ДБР, НАБУ, ФБР — не одного поля ягоди?

Деколи подібний фідбек цілком доречний, проте занадто часто, не розібравшись у ситуації, женуть хвилю невдоволення через маніпуляції та інтерпретації норм законопроєктів. Тож я знову зосереджуюся на профільній темі - "Органи правопорядку і правосуддя". Для експертів ці дві сфери є альфою і омегою функціонування держави. Можливо, це профдеформація, але незалежне розслідування злочинів і справедливе судочинство роблять будь-яку державу цивілізованою.

Отже, нещодавно президент України подав законопроєкт №1014 з пропозицією внести зміни до статті 106 Конституції, де закріплено його повноваження. Зеленський вирішив додати до переліку своїх можливостей право призначати та звільняти з посад директора Національного антикорупційного бюро і Державного бюро розслідувань, а також утворювати незалежні регуляторні органи і НАБУ. Не дивно, що при монолітній більшості в парламенті таке рішення підтримали не тільки в комітеті, а й у сесійній залі Верховної Ради - поки що простою більшістю голосів. Противники Зеленського, особливо депутати від "Європейської солідарности", відразу згадали про узурпацію влади і вибудовування повної вертикалі, у тому числі й над антикорупційними органами. Однак це не так, бо проблема - зовсім в іншому. Спробую пояснити, чому так вважаю.

Нагадаю, у жовтні 2014 року було проголосовано Закон України "Про НАБУ", яким закладено плацдарм для створення цього органу досудового розслідування, що розслідуватиме високопосадову корупцію. У законі передбачено як фундаментальні речі, так і процедурні моменти - зокрема конкурсний відбір і право призначати директора на посаду. На останньому й загостримо увагу, адже згідно з частиною 1 статті 6 згаданого закону, директора бюро призначає на посаду і звільняє з посади президент України. Конкурсний відбір проводиться за участи репрезентантів різних гілок влади. Але призначає безпосередньо очільник держави. Тепер розгортаємо Конституцію України, а там - жодної згадки про відповідні повноваження президента. Іншими словами, призначення гарантом керівника НАБУ є потенційно неконституційним. Саме це лежало в основі пропозиції внести зміни до Основного Закону. Згоден, негоже під звичайний, хоч і профільний, закон вносити зміни до Конституції. Бо виглядає так, ніби гора йде до Магомета. Хоча хто заважав "великим юристам" минулої політичної доби нормально прописати закон, наприклад, віддавши право призначати директора НАБУ чи ДБР Кабінету Міністрів? Ніхто, тоді це стало частиною політичного компромісу, адже експрезидент Петро Порошенко явно хотів впливати на очільника нового органу досудового розслідування. Хотів, але довго не міг.

Рівно за рік після Закону "Про НАБУ" ухвалили Закон "Про Державне бюро розслідувань". Ситуація аналогічна - стаття 11 цього нормативно-правового акта закріплює порядок призначення директора ДБР та його заступників. Згідно з його нормами, директора ДБР призначає на посаду президент України за поданням прем'єр-міністра України відповідно до подання комісії з проведення конкурсу (так званої зовнішньої комісії). Заступники призначаються за поданням цієї ж комісії, але вже директором. Зрештою, логічно припустити, що можна взагалі заблокувати роботу всього органу правопорядку, бо якщо президент не має повноважень призначати директора, то й директор не може призначати своїх заступників. Своєрідний юридичний ефект доміно.

Такий стан справ уже відкоментував директор НАБУ Артем Ситник, який зазначив, що ніяких ризиків узалежнення для бюро немає. Просто норми, які спочатку було закладено в профільні закони, перенесли до Конституції. Такої самої думки дотримується більшість представників громадянської спільноти. Дехто уточнює: за своєю правовою природою НАБУ і ДБР є органами, що мають бути в структурі виконавчої влади, тому логічно, щоб їхнє керівництво призначав Кабінет Міністрів. Згоден з ними, але чому про це мовчали 2014 року? Невже було незрозуміло, що колись це питання постане і навіть може конвертуватись у реальний конституційний розгляд стосовно призначення директорів НАБУ і ДБР президентом?

Тож я підтримую тезу, що жодних ризиків для НАБУ чи ДБР згадані зміни не несуть. Ба більше, позиція досить проста. Для системних, а не хаотичних змін Основного Закону слід визначитися: або зробити президента суто церемоніяльною політичною фігурою (як в Ізраїлі чи Німеччині), або ліквідувати посаду прем'єр-міністра і передати керівництво урядом гаранту Конституції (американська модель). Це відразу позбавить і ще однієї проблеми - повного дубляжу Офісом президента урядових функцій із цілим списком органів виконавчої влади. Не за блакитні ж очі керівника "канцелярії президента" завжди ставлять на топпозиції за впливовістю в державі.

Проте повернімося до згаданих вище змін до Конституції України. Народні депутати відправили законопроєкт №1014 до Конституційного суду. За відповідну постанову проголосували 282 народні обранці. Зрештою, треба зачекати на рішення КСУ. Однак є сумнів, що судді, які опікуються конституційною юрисдикцією, відмовлять президентові у відповідних повноваженнях.

Тепер перейдімо до найважливішого - статусу органів правопорядку. Проблема криється значно глибше, ніж просто у приведенні законів у відповідність до Конституції чи навпаки - Конституції до законів. Усі органи досудового розслідування мають перебувати в однаковому статусі і їхня діяльність має бути організована теж однаково. Тобто якщо НАБУ - це "державний правоохоронний орган" (Закон України "Про НАБУ"), то і ДБР, і Фінансове бюро розслідувань (попередня назва Служба фінансових розслідувань), яке збираються створити, мають відповідати цьому ж підходу. А наразі виходить так, що НАБУ - це державний правоохоронний орган, ДБР - центральний орган виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність, а ФБР - центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику у відповідній сфері (розслідування злочинів, що заподіюють шкоду публічному інтересу у сфері фінансів). Ба більше, НАБУ є органом досудового розслідування з одноособовим керівництвом, наявними гарантіями, модерновим контролем з боку громадськости та повноцінним аудитом (якого, на жаль, через політичні суперечності досі не проведено). ДБР, згідно із законом, є квазіколегіяльним органом з наявними гарантіями, пострадянським контролем з боку громадськости й відсутністю аудиту. ФБР, згідно із розробленим у Мінфіні законопроєктом, хочуть зробити повністю залежним від міністра фінансів органом, який матиме незрозуміло яку штатну чисельність, кількість структурних підрозділів та пострадянський громадський контроль. Усі згадані органи досудового розслідування повинні мати однаковий статус та організацію їхньої діяльности, бажано такі, як у НАБУ.

Підсумовуючи: нічого страшного в змінах до Конституції України немає. Зеленський лише приводить у відповідність норми права, що регулюють його повноваження. Відтак бажано не тільки попрацювати в цій царині, а й нарешті змінити конструкцію, щоб влада в країні чітко і поділялася на законодавчу, виконавчу і судову. Бо подібних "юридичних хитросплетінь" можна нарахувати десятки, коли орган незрозуміло кому підпорядковується, а його статус - під питанням.