Йонас Моберг: "Ви маєте перетворити прозорість на реформу"

Ініціатива прозорості видобувних галузей (EITI) - питання доброї волі кожної країни і компанії. Разом з тим приєднання до цієї Ініціативи є чітким індикатором відносин між владою, користувачами надр і громадянським суспільством, що має право знати, як використовуються надра і природні ресурси, які за Конституцією України належать народу України, скільки уряд отримує коштів від видобувних компаній і на що витрачає ці кошти.

DT.UA разом з нечисленними спочатку громадськими організаціями України понад десять років сприяє активному впровадженню в Україні міжнародної Ініціативи прозорості видобувних галузей. Нарешті крига скресла і в Україні - уряд, видобувні компанії (хоча далеко не всі) і громадські організації, які були і залишаються найпотужнішим двигуном Ініціативи, не на папері, а на ділі створили Багатосторонню групу зацікавлених осіб (БГЗО), яка підготувала вже другий звіт за стандартами EITI. Незабаром закінчиться процес валідації звіту, тобто перевірка і підтвердження даних, включених у нього. Після цього Україна отримає докладні рекомендації, в чому є прогалини і як їх усунути. Такі самі рекомендації отримують усі країни, які приєдналися або є кандидатами EITI.

Про прозорість, її практичне втілення і значення Ініціативи для кожного громадянина - в інтерв'ю DT.UA голови секретаріату EITI Йонаса МОБЕРГА.

Йонас Моберг

- Пане Моберг, незважаючи на те, що DT.UA неодноразово розповідало про Ініціативу прозорості видобувних галузей (Extractive Industries Transparency Initiative, EITI), про її завдання і значення, прошу коротко пояснити, навіщо Україні, як і кожному учаснику EITI, долучатися до цієї Ініціативи? Які практичні наслідки для ефективного управління ресурсами дає приєднання до Ініціативи?

- Зазначу, що EITI не є панацеєю і відповіддю на всі питання щодо управління природними ресурсами. Але все ж таки реформи мають із чогось розпочинатися. EITI забезпечує два головні аспекти. Перший - прозорість. Ми маємо знати, скільки газо-, нафто- та гірничодобувні компанії платять державі, і щорічний звіт започатковує це. Другий аспект - практичне впровадження прозорості. Прозорість - це те, що ніколи саме по собі не відбувається, але якраз вона зможе на практиці привести до зменшення корупції, збільшення підзвітності, побудує довіру до уряду в цьому секторі і привабить відповідальний бізнес. Тож дуже важливо, щоб було впроваджено EITI тут, в Україні. Під керівництвом заступника міністра енергетики та вугільної промисловості України Наталії Бойко працює група EITI (Багатостороння група зацікавлених осіб, БГЗО), до якої входять представники уряду, видобувних компаній, громадянського суспільства, Фонд "Відродження" та інші.

- Для втілення Ініціативи у кожній країні мають бути три рівноправні учасники Багатосторонньої групи зацікавлених осіб: перша - держава, тобто уряд, друга - відповідальні компанії (які надають інформацію про свою діяльність і всі свої трансакції в країні) і громадянське суспільство. Україна здолала непростий шлях до того моменту, коли вона підготувала і подала другий звіт до секретаріату EITI, виконано велику роботу. Але що отримає пересічний громадянин від цього? Чи можемо ми дати конкретну відповідь, наскільки прозорими є відносини між державою, громадянами і видобувними компаніями? Тобто скільки компанії платять не тільки податків, а й, наприклад, за отримання ліцензій, скільки держава витрачає з цих коштів на розвиток тих самих видобувних галузей? І як це впливає на українське суспільство, з вашої точки зору?

- Звичайно, ми сподіваємося, що EITI приведе до того, що видобувний сектор приноситиме більше вигоди. Гроші від видобувної діяльності компаній мають іти державі і громадянам, а не окремим особам. Якщо буде саме так, то вигоду отримає кожен. Це коротка відповідь, яким чином громадяни матимуть вигоду від відкритості видобувного сектора.

