Автономія в Криму: у пошуках "архітектурних рішень"

У травні чинний президент заявив про "перші кроки у питанні про створення в Криму національної автономії кримських татар" і про початок роботи над відповідними конституційними змінами.

З точки зору піару такі заяви можна сприймати як бездоганні з огляду як на внутрішнього споживача, передусім кримських татар та їхніх громадських лідерів, так і на зовнішнього - насамперед російську владу. Зовнішній споживач із цього приводу промовчав за відсутності прийнятних для міжнародної спільноти аргументів на користь "державного будівництва", здійснюваного агресором у Криму, і власної адекватної реакції на сам факт існування кримськотатарського народу на його землі-батьківщині. Проте без відповідей залишається низка питань стосовно майбутньої "архітектури" автономії, а їх обговорення у публічній площині взагалі не відбувається. Нібито ці питання і відповіді на них не становлять інтересу для всього українського суспільства.

Практиці відома національно-культурна автономія, що є формою організації з боку конкретної держави і власної самоорганізації певних етнічних груп населення такої держави задля збереження й розвитку їхньої ідентичності та реалізації культурних прав. Національно-культурна автономія не вимагає компактного проживання етнічної групи на відповідній частині території конкретної держави і ніяк не пов'язана з тим, як організована територія цієї держави, який її адміністративно-територіальний устрій. Проявом національно-культурної автономії є насамперед створення національно-культурних товариств та інших подібних об'єднань, національних театрів, навчальних закладів тощо. Про національно-культурну автономію йдеться в Декларації прав національностей України, ухваленій Верховною Радою 1.11.1991 р., і в Законі України "Про національні меншини в Україні" від 25.6.1992 р., що чинні й сьогодні.

Національно-культурна автономія і пов'язані з нею права приналежні саме етнічним групам, які становлять національні меншини, й усім індивідам, до таких груп віднесеним. Так само вони приналежні корінним народам, які є також національними меншинами. Тому, згідно із законодавством, національно-культурна автономія в Україні приналежна, серед інших, кримським татарам. Зауважимо, що чинний президент казав про "національну автономію кримських татар", а не про, наприклад, національно-територіальну автономію в Криму, тобто не про територіальну автономію цього регіону у складі України, в основу утворення якої буде покладено чинник історичного проживання в Криму кримськотатарського народу як корінного народу. Дрібниця? Аж ніяк, зважаючи на нещирість частини політикуму в питанні автономії.

Як відомо, термін "корінні народи" вжито у ст.11 Конституції України, щодо цього терміна серед політиків і навіть юристів має місце красномовне замовчування (перепрошую за каламбур!). Його поява чи не в останній момент у тексті Основного Закону засвідчувала позицію тих, хто розумів або відчував місце кримськотатарського народу на національній мапі сучасної України. Згадуване замовчування й відсутність конкретики у визначенні корінних народів України були зумовлені, зокрема, успадкованою від радянського періоду недовірою до "неблагонадійних" кримських татар та ірраціональною вірою в "історичну ворожнечу" між українцями і кримськими татарами. Не можна відкидати й негативну рефлексію з приводу ісламізму, яка майже постійно підживлюється різними інформаційними повідомленнями. З агресією з боку Росії термін "корінні народи" почав викликати мало не ідіосинкразію в частини тих, хто по суті уникає відповідей на питання етносоціальної характеристики громадян України, що ідентифікують себе росіянами ("русскими") за національністю.

Автор цієї статті не претендує на досконале визначення поняття корінних народів України, однак переконаний, що ключові елементи цього поняття засвідчені Конституцією України і Декларацією ООН про права корінних народів, ухваленою 13.09.2007 р. Прикметно, що у процесі розробки проекту цієї Декларації відмовилися від формулювання відповідного поняття, наголошуючи на "гнучкості і повазі" права кожного корінного народу визначати своє місце в суспільстві. Звідси, згідно з Декларацією, поняття корінних народів у різних країнах може мати нюанси. У зв'язку з офіційним невизначенням поняття корінних народів, звернемо увагу на таке.

