Децентралізація в Україні: стійкі успіхи чи повітряні замки?

Подальша доля державної системи України визначатиметься не тільки й не стільки кількістю нових документів, ухвалених Верховної Радою і Кабміном.

Вирішальними будуть глибина і системність практичної реалізації реформ. А ще - ретельний моніторинг і критична оцінка їхнього реального впливу з наступною, якщо це необхідно, модифікацією правової бази та реформаційних практик.

Об'єднання територіальних громад

Протягом останніх трьох років основною темою дебатів навколо української децентралізації були масштаб, швидкість, перешкоди і наслідки добровільного об'єднання територіальних громад. Це об'єднання критично потрібне, бо багато громад, які існували раніше (або все ще існують), через свою невелику чисельність і дефіцит ресурсів, неспроможні адекватно організувати й фінансувати надання основних публічних послуг громадянам. Складнощі, яких ці громади зазнали при забезпеченні таких завдань як, наприклад, збереження і будівництво доріг або функціонування шкіл, значною мірою девальвували ідеї децентралізації як такі.

Починаючи з 2015 року уряд і парламент надали органам самоврядування великі права для добровільного утворення об'єднаних територіальних громад (ОТГ). Центр сприяв цьому поки ще добровільному процесу наданням ОТГ частки національних податків і можливості отримувати державні фінанси для забезпечення реалізації соціальних функцій. Було запущено нову систему субвенцій місцевим бюджетам і надання доступу до коштів Державного фонду регіонального розвитку.

У результаті з 2015-го до середини 2018-го 3492 невеликі територіальні громади об'єдналися в 753 більші, з яких 48 очікують призначення перших виборів. За останніми даними, приблизно 6,5 млн громадян (понад 18% населення України) проживають у нових ОТГ. Об'єднані громади отримали нові джерела доходів, а також розширені компетенції у сфері землевпорядження, реєстраційних процедур, архітектурно-будівельного контролю, забезпечення функціонування місцевих шкіл. Уперше місцеві громади отримали реальні можливості та значні ресурси для реалізації великих інфраструктурних проектів.

ОТГ також можуть укладати між собою договори про співробітництво, чиє законодавче регулювання є частиною реформи місцевого самоврядування. Такі договори дозволяють делегувати певні завдання та об'єднувати ресурси для реалізації спільних проектів, спільно використовувати ту чи іншу інфраструктуру і створювати спільні виконавчі органи або підприємства для реалізації спільних завдань. Станом на перше півріччя 2018 року понад 860 громад уклали 199 угод про співробітництво у сферах управління інфраструктурою, комунального господарства, освіти, охорони здоров'я, надання адміністративних послуг і деяких інших.

Попри перспективні перші результати процесу об'єднання громад, його все ще добровільний характер перетворюється на проблему. Він сповільнює передачу контролю над основними адміністративними важелями управлінським одиницям, достатньо великим для того, щоб ефективно надавати елементарні послуги населенню. На територіях, де ще не відбулися об'єднання громад, вони залишаються під адміністративною і фінансовою опікою районів та областей, чиї виконавчі органи не обираються демократично знизу.

Крім того, добровільність об'єднання в деяких випадках призвела до створення невеликих сільських ОТГ, які й після успішного об'єднання неспроможні ефективно здійснювати місцеве самоврядування. Таким чином, життєздатність багатьох новоутворених громад усе ще залишається під сумнівом.

Ба більше, процес об'єднання громад супроводжується феноменом своєрідної юридичної невидимості нових ОТГ. Через те що Верховна Рада законодавчо не затвердила обов'язкового характеру їх утворення, роль нових громад у системі місцевого самоврядування залишається поки що невизначеною, а у відповідному законодавстві про місцеве самоврядування часто не згадується про ОТГ. Попри те що Асоціацію об'єднаних територіальних громад утворено в листопаді 2016 року і представлено в соціальних мережах, точного місця, прерогатив і ролі цього (або іншого) органу колективного представництва ОТГ у міжурядових відносинах також не визначено в законі. Відсутність нового правового режиму, що базується на очікуванні повсюдного утворення ОТГ, породжує невизначеність щодо того, яку нову роль відіграватимуть існуючі райони після того, як більшість їхніх функцій буде передано громадам. Крім того, внаслідок недостатньої юридичної ясності майбутньої структури територіального устрою України ускладнюються реформування в галузі освіти та реструктуризація національної системи охорони здоров'я.