- Навіть уважно прочитавши другий звіт України, важко відповісти на запитання, наскільки ми просунулися на шляху, про який ви кажете. У вас була зустріч із главою Міненерговугільпрому України Ігорем Насаликом і його заступницею Наталією Бойко. На вашу думку, наскільки уряд налаштований на забезпечення прозорості видобувних галузей для суспільства? Наскільки я знаю, ключовим питанням вашого візиту є валідація другого звіту України. Бо підготовка звіту - лише частина роботи, треба також, щоб цей звіт був визнаний секретаріатом EITI. Чи може Україна розраховувати на те, що її другий звіт буде визнано, тобто що він пройде процедуру валідації?

- Сотні громадських об'єднань (ГО) по всьому світу підтримують EITI. Ми маємо цю підтримку, тому що постійно проводимо валідації. Валідація - це те, що визначає якість. Можу сказати, що у цьому питанні є певний прогрес, але поки ще все не ідеально. Якщо можна так сказати, то склянка не повна, а заповнена наполовину. Є один важливий аспект EITI: коли країна впроваджує EITI, всі видобувні компанії повинні звітувати. У звіті за 2014–2015 рр. ви можете знайти дані про більш як 80 компаній. Багато компаній не мали бажання звітувати. Тому депутат Ольга Бєлькова з колегами розробила та зареєструвала у Верховній Раді проект закону, який змусить звітувати усі видобувні компанії.

- Ви могли б сказати, які саме компанії є активними (свідомими), а які не звітували?

- Насправді я не знаю, ви можете запитати про це моїх колег або уважно переглянути звіт і порівняти кількість існуючих компаній з кількістю свідомих, які подали дані до звіту. Але, я думаю, питання не в тому, що багато компаній є несвідомими, скоріше, варто звернути увагу на те, що немало компаній відзвітували. У певних випадках є багато речей, які можна було б приховати. Я підозрюю, що в багатьох моментах певні компанії просто не звикли працювати прозоро. Пам'ятайте, ми намагаємося змінити культуру, намагаємося змінити спосіб співпраці бізнесу та держави. Нафта, газ та інші корисні копалини належать людям, люди мають право знати, що одержує держава, коли природні ресурси продаються.

- Коли буде завершено валідацію? І коли ми можемо дати відповідь на запитання, скільки отримує держава від видобувних компаній, і куди вона витрачає кошти?

- Суми, які надходять до бюджету держави, наведено у звіті, і ви самі можете це перевірити. Валідацію буде завершено через місяць, і вже в грудні результати валідаційного візиту буде передано до правління EITI, а у січні ми знатимемо остаточно, чи пройшла Україна цю процедуру. Але наразі важливішою є робота над підготовкою третього звіту EITI України. І ми в процесі валідації визначаємо, в який спосіб можна поліпшити третій звіт. Одна зі сфер, в якій ми маємо працювати краще, - участь держави, я маю на увазі компанії, де держава має частку власності. Ми повинні більш детально розглянути структуру власності та способи надходження коштів державі. Ми знаємо, що надходження залучені від великих приватних гравців, а також від державних. Вважаю, що необхідно принести прозорість у такі відносини.

- Не так давно слово "бенефіціар" було наче клеймом. Наразі компанії більше готові відкривати інформацію про власників, бо їх до цього зобов'язує закон. Наскільки це впливає на прозорість?

- Я не думаю, що коли йдеться про прозорість у питанні власності, воно може бути білим або чорним. Це така довга і напружена боротьба. Ви домоглися великого прогресу у звітуванні про бенефіціарних власників тут, в Україні. Це ще не є бездоганним, але ж цікаво, що нині зростає почуття відповідальності у медіа, суспільства, уряду, реформаторів. Ви всі маєте починати використовувати цю інформацію в рамках EITI та при визначенні бенефіціарних власників. Для того, щоб зробити висновки, ви маєте перетворити відкритість на реформу, реалізовувати прозорість як повсякденну кампанію.

- З вашого досвіду роботи у секретаріаті EITI чи можете ви сказати, як багато коштів було виведено видобувними компаніями і їх власниками в офшори? І чи можливо зі звіту EITI зробити такий висновок, тобто вирахувати ці суми? Чи є вже приклади визначення сум, які було виведено на офшори, і якими були ці суми?