По-перше, за змістом ст.11 Основного Закону корінні народи України - це національні меншини, але не кожна національна меншина є корінним народом. Такий самий висновок випливає зі змісту Декларації ООН про права корінних народів.

По-друге, корінними народами України є національні меншини, що, як зазначено у преамбулі Декларації, "зазнали історичних несправедливостей,…що перешкоджає здійсненню ними права на розвиток відповідно до їхніх потреб та інтересів". У ст.10 Декларації йдеться про те, що "корінні народи не можуть бути примусово переміщені зі своїх земель або територій". Цитоване прямо співвідноситься з історією кримськотатарського народу.

По-третє, корінними народами Україні є етноси, які історично і, можливо, компактно проживають у межах державної території, де титульною є українська нація. Історичність такого проживання має часовий вимір століть і може вирізняти корінні народи з інших національних меншин. Вона означає, що конкретний корінний народ укорінений на певній частині території сучасної України, і ця частина території є його землею-батьківщиною. При цьому іншої такої землі-батьківщини він не має. У свою чергу компактність проживання корінного народу на певній частині державної території завжди була обов'язковою передумовою утворення територіальної автономії.

На практиці утворення територіальної автономії насамперед означає виділення в адміністративно-територіальному устрої унітарної держави однієї або кількох одиниць цього устрою з наданням їм особливого статусу, порівняно з іншими одиницями. Особливий статус територіальної автономії виявляється в тому, що порядок формування органів влади тут відрізняється від порядку, встановленого для "звичайних" адміністративно-територіальних одиниць, і повноваження органів влади, утворюваних в автономії, є загалом ширшими за повноваження органів, які функціонують у "звичайних" одиницях. Тенденції до децентралізації влади в окремих державах (Іспанія, Італія) започаткували практику надання статусу автономії всім адміністративно-територіальним одиницям найвищого рівня - регіонам. У науці відповідні держави характеризуються як регіоналістські. Але запозичення такої практики нині видається невчасним.

Майже в усіх випадках виділення в адміністративно-територіальному устрої держави окремої автономної одиниці або одиниць в його основу було покладено чинник історичного проживання в межах відповідної частини державної території етносу, відмінного від титульної нації. Тому така автономія визначається як національно-територіальна. Саме національно-територіальна автономія має бути утворена в Криму, але при цьому належно облаштована. Її утворення передусім зумовлено характером кримськотатарського народу як корінного народу України саме в Криму, його компактним проживанням тут і відносно великою чисельністю. Не можна не згадати і про існування впродовж кількох століть кримськотатарської державності. Додамо, що в разі утворення такої автономії матимемо унікальний на сьогодні для Європи випадок, коли для "автономного" етносу і для титульної нації характерне сповідування різних релігій.

Як зазначено в ст. 4 Декларації ООН про права корінних народів, останні "при здійсненні своїх прав на самовизначення мають право на автономію або самоврядування у питаннях, які належать до їхніх внутрішніх або місцевих справ". Причому з Декларації випливає, що на практиці може йтися як про національно-культурну, так і про національно-територіальну автономію. Між іншим, делегація України була серед небагатьох тих, хто утримався при голосуванні на сесії Генеральної асамблеї ООН за ухвалення Декларації. Водночас згідно з її ст. 46 жодне з її положень не є таким, що "санкціонує або заохочує до будь-якої дії, яка б вела до роз'єднання або до часткового чи повного порушення територіальної цілісності і політичної єдності суверенних та незалежних держав". Не захоплюючись, але і не впадаючи у скепсис з приводу "надійності" в реалізації цитованого та інших подібних міжнародних документів, які з подачі деяких європейських політиків і юристів почали характеризувати як "м'яке (тобто не дуже обов'язкове?!) право", зазначимо, що іншого вибору, ніж широке обговорення з подальшим утворенням національно-територіальної автономії в Криму, в українського демократичного суспільства об'єктивно немає.