У 128 районах України досі не створено жодної ОТГ, а ще в 209 вони охоплюють менше половини території. Уряд України поки що не має чіткого бачення того, що робити з тими громадами, які так і не об'єднаються добровільно - а такі, безперечно, залишаться. Відтак розробка механізму примусового об'єднання нині виходить на порядок денний.

Фіскальна децентралізація

Попри збройний конфлікт у Донбасі й супутній економічний спад, уряд України не здійснив типової для таких державних криз рецентралізації публічних фінансів. Місцеві ради отримують близько 40% державних доходів - маловідомий за кордоном факт, який перетворює Україну, принаймні формально і згідно із цим показником, на одну з європейських держав із найвищим рівнем фінансової децентралізації. Для країн, що перебувають у стані війни або переживають період глибоких економічних перетворень, характерне зростання тієї частини публічних доходів, які перебувають під контролем центрального уряду. В Україні ж спостерігається протилежна тенденція: сукупна частка місцевих бюджетів (тобто включаючи трансферти) у зведеному бюджеті України зросла з 45,6% 2015 року до 51% 2017-го, навіть попри те що загальний обсяг публічних доходів зменшився в результаті глибокої рецесії. Таким чином, попри значний тиск у напрямку рецентралізації публічних фінансів, центральний уряд продемонстрував напрочуд послідовну відданість ідеї фінансової децентралізації.

Така незвичайна поведінка держави під час війни є індикатором глибини суспільних джерел і політичного попиту на децентралізацію в Україні. Вона також пояснюється тим, що українські політики (принаймні деякі) сприймають децентралізацію як інструмент протидії гібридній агресії з боку Росії. Наприклад, спікер Верховної Ради Андрій Парубій під час II Всеукраїнського форуму об'єднаних громад у Києві в грудні 2017 року повідомив: "Шлях децентралізації був асиметричною відповіддю агресорові. Фактично процес формування дієздатних громад послужив своєрідним зшиванням українського простору".

Стабільна підтримка центральним урядом фінансової децентралізації, однак, не означала, що різні субнаціональні рівні уряду продовжували отримувати колишні частки бюджетного пирога. Навпаки, області й райони нині отримують (з урахуванням інфляції) відносно менше коштів, тоді як частка великих міст і ОТГ зростає як в абсолютному, так і відносному вимірах. Такий зсув доходів від областей, районів та необ'єднаних громад до міст обласного значення і ОТГ є одним з найбільш значущих аспектів децентралізації на сьогодні. Він свідчить про намір Києва утворити адміністративно-територіальну організацію, за якої саме міста й ОТГ відіграватимуть найбільш істотну роль у субнаціональному управлінні.

У той час як такий стан речей уже набуває форми, юридично реформа децентралізації далека від завершення і поки що залишається концептуально недостатньо оформленою. Передусім Київ має формально розподілити адміністративні повноваження між різними рівнями субнаціонального управління відповідно до вже розпочатого розподілу між ними фінансових коштів. На сьогодні роль областей і районів у новій системі залишається неясною. Відповідно, не все зрозуміло із тим, які саме функції повинні виконувати міста обласного значення й ОТГ, і які кошти мають їм передавати на постійній основі.

Наявна строката картина ще більше ускладнюється через розпочату радикальну реформу системи охорони здоров'я відповідно до схеми "єдиного платника". Створення цієї системи потребує рецентралізації коштів, які виділяються органам місцевого самоврядування для забезпечення функціонування лікарень, щоб національний фонд - "єдиний платник" - міг платити медзакладам за послуги, які надаються на основі комбінації оплати за пацієнта (за послугу). Реформа ґрунтується на положенні, згідно з яким зростання конкуренції між постачальниками послуг з охорони здоров'я поліпшить якість лікування, ліків і супутніх матеріалів в Україні. Крім того, реформа передбачає зменшення субнаціональних бюджетів у галузі охорони здоров'я - факт, до якого, можливо, не всі місцеві самоврядники психологічно готові. Проте поки що українські публічні обговорення децентралізації, включаючи недавню рекламу її досягнень урядом, в основному фокусуються на "нових грошах", які передано органам місцевого самоврядування (часто без належного урахування їх девальвації через інфляцію).