- Сподіваюся, що, розвиваючись, у процесі ми зможемо це зробити. Я не впевнений, що наразі це можливо легко зробити. На це запитання я не маю конкретної відповіді.

- Дуже важливо, щоб звіт мав практичне значення. Ініціативу почали імплементувати українські урядовці. У цьому процесі було задіяно кілька команд ГО. Було багато різних реформаторів, змінилося чотири міністри енергетики. Як це впливає на розвиток Ініціативи? І чи не боїтеся ви, що при роботі і тим більше зміні й нинішнього уряду України процес буде загальмований?

- Саме з цієї причини це було б добре закріпити законом. Так, я зустрічався з міністром енергетики і хочу сказати, що участь нинішнього уряду у процесі впровадження EITI є дуже значною. Dixi group виконує дуже хорошу роботу та підтримує процес впровадження Ініціативи, вона забезпечує значне лідерство за лаштунками.

- Які ще громадські організації беруть активну участь у розширенні Ініціативи в Україні?

- ГО "Полтавська суспільна служба України", ГО "Нова Енергія" з Харкова, Івано-Франківський національний технічний університет нафти і газу та ГО "БРІТ" з Івано-Франківська, ГО "Аналітичний центр регіонального розвитку" зі Львова.

- Ініціативу прозорості видобувних галузей логічно продовжити відкритістю і прозорістю геологічної інформації. Наскільки відкритою вважаєте геологічну інформацію? Раніше такі дані були майже державною таємницею.

- Погоджуюся з тим, що така інформація має бути опублікована і доступна. Я також знаю, що досить часто видобувні компанії мають кращу геологічну інформацію завдяки власним дослідженням. Тому не думаю, що це така велика проблема. Вважаю, що важливіше бути впевненим у тому, що процеси видачі ліцензій прозорі та зрозумілі. У стандарті EITI є багато правил щодо видачі ліцензій, і, як ви знаєте, мій колега зустрічався з керівництвом Держгеонадр стосовно цього питання.

- Серед іншого в EITI є такий показник, як індекс управління ресурсами. Поясніть популярно, що він означає, і який індекс управління ресурсами нині має Україна, близько 40?

- Індекс управління ресурсами (RGI) можна порівняти з індикатором, який, образно кажучи, вимірює температуру та показує, наскільки просувається реформа в Україні. Коли валідацію звіту буде завершено, температура буде більш точною. Цей індекс є зовнішнім термометром, який порівнює рівень управління ресурсами з іншими країнами.

- Чи мали ви особисту зустріч з представниками іноземних компаній, які припинили свою діяльність в Україні? Це Shell та Chevron. Як вони пояснюють свій вихід із угод про розподіл продукції? І як ви до цього ставитеся?

- Ви маєте про це поговорити саме з ними.

- Говорили. Цікава ваша думка.

- Моя робота, наша робота - це переконатися в тому, щоб компанії мали бажання інвестувати, тому що тут усе відбувається належним чином. Впевнений, що більше уряд показуватиме, що ринок прозорий, то більше компаній повернеться з інвестиціями. Але також є глобальне зниження цін на газ. Нині кажуть, що нова нормальна ціна на нафту - це 50 дол. за барель. Але був час, коли нормальною ціною було 100 дол. за барель.

- В Україні є неприємний прецедент використання так званими інвесторами ресурсів "Укргазвидобування" при спільній діяльності. Державній компанії довелося через суди розривати такі договори. Як боротися з цим? Чи це унікальний випадок саме в Україні? "Укргазвидобування" має сотні ліцензій, приватні інвестори та компанії утворюють з нею спільне підприємство, в яке УГВ як частку вносить ліцензії, тобто інвестори нічого не платять. Більш того, вони не приносять технологій, вони просто отримують прибуток.

- Те, як я дивлюся на світ, це просто. Ви маєте дійти до відкритості. Відкритість створює чесну конкуренцію. Якщо приватні компанії мають конкурувати за співпрацю з державною компанією, це повинно відбуватися відкрито. Але це повертає нас до моєї попередньої думки, що ще одна велика сфера, де ми повинні разом працювати краще, - це байдужа форма участі держави (indireffent forms of state participation). Ми мусимо мати більше інформації про такі спільні підприємства, аби уникнути історій, про які ви згадали.