Очевидно, що політичне облаштування національно-територіальної автономії в Криму потребуватиме часу й динамічного суспільного розвитку, а юридичне - професійно виважених і коректних рішень, зокрема стосовно відповідних конституційних змін. Ці зміни об'єктивно матимуть значення дороговказів на перспективу, але ними не можна легковажити з огляду саме на перспективу розвитку нашого суспільства і держави. Поки що тут спостерігається певна легковажність, причому не з боку громадських лідерів кримських татар.

Разом із тим не можна забувати про те, що маємо як мінімум проблемний конституційний текст. Поява такого тексту є результатом ухвалення Закону України "Про відновлення дії окремих положень Конституції України" від 21.02.
2014 р. Фактично цим актом були внесені зміни до Конституції України, адже "відновлення дії окремих положень" по суті означає зворотні зміни щодо відповідних положень. Однак такі зміни були внесені в спосіб, не встановлений в Основному Законі. Крім того, зазначений акт був ухвалений без обговорення у Верховній Раді та її комітетах, а офіційні результати голосування за його ухвалення є, скажімо так, сумнівними. За таких обставин внесення змін до конституційного тексту в легальний, встановлений в Основному Законі спосіб, не додає йому легальності. Інакше виходить як у майже забутій грі в дворовий футбол, де діяло правило "заграно": якщо після очевидного порушення фізично сильніші або старші за віком гравці його ігнорували, вважалося, що порушення ніби й не було. Але існує не футбольна і навіть не лише юридична проблема. Не можна виключати ситуації політичної "міни уповільненої дії".

Від національно-територіальної відрізняється адміністративно-територіальна автономія. Вона має місце за відсутності зазначеного історичного етнічного чинника. Прикладом є Автономна Республіка Крим з моменту її утворення 1991 року (спочатку - Кримська Автономна Радянська Соціалістична Республіка), попри розмови про сформування якогось окремого народу "кримчани" і попри те, що внаслідок по суті "сталінської національної політики", реалізація якої призвела до депортації кримських татар і до трагедій інших народів у Криму, значну частину населення відповідного регіону України сьогодні становлять ті, хто так чи інакше асоціює себе з Росією.

Відома оцінка утворення територіальної автономії в Криму з боку частини учасників політичних процесів початку 1990-х як політичної оборудки в середовищі тогочасної партійної номенклатури. Інші розцінюють відповідний факт як досягнення компромісу в питанні збереження територіальної цілісності України. Хай там як, але радянське "коріння" нинішньої автономії в Криму очевидне. Про таке "коріння" наочно свідчить її назва як республіки, що у світовому конституціоналізмі позначає одну з двох загальних форм правління в державі (інша - монархія). Рудиментом практики "автономних радянських соціалістичних республік" є назва "конституція", яку має нормативний акт, присвячений організації влади в автономії. Характерно, що в інших державах, де утворено територіальні автономії, терміни "республіка" і "конституція" в документах стосовно автономії не використовуються. Винятком, крім України, є пострадянські Азербайджан, Грузія і Узбекистан.

Важливо, що утворення територіальної автономії не заперечує унітарності держави. На відміну від федерації, території будь-якої унітарної держави притаманна єдність, а це, зокрема, означає, що юридично не існує територій окремих одиниць її устрою, включаючи автономію. Як наслідок, у межах територіальної автономії не існує відмінного від загальнодержавного правового режиму, який би поширювався лише на тих, хто тут проживає. Цьому не суперечить існування особливостей в організації влади в автономії. В унітарній державі існують одна конституція, єдина система права і загалом централізована державна влада. При цьому національно-територіальна автономія не є автономією етносу як у випадку з національно-культурною автономією. Вона співвіднесена з організацією державної території, хоча в основу її утворення, як зазначалося, зазвичай покладено історичний етнічний чинник.

Насамкінець кілька міркувань і пропозицій щодо відповідних конституційних змін, які стосуються не тільки нинішнього, скажімо так, небездоганного конституційного тексту, а й об'єктивно неминучої комплексної реформи нашого Основного Закону.

