Україні потрібне довгострокове співробітництво з ЄС, а не разовий кредит

Європа може відіграти певну роль у реформуванні газового сектору України, але зовсім не ту, про яку говорить дехто з політиків. У довгостроковій перспективі європейські технології та ноу-хау можуть допомогти Україні зменшити споживання газу (що є пріоритетом) і налагодити ринкові механізми. Проте в найближчому майбутньому ні Брюссель, ні уряди країн — членів ЄС, швидше за все, не займатимуться проблемами з оплатою за імпортований газ, які має НАК «Нафтогаз України».

Одна з причин, через яку Європа допомагатиме Україні меншою мірою, ніж хотілося б, — це власні розбіжності, що дуже чітко проявилися в січні під час російсько-українського газового конфлікту. З одного боку, європейські компанії, пов’язані з Росією, намагаються зменшити свою залежність від України як транзитера. З іншого — офіційний Брюссель, що розглядає газові питання крізь політичну призму, сподівається взагалі позбутися залежності від Росії як постачальника. І ті й інші принципово розглядають Україну в контексті «проблеми надійних поставок». Тут уже не до вирішення довгострокового завдання енергозбереження, хоча тільки так Україна може зменшити свою залежність від російського газу і запобігти новим «газовим війнам».

Поділена Європа

Звичайно, слово «поділ» характеризує ставлення усередині ЄС до цього питання надто спрощено, однак точніше, ніж гучні заяви про те, що «Європа вже близька до солідарності», про що йшлося в Лісабонському договорі 2007 року, або про те, що Європа «розмовлятиме з постачальниками в один голос», як сказано в другому звіті Європейської комісії (ЄК) з енергетичної стратегії.

Розбіжності між великими європейськими енергокомпаніями і Брюсселем стосуються і внутрішньосоюзних питань, і відносин з країнами-постачальниками, які не є членами Євросоюзу. Особливо гостро сторони посперечалися 2007 року — з приводу так званого третього пакета законів ЄС, спрямованого на подальшу лібералізацію енергоринків Європейського Союзу (зокрема, ринків газу та електроенергії) за принципом «поділу власності». Тобто шляхом дроблення таких вертикально інтегрованих компаній, як Electricite de France і німецька E.ON. Франція і Німеччина, підтримувані цими та іншими компаніями, були проти таких планів. У квітні поточного року, після півтора року «баталій», Єврокомісія та Європарламент пішли на компроміс: країни ЄС одержали право самі вирішувати, чи застосовувати їм принцип поділу власності.

Щодо ставлення в Європі до імпорту російського газу, то воно дуже неоднозначне і має свою історію. У 70—80-х роках минулого століття Радянський Союз експортував газ у Європу за довгостроковими — до 30 років — контрактами з німецькими, австрійськими та італійськими енергокомпаніями. Ці контракти забезпечували стабільні поставки, а також посилювали панування вертикально інтегрованих компаній на внутрішніх ринках. Такі корпоративні відносини дали можливість створити і розширити систему транспортування газу з колишнього СРСР у Європу, більшу частину якої в 1991 році успадкувала Україна. На жаль, як відомо читачам «ДТ», Україна також успадкувала промислові і житлово-комунальні підприємства, роботу яких було побудовано на споживанні дешевого газу у величезних обсягах. Розпад СРСР і подальше рішення розраховуватися за газ у доларах були серед причин нинішніх проблем, які залишаються нерозв’язаними й досі (залежність від імпорту, конфлікти з Росією через ціни і транзит тощо.).

Радянського Союзу вже давно немає, Європейський Союз розширився до невпізнанності, але ділові зв’язки між європейськими енергокомпаніями і «Газпромом» збереглися. Останній плід їхньої співпраці — початок видобутку торік газу на Південноросійському родовищі в Західному Сибіру. Міноритарні акціонери цього проекту — E.ON і Wintershall, а також голландська Gasunie співпрацюють із «Газпромом» у проекті будівництва газопроводу «Північний потік». Цим газопроводом, як планує російська компанія, з 2010 або 2011 року російський газ надходитиме в Німеччину, минаючи і Україну, і Білорусь.

Не дивно, що ці компанії дивляться на відносини з Росією зовсім не так, як ЄС, на позицію якого впливає набагато більша кількість чинників.

По-перше, на брюссельських політиків дуже великий вплив мало погіршення геополітичних відносин між Росією і Заходом. У 2003—2005 роках багато хто з них, як і їхні американські колеги, необачно надавав чимало обіцянок Україні і Грузії, вважаючи, що ті вийдуть із-під впливу Росії.

По-друге, здійснюючи кроки у бік лібералізації ринку, європейські політики увійшли в конфлікт із «Газпромом» та іншими російськими компаніями. (Коли ЄС запропонував запровадити норму про «доступ третіх сторін» у проекті Протоколу про транзит до Європейської енергетичної хартії, Росія побачила в цьому спробу качати середньоазіатський газ через її територію без її контролю.)

По-третє, занепокоєння ЄС із приводу надмірної залежності від Росії як постачальника енергоносіїв посилилося зі входженням до нього ряду східноєвропейських держав, які набагато більше, ніж «стара» Європа, залежать від цих енергоносіїв.

