Економіка школи: що робити з «чорним ящиком»?

«Чергова абсурдна ініціатива уряду» і «реформа, якої вітчизняна освіта ще не знала» — так поляризуються думки в суспільстві щодо розпорядження Кабінету міністрів про надання школам фінансової самостійності, зокрема відкриття з 1 січня 2010 року для кожної з них спеціального рахунку в територіальних органах Держказначейства. Те, що керівництво Кабміну вирішило «відпустити загальноосвітні навчальні заклади на свободу» напередодні президентських виборів, із погляду піар-технологій, пояснюється легко. Викликає запитання інше — наскільки готові наші школи до такої незалежності? Чи не стане це нововведення просто-на-просто узаконеним вимаганням у батьків грошей? І чи не вийде так, що вже найближчим часом навіть словосполучення «безкоштовна освіта» доведеться забути? Зрозуміло, що ця тема сьогодні викликає суперечки. Нижче ми подаємо два погляди на проблему. Природно, можуть бути й інші вагомі аргументи на користь переходу на шкільну автономію (чи проти неї). Щоб уникнути ситуації «вийшло як завжди», запрошуємо читачів до публічної дискусії.

«Средств у нас хватает.

У нас ума не хватает».

Кіт Матроскін

Відсутність ефективної системи фінансово-господарського забезпечення роботи шкіл та чітко визначеної освітньої політики на всіх рівнях призводить до перетворення школи на подобу «чорного ящика». Маючи дуже туманне уявлення про те, що там відбувається, ми наосліп крутимо якісь важелі, натискаємо кнопки, стукаємо кулаком, коли щось «заїдає»… Зайве доводити, що таке сумбурне зовнішнє втручання, як правило, не веде до покращення роботи системи освіти. Якщо не проводити системних реформ, «чорна дірка» української освіти безслідно (для її якості) поглине будь-які кошти платників податків. Тож перш за все нам слід з’ясувати, що ж насправді відбувається в «чорному ящику» української освіти, зокрема відстежити процеси і тенденції в економіці школи.

Розпрощатися з міфом про фінансування освіти за залишковим принципом

Це головна рекомендація експертів Світового банку, які брали участь у роботі семінару «Якість, управління та фінансування в освіті та навчанні: як розв’язувати ці питання в Україні?» (квітень 2008 року). На їхню думку, обсяг фінансування у нас цілком достатній, навіть попри те, що ми все ще не дотягуємо до законодавчо закріпленого рівня бюджетних асигнувань на освіту в розмірі не менше 10% ВВП.

«Україна вкладає достатні кошти в освіту (6% ВВП), але ефективність цих витрат вкрай низька, — вважає, зокрема, Мартін Райзер. — Причина цього — у недосконалому управлінні системою освіти».

Ліквідувати всевладдя її величності централізованої бухгалтерії

Ієрархія управління системою освіти має вибудовуватися таким чином, щоб не допускати надлишковості структур, ланок управління і людей. Уникати структурної надлишковості особливо важливо в умовах обмеженості ресурсів. Наприклад, ліквідація (чи зведення до мінімуму) такої структури як її величність централізована бухгалтерія може дати імпульс ефективнішому використанню ресурсів на рівні закладу освіти.

Серед моїх перших кроків на посаді начальника управління освіти і науки Кіровоградської обласної державної адміністрації була підтримка ініціатив директорів Інституту післядипломної педагогічної освіти та Дитячо-юнацького центру щодо організації самостійних бухгалтерій у цих закладах освіти. Ми негайно відпустили їх «на свободу» і відразу ж побачили, як вони почали прогресувати, звільнені від пут явно надлишкової структури.

Якщо розпорядження Кабміну № 1007-р від 19 серпня 2009 р. «Про забезпечення цільового використання коштів бюджетними установами (закладами) соціально-культурної сфери» стане поштовхом до ліквідації всевладдя її величності централізованої бухгалтерії, його варто вітати. Звісно, позитивних результатів можна буде очікувати лише в тому разі, якщо воно не стане черговим «холостим пострілом», а буде одним із векторів системного реформування економіки освіти.

Слід мати на увазі, що децентралізація розпорядників коштів — не панацея від усіх лих в освіті. Можна назвати чимало прикладів, коли, провівши децентралізацію розпорядників коштів, ми лише децентралізували корупцію.

Легалізувати тіньову економіку школи

Якщо ми всерйоз хочемо провести детінізацію господарського життя школи, насамперед необхідно:

— забезпечити прозорість. Тіньова економіка школи і, як наслідок, корупція буяють, якщо директор школи не знає, як плануються витрати, як формується бюджет, а вчитель не володіє інформацією, якими коштами розпоряджається його школа;

— розширювати права й відповідальність закладів освіти, запровадити чіткий механізм відстеження результативності їх роботи;

— забезпечити реальне партнерство з «третім сектором» (якщо працюють лише два сектори — влада і бізнес, неминуче виникає тіньова економіка та корупція);

— не допустити імітації демократичних процедур (у нас запросто може, наприклад, імітуватися конкурс на заміщення вакантної посади директора гімназії, вже звичною стала імітація тендерних процедур... Тож замість реального створення іншого, некорупційного, середовища ми часто дуримо самі себе й дуримо інших, імітуючи західні зовні прозорі некорупційні моделі, які в наших умовах наповнюються старим «змістом»);

— бути послідовним і наполегливим (боротьба з тіньовою економікою школи не може обмежитись одним рішенням, адже відразу з’являться охочі його обійти;

— позбутися ілюзій (зокрема переконатися, що нові прогресивні технології не гарантують автоматичного зменшення тіньової економіки школи. Наприклад, перехід на електронні картки тільки полегшив процес отримання зарплати за «мертвих душ»);

— задіювати механізми саморегулювання (державне втручання зводиться до мінімуму — все робиться в межах професійного середовища);

— встановити чітку формулу фінансування (набір критеріїв розподілу фінансових ресурсів, які виділяються кожній школі);

— ця форма має бути максимально простою і зрозумілою для всіх учасників гри.