- Питання ще в тім, як ставитися до історії не зовсім чесного, м'яко кажучи, отримання ліцензій на родовища багатьма недержавними видобувними компаніями, навіть якщо зараз ці компанії подають звіти. Забути цю історію? Це ж легалізація корупції!

- Питання складне. Але ми маємо із чогось почати, і я вірю, що ми маємо розпочати з того, щоб зробити нинішню ситуацію якомога більш прозорою, настільки, наскільки це можливо. Ми мусимо попередити такі ситуації та все зробити для того, щоб знову не сталося такого.

- А що робити з тим, що є? Заплющити очі і… з чистого аркуша?

- Думаю, що це є великим питанням до вашої законодавчої системи. Ви знаєте, що Рим не побудували за одну ніч.

- Але за одну ніч його спалили…

- Ми віримо, що дані, які зібрано з використанням EITI, допоможуть також законодавчій і правоохоронній системам і проллють світло на ті явища, які раніше були приховані. Але я хочу зазначити, що EITI не є відповіддю на всі питання і не є вирішенням усіх проблем. Ваші читачі мають зрозуміти, що є прогрес. Громадські організації та особи, про яких ми тут говорили, вони працюють і від імені ваших читачів. І прогрес є, склянка вже наполовину повна.

- Обнадійлива оцінка. Але є певні групи, які нечесним способом лобіюють інтереси видобувних компаній. Тобто, коли ми апелюємо до законодавців, до кого ми звертаємося - до того, хто їх фінансує, тобто до олігархів?

- Знову ж таки, нам потрібно, щоб медіа, парламентарії, уряд і громадянське суспільство проводили реформу, і всі мусять працювати разом. Для того, щоб застосовувати на практиці цю прозорість і почати не лише присоромлювати тих, хто чинить опір відкритості та реформам, а й унеможливити такі дії.

- Тобто звіти України за стандартами EITI мають стати ледь не обов'язковими для прочитання, настільною книгою кожного народного депутата?

- І не тільки для парламентаріїв. Журналісти також знайдуть там для себе чимало корисної інформації. Вважаю, що для багатьох людей частиною виклику є зараз те, що аналітичні центри, журналісти та інші мають перетворити це на запропоновану реформу. Тому і валідація є такою важливою, щоб не просто дати підтвердження впровадженню EITI в Україні, а й зробити діагностику того, що варто поліпшити. Як сказав мені при зустрічі міністр енергетики і вугільної промисловості України, ми зараз можемо починати видаляти інформацію, яка не є актуальною, і сфокусуватися на інформації, якої у нас ще немає, яка має бути додана.

- Про долучення нових галузей до звіту і розкриття ними інформації міністр не казав?

- Ми не обговорювали саме цього. Він зазначив, що наразі є прогрес у впровадженні нових реформ.

- Чи є якесь домашнє завдання для України? Що робити далі?

- Як я сказав, це буде зазначено у валідаційному звіті. Вважаю, що цими завданнями є: прийняття закону про забезпечення прозорості у видобувних галузях, щоб майбутній уряд продовжив роботу в цьому напрямі; більша відкритість при участі держави. Ви навели гарний приклад щодо викликів у ситуаціях зі спільними підприємствами з "Укргазвидобуванням". Цього не повинно повторюватися. І запорукою є відкритість і прозорість.

- На початку розвитку EITI безпосередніми учасниками були лише кілька компаній. За останні десять років скільки країн приєдналося до цієї Ініціативи, скільки є країн-кандидатів EITI?

- Зараз учасниками Ініціативи є 52 країни. Є ще кілька країн, які перебувають у процесі приєднання, наприклад, Мексика. І ще позитивний момент: EITI в Німеччині та EITI в Україні багато чого вчаться один у одного.

- Якщо брати до уваги звіти EITI, то там є багато інформації, але ще б навчитися правильно її використовувати. EITI - це добровільна Ініціатива, і кожна країна сама визначає, в якій галузі та в яких розмірах цю інформацію розкривати. Чи йде до того, що буде вироблено єдині правила EITI? І чи це потрібно?