У політичних дискусіях на цю тему надто вже розхожим і багатозначним стало словосполучення «безпека поставок», яке спочатку стосувалося доступу до енергоресурсів, їхніх запасів, адекватності інфраструктури тощо — усього того, від чого залежить наявність дешевої енергії.

Суперечка між Росією та Україною

Усі вищезазначені чинники зумовили реакцію Європи на російсько-український газовий конфлікт. Порівняйте, як ставлення до України в Європі змінилося за період між швидкоплинним конфліктом у січні 2006 року і цьогорічною більш масштабною кризою. У 2006-му
багато європейських політиків ще плекали надії на зміни, які вселила помаранчева революція. Коли у відповідь на припинення поставок російського газу «Нафтогаз» почав відбирати той, що призначався для Європи, ніхто з європейських політичних лідерів особливо не скаржився на очевидне порушення Україною своїх зобов’язань за Енергетичною хартією (яку Україна ратифікувала, а Росія — ні). Однак у грудні 2008-го настрої європейських політиків змінилися: тепер вони вже були готові розглядати можливість того, щоб покласти на Київ частину відповідальності за зрив поставок газу. Тепер Секретаріат Енергетичної хартії серйозним тоном нагадав Україні про її зобов’язання як підписанта. У Брюсселі політики мовчки погодилися.

Під час січневої газової кризи ЄС спочатку заявляв, що не втручатиметься у «суто комерційний» конфлікт. Місія Єврокомісії для моніторингу потоку газу, необхідність у якій виникла ще в перші дні січня, коли «Газпром» і «Нафтогаз» повідомляли суперечливі дані про обсяги і напрямки цього потоку, розпочала роботу тільки 11 січня, коли експортний газопотік у Європу припинився взагалі.

Та криза стала поворотним пунктом. 20 січня, тільки-но газ знову почав надходити в Європу, президент Єврокомісії Жозе Мануель Баррозу заявив: «Це просто неприпустимо, щоб Європа була заручником супереч­ки між Росією та Україною». «Безпека поставок» стала головним пунктом політичного порядку денного, а заходи, вжиті для її забезпечення, оголили тектонічні розлами в європейській політиці.

Реакція європейських енергокомпаній на січневу кризу була такою: вони вирішили просувати газпромівський проект «Північний потік» з транспортування російського газу в Німеччину через Балтійське море, щоб зменшити залежність Європи і Росії від транзиту через Україну та Білорусь. На лютневій зустрічі з європейськими та американськими банкірами «Газпром» і його німецькі та нідерландські партнери вирішували, де в розпал світової фінансової кризи взяти 3,5 млрд. євро на будівництво газопроводу. Значну підтримку надали уряди Німеччини та Італії — по мільярду євро кожен. Їхні експортно-кредитні агентства видали гарантійні зобов’язання на закупівлю труб і оплату інженерно-будівельних робіт. Нині, в очікуванні дозволу від шведської екологічної влади, консорціум «Північний потік» працює з банками, щоб одержати півтора мільярда євро, яких бракує.

Немає стовідсоткової гарантії, що газопровід «Північний потік» побудують, але ймовірність дуже висока. І цей проект уже просунувся набагато далі, ніж «Набукко» — проект поставок газу із Середньої Азії і/або Близького Сходу в Європу в обхід Росії (а також України). Цього року є можливість профінансувати будівництво тільки одного з двох трубопроводів «Північного потоку», та якщо обидва трубо­проводи почнуть працювати, ними піде 55 млрд. кубометрів газу на рік — майже половина того обсягу, який останніми роками проходить транзитом через Україну. Тоді Росія різко зменшить свою залежність від українського транзиту, а Україні стане набагато складніше торгуватися.

Брюссель схвалив «Північний потік» (який із 2001 року вважається проектом, що «відповідає загальноєвропейським інтересам»), але цього року робота пішла також і за іншими напрямами. По-перше, ЄС підтримав політичні угоди на користь поставок газу з неросійських джерел (декларація на підтримку проекту «Набукко», прийнята в Празі 8 травня). По-друге, Євросоюз закликав енергокомпанії розвивати «малі проекти», які зробили б європейські країни менш уразливими у разі перебоїв у газопостачанні. Наприклад, збільшувати запаси газу в сховищах, адаптувати газопроводи до можливого реверсного режиму, будувати термінали для імпортованого зрідженого газу (на такі проекти ЄС готовий виділити зі свого бюджету кілька сотень мільйонів євро). По-третє, Європейський Союз розробив закони (опубліковані в липні), які чітко розподіляють обов’язки із взаємодопомоги між країнами-членами на випадок надзвичайної ситуації з поставками енергоресурсів.

І нарешті, 23 березня ЄС скликав інвестиційну конференцію щодо фінансування модернізації української газотранспортної системи. Січнева криза знову внесла на порядок денний питання про надійність української ГТС, а також про те, що вже тривалий період рівень інвестицій у неї залишається дуже низьким. У прийнятому на конференції меморандумі йдеться про те, що фінансові організації (Світовий банк, Європейський інвестиційний банк, