Метаморфози держбюджету у передвиборних умовах

Метаморфози, що відбуваються з державним бюджетом на шляху від першого читання до остаточного прийняття, зазвичай привертають значно менше уваги, ніж перипетії довкола уперше поданого урядом документа.

Між тим саме на цьому шляху початковий переважно економічно вмотивований задум уряду потрапляє у жорна депутатської "логіки", що має переважно політичне забарвлення. Особливо якщо це стосується бюджету, який повинен виконуватися у рік виборів.

Слід віддати належне: державний бюджет на 2019 р., незважаючи на специфічність майбутнього року виборів, було ухвалено вчасно, а абсолютні зміни у його дохідній і видатковій частинах після першого читання були рекордно невеликими. Порівняно з поданим урядом у вересні 2018-го проектом доходи та видатки бюджету зросли лише на 17,7 млрд грн (доходи - на 17,6%, видатки - на 16,2). Нагадаємо, що загалом порівняно з 2018 р. доходи держбюджету тепер більші на 108 млрд грн (на 11,8%, що приблизно дорівнюватиме показнику інфляції 2018-го) і вперше перевищили трильйон гривень.

Для порівняння, при прийнятті бюджету на 2017 р. доходи та видатки було збільшено на 24,8 млрд грн, а при прийнятті бюджету на 2018 р. доходи було збільшено на 40,8 млрд, а видатки - аж на 43,6 млрд грн. Таку "скромність" при плануванні поділу бюджетного "пирога", безперечно, не в останню роль було забезпечено МВФ, який очікував ухвалення документа для остаточного прийняття рішення про відкриття для України нової 14-місячної програми підтримки економічної політики stand-by та напевне не вітав би нереалістичних змін планових показників. Водночас зробили своє й міркування політичної доцільності. У разі нереалістичності бюджетних планів відчутні перебої з видатками почалися б не пізніше літа наступного року та звели б нанівець позитивний електоральний ефект "перемоги" політсил, які лобіювали б завищені показники. І навпаки, у разі позитивного розвитку подій (нагадаємо, що бюджет побудований на поміркованому прогнозному сценарії) "скромність" нинішніх задумів відкриває більший простір для маневру гіпотетичними додатковими надходженнями до бюджету, що вже відбуватиметься у безпосередній близькості до парламентських виборів.

Усього з очікуваного збільшення дохідної частини на 17,8 млрд грн планується додатково отримати 9,5 млрд від підвищеної рентної плати за видобування нафти, природного газу та газового конденсату, ще 2,9 млрд - від податку на прибуток підприємств, 1,3 млрд - від підвищеного екологічного податку, 1,1 млрд грн - податків на імпорт (ПДВ і мита). Щоправда, 3,6 млрд грн податків втрачено внаслідок зниження очікуваних надходжень від акцизів на алкоголь і тютюн, які проіндексовано за актуальним показником інфляції з липня (при поданні на перше читання уряд очікував, що це станеться вже з 1 січня). План неподаткових надходжень збільшено на 6,2 млрд грн, з яких 2 млрд додатково має надати НБУ,
1,4 млрд становить збільшення власних надходжень бюджетних установ, ще 2,8 млрд грн - нерозшифровані "інші надходження". Таким чином, збільшення дохідної частини є малоризиковим, оскільки базується переважно не на зміні оцінок економічної активності, а на збільшенні податкових ставок.

Найбільшим бенефіціаром збільшення видаткової частини очікувано стала соціальна сфера. Збільшення на 4,4 млрд грн коштів для Міносвіти і науки включає в себе зростання на 2,9 млрд (на 10,2%) видатків на фінансування вишів третього і четвертого рівнів акредитації, 1 млрд грн - Фонду президента з підтримки освітніх і наукових програм для молоді. На 2 млрд грн підвищено видатки МОЗ, що потягло за собою збільшення фінансування низки спеціалізованих програм (на кшталт збільшення на 300 млн видатків на лікування громадян України за кордоном, 600 млн - на розбудову "Охматдиту" тощо). Порівняно з 2018 р. видатки на освіту та охорону здоров'я разом мають зрости на 31 млрд грн. Додатково мільярд гривень порівняно з першим читанням отримав Пенсійний фонд (загалом порівняно з показником 2018 р. його фінансування збільшилося на 17,4 млрд).