- Ви ж самі зазначили, що участь в EITI є добровільною, і це складний термін. Так, це добровільна участь, але вона містить у собі багато правил, у нас є валідація. Поки всі компанії не відзвітують, ми не можемо сказати, що Україна дотримується стандартів EITI. Щодо другої частини вашого запитання, то варто пам'ятати, що EITI - це глобальний мінімальний стандарт, ми не маємо однієї політики, яка захищала б наш логотип, але ми маємо політику, яка заохочує країни націоналізувати наш логотип. Зміни відбудуться тільки тоді, коли Ініціативу буде підтримано на державному рівні (nationally driven), якщо це виходитиме з вашого суспільства, якщо вона дасть людям те, на що вони очікують. Зі свого боку ми можемо надати лише інструмент для реформ. Вважаю, що повинні залишитися мінімальні стандарти. Ви зрозумієте, наскільки те, що відбувається в інших країнах, є значущим для вашої країни. Якщо у вас є глобальний детальний стандарт, то він може стати "тісним піджаком", який не підійде вашій країні, тому що він не відповідатиме тим викликам, з якими ви зіштовхуєтеся.

- EITI існує на добровільні внески учасників і спонсорів. Після приєднання Україна також муситиме сплачувати цей внесок? Від чого залежить його визначена сума? І чи сплачувала Україна цей внесок?

-Внесок відносно невеликий. Україні запропоновано заплатити 10 тис. дол. Вважаю, що було б непогано, якби Україна заплатила ці невеликі гроші, тому що це добре, коли EITI стає частиною державного бюджету. Це допомагає людям зрозуміти, що це Ініціатива, з якою рахується уряд. Ви правильно зазначили, що більшість грошей надходять від країн та організацій, які підтримують Ініціативу прозорості видобувних галузей: Світового банку, Фонду "Відродження" та інших.

- Чи є несплата внесків своєрідною формою протесту? Україна вже спромоглася не сплатити внесків до Асоціації операторів атомної енергетики. Там також невеликі суми, але ж це імідж країни серед міжнародного суспільства в різних галузях. І було б доволі сумно, що на словах Україна підтримує, а сплатою - ні.

- Наскільки мені відомо, внесок України в EITI включено до її держбюджету.

Я приїжджав в Україну десять років тому і ніколи ще не бачив, щоб за такий невеликий час було досягнуто такого значного прогресу. Наразі ви маєте приклад унікальної співпраці між громадянським суспільством, реформаторами та деякими компаніями й урядом. Нині ми маємо важко працювати разом, щоб впевнитися, що справді використовуємо прозорість. Система починає працювати.

Коментар до інтерв'ю з головою секретаріату ІПВГ

Андрій Чубик

Андрій ЧУБИК,виконавчий директор Центру глобалістики "Стратегія ХХІ", член БГЗО

Ініціатива прозорості видобувних галузей (ІПВГ, Extractive Industries Transparency Initiative, EITI) дійсно на даний момент виглядає найкращим форматом співпраці між державними органами, видобувними компаніями державної та приватної форм власності і громадськими організаціями. Багатостороння група зацікавлених осіб (БГЗО) формується кожною з трьох сторін і працює без політичного та/або економічного тиску. При цьому саме громадські організації були ініціаторами приєднання України до EITI і продовжують наполягати на розширенні та поглибленні участі на поточному етапі.

У 2007–2008 рр. севастопольський Центр "Номос" провів комплексне дослідження "Нафтогазовий сектор України: прозорість функціонування та доходів", яке на наочних прикладах показало закритість і необхідність підвищувати прозорість як видобувних, так і транзитної галузі. Однак лише 30 вересня 2009 р. український уряд прийняв постанову №1098, задекларувавши готовність приєднатися до ІПВГ. Подальші політичні зміни відтермінували цей процес, і лише 10 жовтня 2012 р. було створено БГЗО (наказ Міненерго №785) і розпочато підготовку до звітування.

До БГЗО увійшла Асоціація "ЕнергоТранспарентність", сформована групою НУО, яка і стала в подальшому рушійною силою в підготовці робочого плану, обсягу звітування, вибору аудиторської компанії - незалежного адміністратора-виконавця та контролю за процедурою підготовки звітності.