Фінансувати не абстрактну систему шкільної освіти, а навчання кожної дитини

Необхiднiсть нової державної полiтики в питанні фiнансування освiти ні в кого не викликає сумнівів. Її суть можна визначити одним реченням: фінансувати не абстрактну систему шкільної освіти, а навчання кожної дитини.

При цьому більша сума грошей у перерахунку на одного учня в нас аж ніяк не означає більше можливостей для здобуття якісної освіти. Причина цього — той факт, що фінансується не навчання учня, а утримання навчального закладу. Звісно, в мініатюрних сільських школах чи в типових школах-інтернатах витрати у перерахунку на одного учня в кілька разів вищі, ніж у міських школах. Навіть якщо якість надання освітніх послуг у такій школі не витримує жодної критики, її все одно продовжують утримувати. Попри явну економічну абсурдність в умовах демографічного спаду збереження теперішньої мережі шкіл, ми продовжуємо викидати гроші на вітер соціального популізму.

Подбати про «рюкзак»

Гроші повинні йти за дитиною…

Звісно, якщо йдеться про дитину з особливими потребами, особливим має бути і фінансування її освіти. Загальноосвітні школи часто відмахуються від дітей, котрі мають певні проблеми.

Вихід із цієї ситуації є. З одного боку, слід створити умови для навчання у загальноосвітніх школах якомога більшій кількості дітей, з іншого — зекономлені кошти витрачати на спеціальні школи, в яких мають здобувати освіту діти зі специфічними потребами, котрих не можна задовольнити в загальноосвітній школі.

У Нідерландах дітей, які можуть навчатись у звичайних школах, повернули туди разом із певними додатковими коштами. Так у цій країні реалізують ідею «рюкзака»: кожна дитина отримує певну суму на освіту. Якщо ж вона потребує спеціальної освіти (наприклад, дві години додаткових занять із логопедом), школа отримає, окрім типового фінансування, ще й додаткові кошти на оплату цих занять.

Цікаво, що з початком процесів інтеграції та включення дітей з особливими потребами якість як загальної, так і спеціальної освіти зросла. Тож ідея повернути в загальноосвітню школу тих, хто за певних умов може там навчатися, виявилася надзвичайно продуктивною (наприклад, як свідчить досвід застосування «рюкзаків» у Нідерландах, 90% дітей зі слабким зором можуть навчатись у звичайних школах).

Подбати про економію праці в освіті та змінити систему оплати праці вчителів і керівників шкіл

Чи не найголовнішим завданням реформування освіти в Україні є пошук ефективної моделі здійснення управлінського впливу, спрямований на побудову механізму економії праці наших як управлінців, так і педагогів «на передовій».

Слід нарешті відмовитися від поурочної оплати праці вчителя, яка перетворює його самого на «урокодавця», а всю іншу (окрім уроків) багатогранну роботу — на безплатну й невдячну сізіфову працю. Щойно ми це зробимо, зникне й проблема перевантаження учнів надмірною кількістю навчальних занять. Відпаде і примітизоване сприйняття профілізації навчання як просто більшої кількості годин на той чи інший предмет. Відійдуть у минуле і такі атрибути контролю, притаманні погодинній оплаті праці вчителя, як класні журнали…

Ліквідувати дискримінацію приватної школи

По суті, зараз в Україні триває тиха, перш за все — економічна війна на знищення приватного сектору у шкільній освіті. Чому ці школи стали мішенню для прямих чи опосередкованих атак?

Приватна школа — є територією свободи. Вона відносно незалежна від сваволі «начальства». Держава ж в особі чиновника (а більшість їх вважають: «держава — це я»!) не хоче втрачати монополію на шкільну освіту.

Приватна школа — найбільш чесний спосіб організації роботи загальноосвітнього навчального закладу на час перехідного періоду. Батьки підтвердять, що в переважній більшості українських гімназій, ліцеїв, колегіумів навчання їхніх дітей — дуже дороге задоволення. Ці навчальні заклади безкоштовні лише позірно, а насправді вони маскують батьківську платню під благодійні внески, плату за додаткові освітні послуги чи просто збирають гроші «по-чорному» з допомогою «батьківського активу». Таким чином приховано напівприватні школи, як покірливе телятко, дві матки ссуть. Вони мають і офіційне підвищене фінансування з міського бюджету, і неофіційне приватне фінансування з батьківської кишені. У дурнях опиняються ті, хто хоче працювати по-чесному.

Існує дискримінація дітей, для яких вступ до приватних шкіл означає втрату права на безкоштовне забезпечення підручниками, безкоштовне харчування в початковій школі тощо. Існує дискримінація вчителів, які працюють у приватних школах. Вони, наприклад, втрачають можливість безкоштовно проходити щорічні медогляди. Існує дискримінація приватних шкіл, які, зокрема, змушені сплачувати земельний податок (державні навчальні заклади його не сплачують).

Ідеться про рівні права кожного платника податків на повернення певної частки сплачених ним до загального котла коштів, які можна було б використати на оплату освіти його дітей. Чому батьки дітей повинні ще раз оплачувати вартість підручників (один раз вони вже заплатили у вигляді податків)? Чому для дітей із приватних шкіл немає безплатної вакцинації? Чому, чому, чому?..