Значно зростуть і видатки Мінекономрозвитку, насамперед за рахунок появи бюджетної програми щодо поповнення статутного капіталу "Укроборонпрому" на 2,8 млрд грн, що мало би сприяти посиленню стимулюючого ефекту для економіки від вимушеного збільшення оборонних видатків (або, з іншого погляду, компенсувати нав'язані Україні непродуктивні витрати на війну). Щоправда, вилучено 2,1 млрд грн асигнувань за статтею "державні капітальні вкладення на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів", що планувалася при першому читанні, - їх розподілено між конкретними інвестиційними проектами. Видатки Мінагрополітики порівняно із внесеним у вересні варіантом також знизилися на 702 млн грн за рахунок зменшення видатків для державної підтримки тваринництва (на 500 млн) і фінансової підтримки сільгосптоваровиробників (на 500 млн). Хоча на 288 млн грн збільшаться видатки для ведення лісового господарства, охорони і захисту лісів у Лісовому фонді - до 462 млн (для порівняння, у 2018 р. передбачено 151,6 млн). Загалом, за нашими розрахунками, видатки на економічну діяльність різних розпорядників порівняно з першим читанням знижено майже на 8 млрд грн - вони становитимуть 80,5 млрд.

Традиційно очікувані зміни відбулися у фінансуванні регіонального розвитку. Звичним порухом депутати зменшили видатки Державного фонду регіонального розвитку з 9,1 млрд грн (які пропонувалися до першого читання) до 7,7 млрд, натомість учергове з'явилася субвенція на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій (4,8 млрд). Позитивом є збільшення на 200 млн грн обсягу субвенції на формування інфраструктури ОТГ (до 2,1 млрд грн), - про цю необхідність, пов'язану зі збільшенням чисельності ОТГ, експерти говорили неодноразово.

Позитивним явищем можна вважати збільшення видатків на забезпечення охорони навколишнього природного середовища - до 6,8 млрд грн. Причому, що важливо, додатково уперше з'явиться субвенція на здійснення природоохоронних заходів на об'єктах комунальної власності (580 млн грн).

Продовжують зростати видатки "Укравтодору": порівняно з першим читанням їх збільшено на 2,9 млрд грн, а порівняно з 2018 р. вони мають бути більшими на 5,1 млрд (на 17,8%). Це дозволило цільовим чином спрямувати додаткові кошти на поліпшення стану низки важливих доріг загальнонаціонального значення. Водночас фінансування ініціатив місцевої влади щодо дорожнього будівництва зменшено внаслідок зниження порівняно з першим читанням на 3 млрд грн субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції та ремонту автомобільних доріг (розпорядником коштів є облавтодори). Утім, незважаючи на таке скорочення, обсяг субвенції становитиме 14,7 млрд грн, що більше, ніж у 2018 р. (11,5 млрд).

Обмеженість можливостей народних обранців реалізувати бюджетні "апетити" у вартісному збільшенні видатків зумовило низку показових змін у процедурах розподілу бюджетних коштів. Вельми характерною, зокрема, є еволюція видатків Державного фонду регіонального розвитку.

Закон про державний бюджет України на
2019 р. містить три досить цікаві новації, які стосуються ДФРР. По-перше, 500 млн грн планується спрямувати на фінансове забезпечення реалізації проектів-переможців "Всеукраїнського громадського бюджету". Такий захід з ДФРР фінансуватиметься вперше та при грамотному й якісному відборі може стати стимулом до більшого залучення громадськості до вирішення місцевих проблем.