На перших етапах руху України до ІПВГ зацікавленість уряду зводилася до позитивного інвестиційного іміджу, який мають країни-послідовники ініціативи, оскільки жодних інших реформ і реальної боротьби з корупцією тогочасні керівники здійснювати не збиралися. Силами НУО було підготовлено робочий план, і 17 жовтня 2013 р. Україна отримала статус кандидата ІПВГ із зобов'язанням протягом року підготувати перший звіт.

Громадянська незгода із відмовою від євроінтеграційного курсу України переросла у Революцію гідності, а потім почалася війна за незалежність проти російського агресора. БГЗО продовжила працювати, і протягом 2015 р. було підготовлено перший звіт EITI, який навіть у достатньо узагальненому вигляді показав значну кількість проблем видобувних галузей. Завдяки підтримці окремих депутатів і наполегливій роботі БГЗО, вдалося зареєструвати та ухвалити окремий закон про прозорість видобувних галузей (№521-19 від 16 червня 2015 р.), а також урядове розпорядження щодо порядку підготовку звітності. Зазначені документи окреслили базові засади впровадження ІПВГ, однак не запровадили обов'язковості звітування, чим скористалися багато компаній нафтогазового сектора.

Завдяки тиску громадськості та підтримці окремих урядовців і парламентаріїв, вдалося суттєво поліпшити другий звіт ІПВГ, включивши до нього нафтогазовий сектор, транспортування вуглеводнів, вугільний, залізорудний та деякі інші сектори. При цьому до небажання окремих компаній звітувати додалися об'єктивні причини - анексія Криму та окупація частини вуглевидобувних районів на Сході України.

Важливим результатом впровадження ІПВГ на міжнародному рівні стало прийняття стандарту у редакції 2016 р. із суттєвим розширенням базових обов'язків, включаючи питання екології, соціальної відповідальності, бенефіціарного права та деталізації звітності.

Тим часом українським парламент встиг провалити підготовлений законопроект про прозорість видобувних галузей із детальними умовами звітності і порядком покарання порушників. Корупційна система розпізнала загрозу та почала опиратися змінам.

Однак мали місце і деякі позитивні зрушення: було переосмислено порядок розподілу рентних платежів - з 1 січня 2018 р. 5% ренти спрямовуватиметься на покриття потреб видобувних регіонів. Розпочалися процеси розкриття інформації про кінцевих бенефіціарів, збільшення прозорості при підготовці та проведенні конкурсів із продажу перспективних ділянок.

Ініціатива прозорості видобувних галузей залишається інструментом, дієвість якого базується на консенсусному визнанні необхідності змін. Громадськість тут є найбільш безпорадною стороною, адже практично не має інструментів впливу на позицію уряду та особливо парламенту. Лише публічність, діалог з міжнародними партнерами України, фінансовими донорами здатні крок за кроком долати перешкоди.

Еволюційний рух ІПВГ здатен поступово змінювати ситуацію на краще, але необхідно усвідомлювати, що Україна змушена одночасно вирішувати в досить швидкому темпі багато питань, де ключове місце має боротьба за власну незалежність. Така ситуація накладає свою специфіку на функціонування видобувних галузей, в окремих випадках потребує запровадження обмежень з розкриття інформації, в інших - виникає необхідність непопулярних змін. EITI має розглядатися як корисний, але допоміжний інструмент для поліпшення прозорості та ефективності функціонування видобувних галузей і не повинна перетворюватися на самоціль, навколо якої обертається значна частина законодавчого та виконавчого потенціалу країни. Бажано об'єднати позитивний приклад співпраці у тристоронньому форматі з євроінтеграційним курсом держави і запровадити відповідні спільні групи при кожному центральному органі виконавчої влади та парламенті, доповнивши існуючі громадські ради представниками Української національної платформи Форуму громадянського суспільства програми "Східне партнерство" та Платформи громадянського суспільства Україна-ЄС. Надзвичайно своєчасними і нагальними є діалог та запуск Фонду розвитку громадянського суспільства для уможливлення створення дієвого національного донора.