Регіональний розвиток і нарощування потенціалу

Фахівці-практики в царині місцевого самоврядування особливо проблемним викликом для проведення успішної децентралізації влади нерідко називають відсутність місцевих кваліфікованих фахівців. Всеосяжна перепідготовка персоналу, яка потрібна для вирішення цього складного завдання, неможлива без значної зовнішньої підтримки. Вона нині реалізується здебільшого завдяки діяльності кількох іноземних агентств розвитку (USAID, GIZ, SDC, SKL і ін.). Ключову роль тут відіграє так звана Програма для України з розширення прав і можливостей на місцевому рівні, підзвітності й розвитку, "U-LEAD з Європою", яку фінансують ЄС і його держави-члени (Данія, Естонія, Німеччина, Польща і Швеція), зі своїм Будинком децентралізації в Києві й офісами в усіх областях України. Поряд із деякими індивідуальними державами, які демонструють особливу підтримку, дві багатомільйонні програми у сфері децентралізації фінансуються США: це PULSE ("Розробка курсу на зміцнення місцевого самоврядування в Україні") і DOBRE ("Децентралізація приносить великі результати й ефективність").

Однак ці й інші схожі проекти міжнародних фондів, а разом із ними значна експертна підтримка та практична допомога, яка надається місцевим громадам, поступово зменшуватимуться, і в певний момент припиняться. Тому важливішим завданням є підвищення привабливості служби в органах місцевого самоврядування. Конкурентний рівень заробітної плати, можливості зростання і соціальний пакет повинні мотивувати кваліфікованих фахівців у галузі проектного менеджменту, адміністративного права та міського розвитку починати і продовжувати працювати в ОТГ. Тобто бути достатніми для запобігання плинності кадрів.

Водночас змінити навіть базовий закон "Про службу в органах місцевого самоврядування", попри кілька спроб, поки що не вдалося. Відповідний законопроект безуспішно розглядається з 2015 року. Про реальні практичні кроки без нових основних правил гри говорити поки що марно.

Секторальна децентралізація

Передача на місцевий рівень повноважень у сфері середньої освіти та послуг охорони здоров'я - це два важливі аспекти реформи децентралізації. У червні 2018 року 5855 школами, або 38% усіх шкіл в Україні, управляли органи місцевого самоврядування в містах обласного значення або ж ОТГ. При цьому 530 шкіл отримали статус так званих опорних. Цей новий тип "супершкіл" має висококваліфіковані кадри, спеціальне обладнання, особливі прерогативи і кошти. Так, завданням опорних шкіл є підтримка 986 філій, які функціонують у менших населених пунктах. Так само як і стосовно добровільного об'єднання територіальних громад після менш як чотирьох років реформ, статистика в освітньому секторі вражає. Разом із тим нові опорні школи було досі створено тільки в менш ніж третині всіх ОТГ, а саме в 224.

Основний виклик реформ у сфері освіти - як підвищити рівень освітніх послуг попри відмінності у професійному потенціалі різних громад? І як, зокрема, зменшити розрив у якості середньої освіти між міськими й сільськими школами? Понад 60% усіх шкіл усе ще очікують переведення свого підпорядкування від державних адміністрацій до органів місцевого самоврядування. І тільки третина вже об'єднаних громад повністю здійснює нові повноваження у сфері середньої освіти. Таким чином, успіхи децентралізації надання освітніх послуг поки що фрагментовані. Консолідація цього процесу потребує, зокрема, залучення дедалі більшої кількості ОТГ, посилення їхнього інституціонального потенціалу й підвищення системності в передачі фондів для фінансування середньої освіти на місцевий рівень.

В Україні також розпочався процес децентралізації у сфері медичних послуг. Підвищити їхню якість передбачається, зокрема, і створенням госпітальних округів, які будуть основою для функціонального об'єднання лікарень на території відповідного округу. Нові госпітальні округи об'єднають кілька громад у галузі надання медичних послуг. Вони також будуть рамковим інструментом для довгострокового розвитку місцевих лікарень та їхнього персоналу. Ухвалена реформа дозволяє громадам обирати різні шляхи надання громадянам якісних медичних послуг - від створення власних комунальних лікарень до укладання договорів із приватними закладами охорони здоров'я та лікарями індивідуальної практики.