По-друге, Кабінет міністрів України зобов'язано розподілити 50% коштів Державного фонду регіонального розвитку на реалізацію пріоритетів економічного зростання та підвищення рівня життя громадян. Зазначений пріоритет є вельми аморфним і припускає значні різночитання, а загалом така норма різко зменшує можливості реалізувати основний принцип розподілу коштів Фонду - відбір проектів на прозорих конкурсних засадах за формулою "знизу вгору".

По-третє, народним депутатам України дозволено подавати напряму до Мінрегіону пропозиції з переліком і описом інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку для їх реалізації за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку у 2019 р. І хоча такі проекти мають бути сформовані відповідно до вимог статті 24-1 Бюджетного кодексу (якою регламентуються процедури використання коштів ДФРР), виникають риторичні запитання: наскільки співставними будуть проекти, внесені народними депутатами, з потребами регіонів, і чи не полегшить це використання коштів Фонду (на додачу до "депутатської" субвенції) як майданчика для передвиборного піару?

Подібна ситуація створюється щодо субвенції на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту й утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг. Бюджетом-2019 також встановлено, що у 2019 р. перелік відповідних об'єктів із зазначенням обсягів бюджетних коштів для фінансового забезпечення за рахунок цієї субвенції затверджується відповідною обласною державною адміністрацією, Київською міською державною адміністрацією за погодженням із Державним агентством автомобільних доріг України та з подальшим погодженням з комітетом Верховної Ради України з питань бюджету. Видається сумнівною доцільність застосування такої громіздкої процедури щодо "дрібних" проектів (як-то ремонт окремої вулиці), очевидним є відступ від орієнтирів секторальної децентралізації. Зайве також нагадувати, що подібний механізм відкриває шлях для прямого втручання народних депутатів у визначення пріоритетів використання коштів і за цією статтею бюджету.

Прикладом засобів "м'якої" корекції дій місцевих органів влади, які закладено до бюджету-2019, є часткова зміна механізму надання освітньої субвенції з держбюджету місцевим бюджетам. В ухваленому документі її зменшено порівняно з першим читанням на 1,4 млрд грн. Натомість впроваджено цільову субвенцію на реалізацію заходів, спрямованих на підвищення якості освіти, в розмірі 1,5 млрд грн, - це має дозволити більш чітко спрямувати видатки місцевих бюджетів, запобігаючи їх прямому "проїданню".

Досить масштабною управлінською зміною у бюджеті-2019 є передавання Мінсоцполітики адміністрування коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг і житлових субсидій населенню (раніше адміністрування здійснювалося Мінфіном). До того ж
20 млрд із загальних 55 млрд грн субвенції заплановано використати для перерахування на персональні рахунки отримувачів субсидій, які по закінченні опалювального сезону могли б використати зекономлені кошти на власні потреби (так звана монетизація субсидій). Зміна розпорядника цих соціально важливих бюджетних коштів у принципі може тлумачитися як правильне за своєю суттю рішення з точки зору функцій, які виконуються міністерствами, та напевне стимулюватиме Мінсоцполітики до налагодження якісної системи обліку отримувачів субсидій зокрема та соціальних допомог у цілому. Проте виникають ризики, пов'язані з інституційною спроможністю міністерства оперативно забезпечити ефективне управління коштами, а особливо - налагодити практики монетизації, враховуючи, що методики останньої досі існують лише у вигляді проекту урядової постанови. Не слід забувати, що й процес створення єдиного реєстру отримувачів соцдопомоги досі не завершено.

Отже, специфіка року виборів відобразилася у бюджетній сфері у вигляді спроб посилити централізований контроль над структурою бюджетних видатків. У тій мірі, де потреба в такому контролі сприяла удосконаленню інструментарію бюджетного адміністрування, це можна вважати відчутним прогресивним зрушенням у бюджетній політиці. Проте доведеться змиритися з тим, що у наступаючому році застосування навіть цього сучасного інструментарію, на жаль, часто підпорядковуватиметься логіці отримання дивідендів в очах електорату.