Черкаси. Дурний сон або небезпечний прецедент?

Раптом прорвало. Міський голова Дніпра першим говорить уголос про необхідність послабити карантинні обмеження, а міський голова Черкас руками виконкому скасовує значну частину урядових карантинних обмежень уже з 1 травня. Такі ініціативи підтримують інші міські голови.

Президент "передає привіт" міському голові Черкас, що виглядає як погроза. НАБУ тут же порушує кримінальну справу проти черкаського міського голови. Черкаська ОДА ініціює оскарження рішення Черкаського міськвиконкому в суді.

Міський голова Черкас записує власне відеозвернення як відповідь на відео "з привітом" від президента.

Усе це нагадує якийсь дурний сон і дає політологам і деяким політикам підстави говорити про початок "мерської" війни з президентом.

Давайте поміркуємо про те, що сталося, і про те, що може бути.

Колапс державних інституцій

Коли ми бачимо рейтинги конкурентоспроможності країн, нас обурює низький показник України. Так, у рейтингу конкурентоспроможності 2019 року ми посідаємо 85-те місце, нижче за Грузію, Барбадос і Шрі-Ланку.

Ахіллесовою п'ятою у цьому рейтингу для України є слабкість інституцій (104-те місце з 141!). Тобто, аби покращити нашу позицію у цьому індексі, потрібно здійснити реформи в системі управління і вибудувати стійкі, ефективні інституції.

Але що ми отримали з інституціями 2019 року?

У нас відбулося повне перезавантаження влади: обрано нового президента, новий склад Верховної Ради, сформовано новий уряд. Це нормальна практика демократичних держав. Але далі щось пішло не так.

Замінено ЦВК, хоча підстав для цього не було, замінено генерального прокурора (уже двічі), замінено державних секретарів міністерств, відбулися принципові зміни у Верховному суді, змінено голову ДБР.

Відбувся руйнівний процес у державній службі, - зміни законодавства тепер позбавляють державних службовців будь-якого захисту при зміні керівництва органом.

Перший новосформований монофракцією "Слуга народу" уряд Гончарука протримався лише шість місяців, у наступному уряді Шмигаля протягом місяця вже замінено двох міністрів: охорони здоров'я та фінансів, частину міністрів досі не призначено.

Усе це створює серйозні дисбаланси на національному рівні управління.

Ще гірша ситуація в регіонах. Досі не в усіх областях призначено голів ОДА, в деяких областях за останні пів року змінилось уже двоє голів, чи не в половині районів досі не призначено голів РДА.

Призначені голови ОДА не знаходять розуміння та підтримки серед органів місцевого самоврядування, їх прилюдно можуть принизити місцеві олігархи.

У результаті в системі публічної влади на початок пандемії склалася досить показова ситуація. З одного боку, державні інституції перезавантажені не у найкращий спосіб, укомплектовані недосвідченими кадрами, а в багатьох місцях узагалі без нового керівництва, відтак, не мають змоги впроваджувати державну політику як через власну слабкість, так і через відсутність артикуляції такої політики з боку уряду та президента.

З іншого боку, територіальні громади міст обласного значення та об'єднані територіальні громади, що створені в результаті децентралізації, на цьому тлі слабкості державних інституцій виглядають такими собі бастіонами стабільності та впевненості.

Порівняння не на користь виконавчої влади. І що робить слабка центральна влада? Замість того, аби заради безпеки держави налагодити максимально можливе партнерство з органами місцевого самоврядування та передусім з головами найбільших міст, центр тисне на місцеве самоврядування і входить у конфронтацію із міськими головами.

Це не дасть очікуваного результату, адже в умовах тотальної кризи, яка загрожує всім через пандемію, сильні голови територіальних громад навряд чи схочуть ідентифікувати себе з партією влади після того, як вона спробувала прибрати їх до рук, залякуючи позачерговими виборами чи передаючи "привіти" від правоохоронних органів.

Вибори наближаються, і йде пошук інструментів, аби партія влади тут не програла.