Реформа повинна також сприяти поліпшенню доступності первинної медичної допомоги у віддалених районах ОТГ, ефективному використанню медичних субвенцій з Києва, розробці якісних планів розвитку для госпітальних округів, а також наданню спеціалізованої (вторинної і третинної) медичної допомоги незаможним пацієнтам. На цей момент, однак, нова система охорони здоров'я передбачає, що (тоді як органи місцевого самоврядування залишаться або ж стануть власниками лікарень і відповідного обладнання) кошти для забезпечення функціонування цих закладів усе-таки надходитимуть від національного агентства у сфері охорони здоров'я, а не з місцевих бюджетів.

Пряма демократія

Передаючи дедалі більше ресурсів і повноважень місцевому самоврядуванню, важливо створити умови для ефективного громадського контролю їх використання, а також максимального залучення жителів громад у процеси розробки й ухвалення рішень на місцях. Забезпечити це можуть чинні інститути прямої місцевої демократії, такі як громадські слухання, збори громадян, місцеві ініціативи та петиції, органи самоорганізації населення тощо. Однак цей компонент повноцінної децентралізаційної реформи поки що найслабший. Із початку перетворень практично нічого в цьому напрямку не змінилося, за винятком того, що 2015 року з'явилася можливість подавати місцеві електронні петиції, а також усюди активно впроваджується бюджет участі. Як наслідок, багато досліджень показують, що громадяни належним чином не залучені у процес об'єднання громад та подальшого розвитку новостворених ОТГ. Вони також не відчувають достатнього впливу на місцеве самоврядування.

Суть проблеми полягає в тому, що чинне законодавство України у сфері прямої місцевої демократії є неповним і значною мірою застарілим. Відповідно до моделі, що утвердилася в попередні роки, можливість громадян брати участь в ухваленні рішень на місцевому рівні залежить від доброї волі місцевих рад, їхніх посадових осіб та наявності якісних місцевих нормативно-правових актів, зокрема статуту територіальної громади, ухвалювати який до того ж необов'язково. Отже, якщо керівництво громади бажає залучати громадян до ухвалення рішень, то воно це робитиме; якщо ж ні (а таких випадків більшість), тоді є безліч способів звести нанівець усю громадську ініціативу.

У зв'язку із цим Україна має переглянути державну політику в царині місцевої демократії та прямої громадянської участі. Альтернативою могла б стати інша модель, згідно з якою всі засади й загальні процедури функціонування місцевої демократії встановлюватиме закон, а муніципалітети зможуть їх деталізувати за допомогою обов'язкового затвердження статуту територіальної громади. Але це потребує комплексної зміни законодавства, та поки що ні уряд, ні парламент не демонструють політичної волі взятися за вирішення цього питання.

Конституційна реформа і Мінські угоди

Попри незавершеність розпочатих змін та існування низки викликів, децентралізація триває в багатьох напрямках. На відміну від деяких інших трансформацій, ініційованих Євромайданом, реформа місцевого самоврядування існує не тільки на папері, але вже призвела до значних змін у житті громадян. Це особливо стосується українців, які живуть і працюють у новостворених ОТГ. Фундаментальною проблемою, однак, є те, що множинні поліпшення в українській системі держуправління та відносин між різними галузями й рівнями влади поки що не знайшли адекватного відображення в тексті Конституції України.

Як відомо, парламент після початку конституційної реформи 2015 року не зміг змінити Конституцію в аспекті децентралізації, бо для цього немає необхідних 300 голосів. Іноді Раді не вдавалося зібрати навіть простої більшості для ухвалення звичайних законів щодо місцевого самоврядування. Відповідні зміни до Конституції були приречені на провал, оскільки реформа місцевого самоврядування і зміна адміністративно-територіального устрою України були об'єднані з конституційною нормою про спеціальний статус не підконтрольних Києву територій Донбасу.

Таким чином, Конституція України досі не відображає нового реального стану речей у країні в результаті об'єднання громад, змін в адміністративно-територіальному устрої, нових джерел власних доходів громад, змін у розподілі повноважень між органами місцевого самоврядування та державними адміністраціями, а також деяких інших новел у сфері децентралізації. Багато системних і сутнісних змін в організації внутрішнього устрою України досі перебувають поза Конституцією. Ця ситуація змушує засумніватися в стійкості змін, що відбуваються, бо, принаймні теоретично, все може повернутися назад 226 голосами депутатів. Таким чином, успіхи в децентралізації України, які, безперечно, вже є і заслуговують на похвалу, наразі залишаються в якомусь сенсі повітряними замками.