Земля, до запитання

Може статися так, що цей матеріал уже не застане адресата. Нова влада намірилася реформувати Держкомзем, передавши його функції Мінагрополітики і Мінохорони навколишнього середовища. У такий спосіб уряд «привітає» землевпорядників із професійним святом, яке припадає на 12 березня, і ще глибше закопає земельні проблеми. А те, що вони ятрять душі мільйонів селян, полосують Україну, свідчить розмова з Антоном ТРЕТЯКОМ, доктором економічних наук, професором, членом-кореспондентом Української академії аграрних наук, головою Спілки землевпорядників України.

— А як гарно починали, пригадуєте? Спершу 1991 року на базі Головного управління землекористування і землевпорядкування Мінагропрому створили Державний комітет із земельної реформи. Через рік його перейменували на самостійний Державний комітет із земельних ресурсів — Держкомзем. І цей спеціальний уповноважений орган за статусом мав формувати земельну політику і реалізовувати її. Відтоді минуло 13 років. «Сформували» і «реалізували»?

— По-перше, «Державний комітет із земельних ресурсів» — назва не зовсім вдала, бо земля, як природний ресурс, використовується лише у сільському та лісовому господарствах і почасти на природоохоронних територіях. В інших сферах це — просторовий базис. Натомість ця інституція мала би формувати земельні відносини, на різних рівнях регулювати їх і називатися точніше: Державний комітет із земельних відносин. І така установа завжди потрібна. Чому? Бо земельні відносини постійно вдосконалюються — із розвитком продуктивних сил, інтенсивністю використання землі, зміною стандартів, норм і правил відносин між господарюючими суб’єктами. Якщо аргументом для ліквідації Держкомзему слугує «примірка» до країн Європи, де аналогічних комітетів немає, то слід зважити на те, що й приватна власність там укоренилася не наприкінці XX століття.

По-друге, гальмом земельних трансформацій в Україні виступив сам... Держкомзем. За останні роки він перетворився на монстра з неосяжними функціями. Комітет згріб під себе головний і 25 регіональних інститутів землеустрою, державне підприємство «Центр державного земельного кадастру при Держкомземі України» із 25 філіями. Чим вони займаються? Земельно-регуляторною політикою, контролем, інформаційно-аналітичною, виробничою діяльністю і... наданням платних послуг. Усе в одному кулакові — державній установі! І ми хочемо домогтися ефективної системи управління?

— Чим, до речі, закінчилася епопея із державною реєстрацією прав на нерухомість? Указом від 17 лютого 2003 року «Про заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру» Президент України вирішив цей спір на користь Держкомзему України. Але ні з 1 січня 2004 року, ні з нинішнього система так і не запрацювала.

— Указ не регламентує, з якого моменту Держкомзем має здійснювати державну реєстрацію земельних ділянок. Більше того, у президентському документі міститься доручення Кабміну, по-перше, затвердити у тримісячний термін заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі Державного земельного кадастру, по-друге, передбачити під час підготовки проекту закону про держбюджет на 2004 та наступні роки кошти, необхідні для функціонування єдиної системи державної реєстрації. Цим же указом передбачалося, що протягом 2003 року триватимуть підготовчі роботи, а з січня 2004-го почнеться офіційна діяльність системи...

Нагадаю, що створення правової бази державної реєстрації земельних ділянок є виключною компетенцією Верховної Ради. Тому Держкомзем не має права здійснювати реєстрацію прав на нерухоме майно доти, доки парламент не прийме принаймні ще один закон — про державний земельний кадастр.

Однак Держкомзем фактично зігнорував вимоги Конституції України та положення чинного законодавства і видав ряд наказів, якими фактично перебрав на себе функцію законодавчої влади. Так, 23 травня 2003 року він видав наказ «Про створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру та удосконалення структури державного підприємства «Центр державного земельного кадастру...». І зобов’язав власний структурний підрозділ (Центр державного земельного кадастру) з 1 липня 2003 року здійснювати на засадах самоокупності і платній основі державну реєстрацію земельних ділянок, прав на них і переходу прав (трансакцій), надавати фізичним та юридичним особам послуги у сфері використання даних державного земельного кадастру і державного реєстру земель, а також створити страховий (гарантійний) фонд для відшкодування збитків, заподіяних фізичним та юридичним особам під час надання їм недостовірних даних.

За якими ж цінами надаються такі послуги? Як зазначено в п. 5.1.8 Статуту Центру державного земельного кадастру (а цей документ знову ж таки затвердив Держкомзем), Центр вправі «надавати послуги за цінами, які встановлюються Центром самостійно з урахуванням кон’юнктури ринку та умов економічної діяльності, на договірній основі, а у випадках, передбачених законодавством України, — за фіксованими цінами та тарифами».

Узагалі, Статут Центру державного земельного кадастру є унікальним документом. Як зазначено в п.2.1., «основною метою Центру є функціонування автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру України та системи реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них, для забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, громадян, підприємств, установ та організацій достовірною інформацією про землю та отримання прибутку від здійснюваної діяльності».

— Таким чином, Держкомзем України «передоручив» виконання функції державної реєстрації земель підприємству, одним із основних завдань діяльності якого є отримання прибутку?

— Так. Крім цього, згідно зі Статутом, Центр є типовою комерційною структурою: крім державної реєстрації земель, він має право займатися видавничою діяльністю, юридичною практикою, оптовою та роздрібною торгівлею, проведенням операцій, пов’язаних із реалізацією цінних та боргових паперів, а також будь-якими іншими видами діяльності, що не суперечать чинному законодавству. Годі й говорити, що така діяльність несумісна з функцією здійснення державної реєстрації земельних ділянок та прав на них. Адже така реєстрація не є різновидом господарської діяльності, це — функція державного управління земельним фондом.

Ця та інша «нормотворчі знахідки» аж ніяк не вберегли від гіркого фіналу. Великі надії Держкомзем покладав на 195 млн. дол. позики Світового банку (проект «Видача державних актів на право власності на землю у сільській місцевості та розвиток системи кадастру»). Але для фінансування потрібно показати партнерам хоча би пілотний проект... Тому на сьогодні Бюро технічної інвентаризації як реєструвало право власності на нерухомі об’єкти, так і продовжує це робити. За Мін’юстом — реєстрація усіх інших речових прав. А Держкомзему залишилася лише реєстрація державних актів, договорів оренди та сертифікатів на право на земельну частку (пай). А системи як не було, так і нема.

— Яку модель Держкомзему запропонували б ви? Тим більше у контексті майбутньої адміністративно-територіальної реформи, розмежування господарських функцій і держуправлінських...

— Передусім позбавив би права займатися здирництвом: невиправдано «вибивати» гроші із селян на видачу державних актів, реєстрацію земельних ділянок, яку повинні виконувати за державний кошт, стягувати «податі» за надання ліцензій на проведення землевпорядних робіт та землевпорядної експертизи. Платні послуги слід передати корпоративному науково-виробничому об’єднанню із землеустрою та земельного кадастру і вивести його зі складу Держкомзему. Так само самостійним зробити контролюючий орган — Інспекцію державного контролю за використанням і охороною земель.

Частину існуючих функцій Держкомзему можна передати Мін’юсту (ведення державного реєстру прав на нерухоме майно), а Мінохорони навколишнього середовища могло б здійснювати державний контроль за використанням і охороною земель та їх моніторингу. На базі ж уцілілих підрозділів Держкомзему, госпрозрахункових головного і регіональних державних підприємств із землеустрою, Центру державного земельного кадастру слід створити Державний комітет із земельних відносин або Національне агентство земельних відносин. Із такими основними функціями: формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин та здійснення земельно-регуляторної політики у сфері використання і охорони земель; координація робіт із земельної реформи; здійснення землеустрою; організація земельно-кадастрових робіт і забезпечення ведення державного земельного кадастру (зонування земель, обліку кількості і якості земель, державної реєстрації земельних ділянок, оцінки земель) тощо.

Одначе структурна реорганізація без кадрової ротації якісних змін не принесе. Якщо в обласному управлінні земельних ресурсів натрапите на фахівця із базовою землевпорядною освітою, вважайте, вам пощастило. Приміром, у Київському із 70 чоловік таких лише... три. Хоча повинно бути навпаки...

Цікавився державним реєстром прав на нерухоме майно у Німеччині, яка славиться найдосконалішою у світі системою земельного права з пріоритетом суспільних інтересів. На кожну земельну ділянку там заводять сторінки в поземельній книзі, до якої занотовують основні кадастрові дані (кадастровий номер, план, опис, адреса, будівлі на ній), а також зазначають усіх попередніх власників з моменту землевідведення, підстави для переходу прав власності (купівля, спадкування, обмін). Окрім цього, ще й усі випадки іпотеки — видачі кредитів під заставу земельної ділянки. Жоден банк не надасть кредит, якщо не матиме виписки із поземельної книги, що свідчить про юридичну «чистоту» прав власності, а також про те, що ділянка не закладена в іншій установі. Поземельна книга має публічну довіру, тобто є істиною в останній інстанції. Ось чому реєстраторів, котрі заносять дані у поземельну книгу, вчать три роки. Півтора року вони студіюють земельне право та інші правові аспекти ведення поземельної книги і стільки ж практикуються під наглядом досвідчених реєстраторів.