Маніпуляції з Виборчим кодексом

Парламент придумав, як завести місцеве самоврядування у партійні стайні через виборчий закон. Найбільш тривожним сигналом тут стала відвертість лідера партії "Слуга народу" Олександра Корнієнка: "Якщо ви такі сильні, робіть свою загальнонаціональну партію мерів. Ставайте політиками. Заходьте не тільки в місцеву владу, але і в парламент".

Таким чином нинішня влада намагається виштовхнути міських голів, що мають досить різні політичні кольори, уподобання, цінності, в якусь окрему нову партію мерів і через встановлення різних перепон у виборчому законодавстві здійснити їх анігіляцію.

Навіть якщо припустити, що таку партію буде створено (а ми знаємо, що під керівництвом Кличка вже відбулася перша організаційна нарада можливої нової загальнонаціональної партії мерів), то мери на виборах мають вирішити, куди балотуватися - в нардепи чи на міського голову, адже мандат може бути лише один.

Політиканство, яке захопило національний рівень і поки що не встигло масово поширитись у місцевих радах, таки має шанс внести корозію і сюди, завдяки ідеям тотальної "партизації" та "перезавантаження" також і місцевого самоврядування.

Очевидно, що для перемоги 25 жовтня на місцевих виборах (а їх навряд чи буде перенесено) у влади залишається два шляхи. Перший: переконати популярних міських голів іти на вибори під партійними прапорами влади. Другий шлях: зробити так, аби дискредитувати цих незалежних політиків ще до виборів.

І тут важливий нюанс. Вчорашнє, прямо скажемо, несподіване звернення президента Зеленського до народу. Де він заявив, що не допустить маніпуляцій з Виборчим кодексом "хітрозробленими" політиками, які бажають прийти до влади ціною знищення регіональних еліт. Можна було б подумати, що тим самим Зеленський зняв з порядку денного партизацію і оголосив про те, що не відкриватиме другий фронт у війні з місцевими елітами, заганяючи їх у стійло великих партій. Однак пазл не складається. Адже ініціатива тотальної партизації та виштовхування міських голів у творення власної партії йшла саме від партії "Слуга народа" (Олександр Корнієнко: "Ми в будь-якому випадку вибудуємо з мерами діалог. Не з цими, так з іншими" - інтерв'ю ZN.UA). Дивна позиція.

Поки ж влада розбереться з внутрішньою комунікацією і своєю реальною стратегією, ми все ж підемо далі, спираючись не на заяви, а на реальні факти.І знову повернемося до коронавірусу та обміну відеозверненнями між президентом і черкаським міським головою.

Де взяти гроші?

В умовах децентралізації місцеве самоврядування в Україні стало основним публічним інвестором на територіях. Будівництво, ремонти закладів, закупівля громадського та комунального транспорту уже стали звичним явищем у громадах.

Раптом у виборчий рік вибухає коронавірус, країна стає на паузу. Місцеве самоврядування, не розраховуючи на обласні органи виконавчої влади та уряд, активно включається у боротьбу з пандемією, закуповує маски, халати, апарати ШВЛ, шукає різні можливості для допомоги лікарням…

Однак після першої хвилі таких активних робіт міські голови починають розуміти, що коштів у бюджеті в поточному році буде значно менше, ніж у минулому, а рік-то виборчий.

Податкові надходження у структурі місцевих бюджетів становлять 58% у середньому по Україні. По містах ця цифра ще вища. В структурі податкових надходжень на ПДФО припадає 65%, на місцеві податки - 28%. Більш того, карантинне звільнення від плати за землю та єдиного податку відразу суттєво послабило місцевий бюджет, але і з ПДФО ситуація не така вже стабільна.

Поглянемо на Черкаси, оскільки саме звідси ніби пролунав сигнал незгоди влади місцевої із владою державною. Планові податкові надходження 2020 року - 2,225 млрд грн, з них ПДФО - 1,43 млрд (63%), єдиний податок - 403 млн (18%), податок на майно - 224 млн грн (10%).

