Бюджетна інтрига: чого чекати регіонам?

Постійне погіршення цьогорічної економічної кон'юнктури загострює виклики і на наступний рік, який також не обіцяє Україні економічного дива. Поки ж неадекватна державна фіскально-бюджетна політика, попри всі розмови про реформи, тільки погіршує і без того похмуру ситуацію.

Коли 10 вересня Арсеній Яценюк повідомив, що законопроект про держкошторис-2015 буде внесено до парламенту не пізніше 15 числа цього місяця, як того вимагає законодавство, всі махнули рукою на реформи - було зрозуміло, що за п'ять днів необхідні законодавчі зміни не пройдуть через парламент. Проте 15 вересня прем'єр оголосив про рішення не ухвалювати держкошторис, зверстаний на основі старої нормативної бази, через необхідність приймати його з урахуванням реформ оподаткування і децентралізації держфінансів, інакше він буде "бюджетом економічного падіння". Не дуже обнадійливе висловлювання, коли враховувати, що Верховна Рада вимоги глави уряду проігнорувала і необхідні для реформ законопроекти - про реформу оподаткування та децентралізацію бюджетних фінансів - навіть до порядку денного не включила. У результаті як мінімум до 14 жовтня залишиться загадкою, якою саме буде бюджетна політика держави у 2015 р. Проте обидва проекти несуть певні загрози для регіонів. Вибирати, як завжди, доводиться з двох лих, причому яке з них менше - визначити дуже складно.

Варіант перший. Традиційний

Формально уряд усе-таки виконав вимоги закону й 15 вересня вніс у парламент (точніше, у його бюджетний комітет) один із проектів головного фінансового плану країни на 2015 р. Вочевидь, саме цей варіант було названо бюджетом "економічного падіння". Чому? Порівняно з діючим держкошторисом-2014, наступного року закладене збільшення на 9,8% його дохідної частини та "лише" на 5,1% - видаткової. Але оскільки нинішню версію фінплану поточного року було вже двічі урізано й за доходами, і за видатками, то настільки скромне збільшення видаткової частини 2015-го означає для бюджетників ще один рік на сухому пайку, причому за відсутності фінансування не те що капітальних, а й багатьох поточних витрат.

Кілька красномовних цифр. Порівняно з першою версією бюджету-2014, ухваленою парламентом 16 січня ц.р., видаткова частина в проекті бюджету-2015 має зрости на 3,7%. У нинішній ситуації варто було б порадіти й такому зростанню, але тільки якщо не враховувати зростаючої інфляції (за прогнозами, за підсумками нинішнього року вона становитиме 18–20%). Тобто з урахуванням зростання цін у 2015-му реальні видатки бюджету не зростуть, а навіть скоротяться.

До того ж за багатьма напрямами видатки мають скоротитися навіть у номінальному вираженні. Скажімо, на потреби Міненерговугільпрому вони зменшаться на 13% (до 11,3 млрд грн). "Вивільнені" гроші в підсумку підуть силовикам. Утримання МВС повинно збільшитися відразу на чверть (із 17,9 до 22,5 млрд грн), Національної гвардії - на третину (з 1,5 до 2 млрд).

Загалом (і поки що тільки приблизно) слід визнати, що проект, переданий депутатам
15 вересня, все-таки виглядає більш реалістично, ніж ті його аналоги, які розроблялися Мінфіном у попередні роки. Хоча, звичайно, це навряд чи варто ставити в заслугу хворим на популізм, як на проказу, українським політикам і чиновникам. Швидше за все, так довелося зробити під тиском функціонерів із МВФ, від виконання вимог якого залежить надходження подальших траншів, яких нині дуже потребує офіційний Київ...

Хай там як, нині Кабмін уперше за тривалий час пропонує не розширювати, а знижувати дефіцит держбюджету (принаймні в заявлених деклараціях - до 61,6 млрд грн проти 68,6 млрд цього року). Крім того, відбулася відмова від практики закладати в дохідну частину апріорі нездійсненні показники доходів від приватизації. Наступного року вони мають становити лише 1,3 млрд грн проти 17 млрд, передбачених на цей рік (і це при тім, що, за словами міністра фінансів Олександра Шлапака, приватизацію найбільших об'єктів держвласності вирішили відкласти на 2015-й).