На німецькому тлі контрастує наш кадровий «підбір». Керівні пости в регіонах обіймають переважно колишні працівники Державтоінспекції, внутрішніх справ, навіть фізкультурники. І це при тому, що, окрім земельного права, треба знати й засади юриспруденції.

— Продовжуйте... Хіба центральний апарат Держкомзему — виняток? Голова — ветеринар, один із перших заступників — економіст-агроном, більшість керівників управлінь — із «чужою» освітою, їхня головна мета — усім власникам земельних паїв до кінця 2005 року видати державні акти на право володіння і з січня 2006-го зняти мораторій на купівлю-продаж землі. Це й вважатимемо успішним завершенням земельної реформи?

— До того йде... Час уже було б дослідити, як реалізується архіважлива загальнонаціональна акція, а ще — роль у ній вищого чиновництва Держкомзему. В їхніх реляціях зовсім не чути: а що ж у нас коїться із земельною правовою базою? Вона — первинна. А в цій царині справи кепські! Із 28 законів, які мали розробити на розвиток Земельного кодексу, на сьогодні є лише 11, із 90 нормативно-методичних актів — 30.

Не прийнято закони «Про державний земельний кадастр», «Про правові засади відчуження земель приватної власності», «Про ринок земель», «Про земельний (іпотечний) банк», «Про використання земель рекреаційного призначення», «Про використання земель оздоровчого призначення», «Про використання земель історико-культурного призначення», «Про землі промисловості», «Про правовий режим земель особливої охорони»...

2003 року прийнято Закон «Про землеустрій», але роботи із землеустрою сільськогосподарських підприємств, а також землеволодінь і землекористувань інших категорій земель припинено. Поцікавтеся у сільській або селищній раді: чи є у них свіжий проект землеустрою? Наперед кажу: за останні роки не розроблено жодного! Ну, а якщо таких немає, то, відповідно, не встановлено в натурі і меж міст, селищ і сіл. Така ж сама доля спіткала й автоматизовану систему державного земельного кадастру, яка мала забезпечити результати земельної реформи.

— То мене, власника державного акта на земельний пай, замість раю очікують поневіряння, правова незахищеність?

— На жаль, так. Вас ошукали вперше, коли квапилися із роздачею землі, кроячи колгоспні гектари на окремі наділи. Перш ніж нарізати аршином паї, треба було вилучити з обігу сім-десять мільйонів гектарів малопродуктивних, деградованих земель і законсервувати, аби згодом вони відновили родючість. Тим більше стаття 172 Земельного кодексу передбачала розробку закону про порядок консервації земель. Але Кабмін полегшив собі життя і зупинився на власному положенні.

А справа закінчилася банально: Держкомзем розробив і зареєстрував у Міністерстві юстиції інструкцію, яка, зрозуміло, аж ніяк не може замінити закон. От і вийшло: невжитки повинні були залишитися у власності держави, а їх передали у приватну власність. І тепер ви мусите самостійно реанімувати знесилену земельну ділянку, собі ж на збиток. Тому багато наділів пустують. Наприклад, половина земель Іванківського району на Київщині не обробляється...

— Якщо держава через поспішність у приватизаційних процесах припустилася помилки на первинному етапі, нехай спокутує гріхи зараз... Забере непотріб, а натомість виділить добротну площу.

— На всіх не настачить: землю ж розпаювали... Крім того, вилучаючи під консервацію, держава має сплачувати вам неустойку — за втрачену вигоду. Компенсації вбираються у солідну суму — близько трьох мільярдів гривень — проти бюджетних 100—150 млн., які виділяють щороку на поліпшення земель. Правда, торік фігурували 600 млн. Але Міністерство аграрної політики за браком достовірної інформації не змогло обґрунтувати витрати: скільки площ і де потребують вапнування, гіпсування, де викорчовуватимуть чагарі. Тому бюджетний комітет Верховної Ради спершу врізав цільові кошти до 400 млн., потім — до 200 і зрештою зупинилися на 150 млн. грн.

Раніше, до 1990 року, детальний кошторис містився у робочому проекті землеустрою. Нині таке не практикується.

— Антоне Миколайовичу, ви говорили про перший обман. А вдруге де мене «нагріли»?

