил, які мають характер застереження, не притаманна перехідним положенням конституцій.

Нагадаємо, що перехідні положення визначають особливості набрання чинності окремими приписами правових актів, порядок формування нових органів влади замість старих владних інститутів та припинення діяльності останніх, накладання на органи влади обов'язків щодо реалізації нових гарантій прав людини тощо.

Натомість через "Перехідні положення" застереження пункту 8 цих положень імплементують пункт 11 та відповідну примітку Мінської угоди 2 до конституційного тексту як невід'ємну частку матеріальної частини Конституції України. Очевидно, що тут питання полягає у ступені суверенності ухвалення рішень Україною та юридичної сили міжнародних договорів.

Із цього приводу нагадаю, що згідно зі статтею 9 Конституції Україна надає згоду на обов'язковість міжнародних договорів лише в разі, якщо вони не суперечать Конституції. Також міжнародні договори виконуються Україною у суворій відповідності до конституційних цінностей, принципів і норм.

На відміну від Закону про особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей, дія якого передбачена на трирічний термін (восени один рік із цього терміну вже збігає), пунктом 11 Мінської угоди 2 передбачено ухвалення постійно діючого законодавства щодо порядку здійснення місцевого самоврядування в цій частині України.

Тож яким має бути законодавче рішення у світлі конституційних цінностей і принципів?

Зазначений вище законопроект слід наповнити конкретним змістом щодо відновлення конституційного порядку, запровадження спеціального адміністративного режиму відновлення адміністративного порядку та оголосити амністію особам, які не вчиняли злочинів проти людяності і миру. І насамкінець внести зміни до розділу ХХ Кримінального кодексу, привівши його положення у відповідність до міжнародних зобов'язань України з боротьби зі злочинами проти людяності і миру.

Загалом парламент володіє широкою свободою розсуду стосовно добросовісного виконання міжнародних зобов'язань у світлі конституційних цінностей і принципів. Вони мають тлумачитися в рамках герменевтичного кола складних обставин обстоювання суверенітету і територіальної цілісності України.