На сьогодні уже бачимо реальну практику серед найманих працівників - на один місяць людей відправляють у відпустку без утримання. Таким чином, прямі втрати Черкас тільки за карантин становитимуть 223 млн грн, а це - 10% податкових надходжень. (Підрахунки здійснено на основі відкритих даних міського бюджету та припущень, які випливають із рішень на підтримку підприємництва в умовах карантину.)

Крім прямих втрат бюджету, буде багато і непрямих, оскільки скорочення споживання через нестачу доходів скорочуватиме надходження і з інших доходів. До цього додається і той факт, що зараз у містах значна частина виборців пов'язана саме з малим підприємництвом. Це або самі підприємці, або люди, які працюють у підприємця. Малі магазини, перукарні, кав'ярні, швейні цехи, ремонтні майстерні та інші потерпають від карантину найбільше.

Як розмірковують міські голови? Якщо такий жорсткий карантин протримається ще кілька місяців, на вибори 25 жовтня вони прийдуть із зруйнованим бюджетом і невдоволеними виборцями. Перед самими місцевими виборами перекласти відповідальність на Київ буде складно, тому потрібно робити кроки уже зараз. Тим паче що перекласти відповідальність на місцеве самоврядування спробує саме уряд.

Тому намагатися відновлювати місцеве бізнес-середовище та реанімувати економічне життя у місті, доки воно остаточно не завмерло, потрібно вже сьогодні. Це суперечить карантину, але якщо київська влада цьому протистоятиме, то всі побачать героїзм влади місцевої та автократію влади державної.

Так і сталося.

Державна влада спочатку "наїхала" на міського голову, а потім заявила про послаблення умов карантину, у такий спосіб начебто визнавши правоту влади місцевої. Той, хто першим виступив за послаблення карантину, - тепер герой? Але якраз у цьому місці починаються найбільші ризики для країни.

Прецеденти - від доброго до поганого

Перший раунд нового етапу відносин "місцеве самоврядування/виконавча влада" створив кілька прецедентів і породив нові загрози.

По-перше, виявляється, місцеве самоврядування рішенням виконавчого комітету міської ради може нівелювати рішення уряду! Так, можна припустити, що уряд дещо перевищив свої повноваження, запровадивши такі жорсткі обмеження поза режимом надзвичайного стану, але прецедент уже стався, і його було використано не востаннє.

По-друге, виконавча влада до інциденту з Черкасами, напевне, ще не розуміла, що місцеве самоврядування - це вже не підлеглі чиновники, на яких можна не зважати, і тому мусить відкоригувати свою політику щодо місцевого самоврядування і перейти від конкуренції до партнерства.

По-третє, тріщини у взаємовідносинах між центральною владою та місцевим самоврядуванням є небезпечними для держави в цілому, і баланс між державними та місцевими інтересами потрібно шукати перед прийняттям рішень, а не після.

По-четверте, ефективна місцева влада це повноваження-ресурси-відповідальність. Досі в Україні не запроваджено ефективних, але домірних механізмів відповідальності місцевої влади за вихід за межі повноважень. Це неправильно і може становити серйозну загрозу стабільності держави у найближчому майбутньому.

По-п'яте, небажання партії більшості йти на політичні компроміси з іншими політичними силами та місцевим самоврядуванням щодо ліберального виборчого закону, який дозволятиме участь у виборах не лише партій, а й місцевих організованих груп незалежних кандидатів (як це є у багатьох європейських країнах), може призвести до об'єднання місцевих і регіональних еліт у власні регіональні політичні проєкти і, як наслідок, до загрози регіоналізації та сепаратизму.

По-шосте, місцеве самоврядування в процесі децентралізації минулих років таки стало впливовою силою, яка стабілізує державу, тому руйнувати його точно не варто. Це може мати погані наслідки для всіх. Наше завдання - завершити процес децентралізації до старту виборчої кампанії, і саме цьому слід присвятити зусилля уряду та ОДА і зняти питання незворотності реформи