— Якщо фізична особа успадковує земельну ділянку чи дарує її, мусить сплатити 13% податку на об’єкт нерухомості. Грошову оцінку землі, що слугує базою для оподаткування, визначили ще у 1989—1990 роках. Фактично, тоді оцінювали не землю, а господарську діяльність. Хто краще ґаздував, у того і вища оцінка. Хто гірше, хоч і на кращих землях, — нижча. Відповідно, сьогодні як фізична особа, так і юридична сплачує податок за землю залежно від застарілої шкали.

Відтоді багато що змінилося: структура землекористування, ціни, затрати. А ви продовжуєте сплачувати податок із старого розрахунку — із доходності сім-вісім тисяч гривень на гектар, тоді як реальна — тисяча—дві з половиною. Хіба це не обдурювання селянина? До того ж радянська нормативно-грошова оцінка стане базовою, тільки-но почне функціонувати ринок земель сільськогосподарського призначення. Ці спотворення слід негайно виправляти.

Власність, вартість і правовий режим — ось три складові ефективного використання землі. Так от, поки що ми поспішаємо зафіксувати лише приватну власність, двома іншими компонентами нехтуємо і пожинаємо гіркі плоди.

Оскільки немає належного регулювання і контролю з боку державних земельних органів, в останні роки поширилися факти незаконного зайняття земель заповідників, курортів, цінних лісових площ під приватне будівництво. Аналоги столичних Пущі-Водиці, Феофанії, Козина є у кожній області. І що характерно, здебільшого за цими фактами є позитивні висновки Державної землевпорядної експертизи органів Держкомзему. Причому вони — на руках у тамтешніх голів місцевих рад. Як діяти їм? Звісно ж, приймати рішення, посилаючись на авторитетних мужів.

— І все ж таки, погодьтеся, локальний конфлікт навколо кількасот гектарів земель під дачі у Козині під Києвом переріс у загальнонаціональний. А чи можна було його залагодити на тому ж таки місцевому рівні, без скандалів, послуговуючись чинними законами?

— Земельний кодекс передбачає зміну цільового призначення земельної ділянки. У нашому випадку — трансформацію її із лісового масиву під дачну забудову. Будь-яка зміна цільового призначення тягне за собою узгодження інтересів — територіальної громади і забудовників. Скажімо, можна було погодитися, що із 500 гектарів для рекреаційних цілей для власних потреб громади залишаємо у користуванні 100 гектарів, а решту — віддаємо і на цьому заробляємо. Як? Наприклад, за рахунок збільшення вартості земель під дачне будівництво, оскільки воно веде до істотного поліпшення округи. Звідси і зміна бази оподаткування: був ліс — виросло дачне поселення. Отже, наповнюватиметься місцевий бюджет, облаштовуватиметься інфраструктура територіальної громади. Певен, за такого детального тлумачення люди зголосилися б на передачу частини лісу під забудову.

Біда в іншому. Якби функціонувала система реєстрації, то інспектор Держкомзему одразу побачив би, що землі в Козині розподіляють із порушеннями. Сьогодні ж кадастр, що вівся раніше, у занедбаному стані. Сільські ради до 2003 року вели шнурові книги, де обліковували, кому надається земельна ділянка, її розмір. Держкомзем вилучив ці книги — начебто для створення електронного реєстру, але не веде його. Утворився вакуум, очевидно, вигідний для того, аби панувала плутанина, за якої гендлювання землею не таке помітне.

— А як вийти із земельного лабіринту?

— Зрозуміло, що земельній реформі ще далеко до логічного завершення. Рівноправний розвиток форм власності і господарювання поки що залишився декларацією. Колективну і спільну приватну форми власності ліквідовано, а приватну запровадили здебільшого фіктивно: реального власника на землю нема, земельні частки не мають в натурі фактичних меж. Оренда земельних наділів за мізерну плату призвела до втрати власником права розпоряджатися і володіти землею, зумовила виснаження ґрунтів. Деградація орного шару сягнула критичної межі і переросла у проблему національної безпеки.

Невже Україні доцільно експлуатувати 30 млн. гектарів орних земель та ще й за обмежених матеріальних ресурсів? Ліпше розквартирувати сільгоспвиробництво на половині площ, але високопродуктивних. Перемістити, скажімо, вирощування цукрових буряків із зон з урожайністю 200—240 центнерів з гектара туди, де взяток удвічі вищий. Раціоналізація використання землі та облаштування землекористування з метою підвищення прибутковості і вартості землі, встановлення оптимальних розмірів землеволодінь і землекористувань... Цими та іншими питаннями займається новий напрям — економіка землекористування та землевпорядкування, необхідний для формування сучасних кадрів.