Однак без серйозних недоліків, звичайно ж, не обійшлося. Із прем'єрської точки зору, головний - скорочення видаткової частини бюджету. І, як наслідок, урізання не лише капітальних витрат, а й видатків на соціальні потреби. Також поданий до парламенту проект рясніє низкою "грішків" усіх останніх фінпланів країни. Особливо це стосується видатків на потреби місцевих бюджетів, станом і самостійністю яких на словах так переймалися політики та чиновники останнім часом.

У проекті, який заснований на чинній законодавчій базі, як і в попередні роки, завищено розрахункові показники надходжень першого кошика. І хоча цим Мінфін грішить не перший рік, у результаті чого нормативи надходжень регулярно не виконуються, 2015-го ситуацію погіршить відчутний промисловий спад. Підприємства Донбасу паралізовані війною, чимало з них призупинили свою роботу, багато хто скоротив виробництво. Виробники інших регіонів через втрату споживачів і зменшення їхньої купівельної спроможності (лише за серпень цей показник просів на 10 пунктів) також знижують активність. Економічна криза наростає. З цих і багатьох інших причин ситуація ускладнюється із кожним днем: на Одеському нафтопереробному заводі до жовтня буде скорочено 70% співробітників, "Запоріжсталь" уже скоротила 2 тис. осіб, ЗАЗ і корпорація "Богдан" фактично призупинили виробництво, Eurocar знизив його на 37%. І таких прикладів в Україні за останній рік чимало...

Виходячи з цього, Асоціація міст України (АМУ) застерегла Мінфін, що орієнтуватися в даному питанні на показники минулих років недалекоглядно, вони давно не відповідають дійсності. У Міністерстві фінансів пообіцяли відкоригувати дохідну базу місцевих бюджетів, але наскільки істотними були ці коригування, залишається загадкою. Щоб прогнозувати реальні можливості місцевих бюджетів, необхідно здійснити детальний моніторинг економічної ситуації в кожному окремому регіоні. А надміру оптимістичний підхід до складання прогнозів - стандартна для України ситуація, яка в дійсно складній економічній обстановці може обернутися катастрофою. За даними Держказначейства, недонадходження до загального фонду держбюджету за січень-липень цього року вже перевищили 5 млрд грн, а бюджетний дефіцит ризикує перевалити за 68 млрд.

Передбачене зростання мінімальної заробітної плати (до 1284 грн до грудня 2015-го) і розміру першого тарифного розряду єдиної тарифної сітки при постійному збільшенні видатків на індексацію зарплат у межах нинішнього фонду оплати праці забезпечити неможливо. Разом із тим запроваджені урядом обмеження граничних розмірів деяких видів надбавок і доплат працівникам бюджетних установ, які повинні сприяти упорядкуванню видатків на оплату праці, не дають змоги значно скоротити видатки на зарплати.

А упорядкування мережі бюджетних установ обмежене іншими нормами, що встановлюють мораторій на закриття загальноосвітніх навчальних закладів державної та комунальної форм власності. В таких умовах місцеві бюджети стають заручниками обставин. Самі собою назрівають питання про "заморожування" індексації грошових доходів, перегляд і затвердження нових штатних нормативів, збільшення тижневого навантаження роботи чи скасування норм про заборону закриття бюджетних установ. В іншому разі відповідальність за забезпечення соціальних виплат ляже на органи місцевого самоврядування, які не можуть цього забезпечити.

Також розпорядники держфінансів забули про тимчасових переселенців. Питання збільшення видатків на надання послуг, зокрема освіти і медичного обслуговування, людям, які залишили свої будинки через військовий конфлікт, у проекті бюджету не порушують. Водночас в Україні тільки офіційно зареєстрованих переселенців понад 271 тис. осіб, з них 87 тис. - це діти, а 35 тис. - інваліди та пенсіонери. Лише в Києві додалося 3 тис. дітей-школярів.

На додаток до цього в новий бюджетний рік перетягують одвічні проблеми українських бюджетників: централізацію коштів з їхнім подальшим розподілом у ручному режимі, що призводить до хронічної дотаційності українських областей та постійного конфлікту з Держказначейством. Усі ці питання в ідеалі мала б вирішити реформа, що децентралізує держфінанси. Та сама реформа, яку парламентарії відмовилися навіть включати до порядку денного і на основі якої верстався альтернативний проект бюджету.

Варіант другий. Реформаторський

DT.UA вже писало про ті проблеми, які можуть виникнути у регіонів після бюджетної децентралізації. Слід зазначити, що після публікації Мінфін вніс певні корективи, зокрема, збільшивши обсяги міжбюджетних трансфертів майже на 11 млрд грн і подекуди підвищивши відсотки, водночас без змін залишилася низка інших спірних моментів. Ложку дьогтю додав і загадковим чином трансформований в останній момент законопроект про податкову реформу.