По-перше, з різних, насамперед політичних, причин необхідно зберегти "матрицю" розділу Конституції України, в якому регламентуються питання територіальної автономії в Криму. При цьому, враховуючи сенс і призначення конституційного регулювання, треба уникнути наповнення відповідного розділу навіть правильними й справедливими суспільно-політичними деклараціями, історичними довідками й посиланнями тощо. Зазначимо, що в державах на захід від нашої, в устрої яких виділено окремі автономні одиниці, в конституції немає розділу, присвяченого організації влади в автономії (виняток - Португалія). Очевидно, що такий розділ має починатися з положень, за змістом яких автономія в Криму є невід'ємною частиною України і входить до системи її адміністративно-територіального устрою як одиниця з особливим статусом, що визначається відповідно до Конституції і законів України.

На самому початку такого розділу Основного Закону необхідно також визначити, що утворення автономії в Криму відображає історичне проживання тут кримськотатарського народу та інших народів, що є корінними народами України саме в Криму. На національно-територіальну природу автономії може вказувати її "декомунізована" і "десовєтизована" назва (наприклад, Крим або Кирим), і такі самі за змістом назви представницького органу автономії (Меджліс Криму) та інших органів влади, утворюваних в автономії, а також перенесення адміністративного центру автономії до Бахчисарая або в іншого історичного поселення. Одночасно слід відмовитися від вживаного в чинному законодавстві терміна "органи влади Автономної Республіки Крим", який можуть трактувати як такий, що натякає на якусь "владу автономії". Такої або подібних "влад" в унітарній державі бути не може. Не зайвим буде конституційне застереження, що в автономії разом із державними символами України відповідно до закону офіційно використовуються символи самої автономії, що відображають національні символи кримськотатарського народу.

По-друге, необхідно створити можливості для адекватного історичній ролі кримськотатарського народу в Криму його представництва у здійсненні влади. Таке завдання є політично і юридично чи не найскладнішим. Зокрема, його вирішення не повинно призводити до порушення вимог Конституції України стосовно недопущення привілеїв або обмежень за ознакою етнічного походження громадян України (ст. 24) і стосовно їхнього рівного виборчого права (ст. 71).

На думку автора цієї статті, необхідно конституційно застерегти ухвалення Закону України про політичне представництво кримськотатарського народу і його органи, згідно з яким відповідним органам або органу, що відтак набудуть значення державних інституцій, надати можливість впливати, навіть вирішальним чином, на рішення представницького органу автономії та виконавчих органів влади, утворюваних у ній. Насамперед тих рішень, які об'єктивно й безпосередньо стосуються інтересів кримськотатарського народу. Форми і засоби такого впливу мають бути визначені в тому самому Законі України. За умови прийняття практично будь-якої виборчої системи можливе утворення на виборах народних депутатів одного або кількох екстериторіальних округів, де, згідно із законом, голосуватимуть громадяни України за списками виборців, сформованими органами політичного представництва кримськотатарського народу.

По-третє, змін потребують ст. 137 і 138 Конституції України, де визначено питання, щодо яких автономія (очевидно передусім її представницький орган) здійснює правове регулювання, і сферу відання автономії. У юристів сфера відання будь-якого суб'єкта влади охоплює всі питання, на вирішення яких він уповноважений діяти, в тому числі видавати акти права. Тому ст. 137 видається зайвою. При цьому необхідно переглянути сферу відання автономії та утворюваних в ній органів влади, розширивши її і наблизивши до об'єктивних потреб Криму як фактично особливого регіону держави. Одночасно треба встановити, що з усіх питань, віднесених до відання автономії, утворювані тут органи можуть здійснювати правове регулювання в межах і в порядку, визначених спеціальним актом (згідно з теорією і практикою світового конституціоналізму - статутом автономії), який нині по-радянському називається Конституцією Автономної Республіки Крим. І що нормотворчість утворюваних в автономії органів влади повинна відповідати Конституції і законам України, а акти відповідних виконавчих органів, виходячи з системності в організації виконавчої влади, - ще й постановам Кабінету міністрів.

Можливі й інші пропозиції. Головне, згадуючи Цицерона, аби "епістола не червоніла". І аби за результатами реалізації відповідних пропозицій на практиці наші суспільство і держава лише набули у своєму розвитку.