"Передача ресурсів на місцевий рівень - це позитивний сигнал, однак більшою мірою їх надаватимуть через трансферти, що є не системним, а тимчасовим рішенням, яке можна легко відмотати назад. У змінах до податкового законодавства багато позитивних сигналів. Але, по-перше, їх потрібно прийняти, а по-друге, забезпечити їхню сталість, з чим в Україні проблеми, - вважає Володимир Тарнай, експерт Центру політичних студій та аналітики. - Згадаймо обіцянки щодо зменшення ПДВ та податку на прибуток підприємств. Залишається сподіватися, що політика реформування єдиного соціального внеску (ЄСВ) справді приведе до виведення заробітних плат із тіні".

У децентралізації основний упор зроблено на розширення дохідної бази бюджетів за рахунок передачі їм плати за надання адміністративних послуг, держмита, збільшення відсотка нарахувань екологічного податку з 35 до 80%, запровадження з 2015 р. збору з роздрібного продажу підакцизних товарів зі ставкою 5%, включення до бази оподаткування податку на комерційне майно. Податок на прибуток підприємств приватного сектора в 10-відсотковому обсязі залишатиметься в бюджетах областей, а податок на доходи фізичних осіб (ПДФО) на 60% - у бюджетах міст обласного значення, 15% - обласних бюджетах і 25% - у столичному бюджеті. При цьому формула вирівнювання міжбюджетних трансфертів у новій редакції реформи на Київ уже не поширюється.

Дещо несподіваним виглядає збільшення на 40 млрд грн надходжень до місцевих бюджетів на тлі скорочення обсягів ПДФО, які нині на 70% формують місцеві бюджети. За словами експертів, покрити різницю повинні доходи, отримані в результаті детінізації заробітних плат. Необхідні для цього заходи передбачає саме реформа оподаткування та законопроект №5080, також завислий у Верховній Раді. За різними даними, нині в Україні близько 30% доходів працівники отримують у конвертах, пропоновані податківцями заходи допоможуть додатково отримувати до скарбниці понад 11 млрд грн. "Податкова реформа насамперед поставить роботодавців в умови, коли платити в конверті буде невигідно, - розповів DT.UA один із творців реформи Ігор Білоус, голова Державної фіскальної служби. - "Обготівковування" сьогодні коштує 10% і вище, плюс зарплата бухгалтера і витрати на охорону і транспорт, за нашими підрахунками, фіктивна ставка в підсумку становить 18%. Пропоновані нами умови роблять роботу за такою схемою невигідною. Тож у тому, що ефект детінізації буде, ми впевнені, і буде він значним. Безумовно, це відбудеться не одразу, але за рік ситуація зміниться принципово".

За оцінками Олександра Слобожана, аналітика АМУ, часу буде потрібно все ж таки більше: "Справді, створюються умови, в яких отримувати заробітну плату в конверті невигідно. Але сподіватися на миттєвий результат у цьому разі наївно. Щоб можна було відчути економічний ефект від цих заходів, має минути два, три, чотири роки". У результаті зміни потрібні, важливі, але для бюджету-2015 так чи інакше провальні. Набагато доцільніше було б здійснити податкову реформу, а вже через рік-два - бюджетну децентралізацію. На сьогодні податківці оцінюють ризик недоотримання ЄСВ у 25 млрд грн.

Податкова реформа таїть у собі ще одне небезпечне нововведення, яке вплине і на місцеві бюджети в умовах децентралізації, - заборону відносити на валові витрати 50% виплат платникам єдиного податку. Ця норма робить невигідною співпрацю "єдинників" із великим і середнім бізнесом, а отже, ставить під сумнів саму можливість існування малого бізнесу. "Ця норма перетворює "єдинників" на ізгоїв, - вважає Леонід Рубаненко, президент Спілки податкових консультантів і учасник однієї з семи робочих груп, що розробляли податкову реформу. - Хіба це умови для бізнесу? Стимул? Як вони зараз, у кризу, зможуть розвинутися і стати "середнячками"? Не зможуть. А середній і великий бізнес працювати з ними не буде, йому це невигідно, і це, врешті-решт, не благодійність".

Очікуване зниження надходжень від єдиного податку, за ідеєю, має перекрити 8 млрд грн надходжень, які регіони отримають від продажу підакцизних товарів. В ідеалі це можливо, але регіони втратять не лише частину "єдинників", а й туристичні збори, збори на ведення деяких видів підприємницької діяльності, плату за паркування, а головне - субвенції на реконструкцію та будівництво комунальних доріг, одна вона наступного року має становити близько 3 млрд грн. Малоймовірно, що гроші, отримані від продажу підакцизних товарів, зможуть перекрити всі ці витрати.

Вкрай болючим буде ухвалення децентралізованого бюджету для Донбасу. Зараз регіон недоплачує до скарбниці щомісяця 1 млрд грн податків. Промисловість зруйнована, виробництва зупинені, а статус частини областей визначає малозрозуміле з економічної точки зору формулювання "особливий". Попри це, для Донецької та Луганської областей не зроблено жодних винятків, їх поставлено в рівні умови з іншими регіонами. "Поки мені складно уявити, як це все працюватиме на Донбасі, - зізнається Ігор Білоус. - Ситуацію погіршує те, що ця тема оточена популізмом з усіх боків. Бізнес у регіоні пропав, понад 500 підприємств справді загинули. Поки не закінчиться війна, уявлення про те, як працюватиме Донбас, нема".

Показово, що Мінфін, скориставшись повним знищенням вугільної індустрії, скасував багаторічну майже 15-мільярдну дотацію на розвиток галузі, спрямувавши ці кошти, залишається сподіватися, у більш потрібне русло. І якщо війна не доб'є Донбас, то це точно зробить бюджетна реформа. Регіон в умовах децентралізації не зможе себе забезпечити. Більш того, ефективність цієї реформи значною мірою залежить від місцевих управлінців, їхньої кваліфікації, ініціативності, здатності залучати додаткові ресурси. "Децентралізація багато в чому розрахована на свідомість громадян і місцевого самоврядування, - розповів DT.UA Олександр Слобожан. - Ті регіони, на чолі яких стоять непорядні управлінці, нічого хорошого від децентралізації не отримають". Якщо раніше йшлося про те, що при своєчасному проведенні бюджетної реформи конфлікту на Донбасі не було б, то зараз можна казати про те, що після здійснення бюджетної реформи не буде Донбасу.

"Реформаторський бюджет ґрунтується на двох припущеннях: нинішня Верховна Рада ухвалить зміни до законодавства, і при цьому протистояння на Сході припиниться. На мою думку, обидва припущення хибні, протистояння на Сході триватиме. Окрім того, Україну обклали контрибуцією у вигляді видатків на непідконтрольну територію, і ці видатки лише зростатимуть, - вважає Володимир Тарнай. - Ні стара, ні нова моделі, підготовлені Мінфіном, не враховують особливостей закону про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей та їхнього впливу на бюджет. На мою думку, альтернативний проект держбюджету зі зростанням у 2% ВВП надто оптимістичний. Перший сценарій зі зростанням у 0,3% виглядає як консервативний і, відповідно, більш реалістичний. Інвестиційна привабливість України через активні бойові дії продовжує спадний тренд. На тлі песимістичних сценаріїв населення скорочуватиме споживання, що неминуче позначиться на ВВП. Діюча Верховна Рада практично втратила дієздатність, тому складно сподіватися на те, що зміни до бюджетного та податкового законодавства взагалі ухвалять. Однак тезу Яценюка про катастрофу прийняття першого сценарію слід сприймати як катастрофу через відсутність реформ. З точки зору економіки ухвалення бюджету на чинній законодавчій базі катастрофою не буде".

Натомість макроекономіст Дмитро Боярчук вважає, що остаточні висновки робити зарано, але для регіонів більш позитивним буде реформаторський бюджет, адже в ньому закладено основи, необхідні для розвитку областей. Природно, такий розвиток буде можливий лише за бажання місцевих чиновників впроваджувати реформу в життя. А це в українських реаліях завжди викликає сумніви.

Однак без власне прийняття реформ ухвалити бюджет на їхній основі неможливо. Обидві реформи досить суперечливі, з одного боку, вони необхідні, з іншого - їх реалізація урядом ще на етапі проектів викликала багато запитань, а нинішня ситуація з їхнім ухваленням фактично "заморозила" і прийняття держбюджету на невизначений строк. Експерти неодноразово критикували і нові податкові зміни, і урядове бачення децентралізації. То чому ж прем'єр не дослухався експертних оцінок і все ж таки вирішив приймати бюджет наступного року, використовуючи для основи відверто сирий матеріал? Безперечно, "реформістом" бути краще, аніж "камікадзе", не лише на словах...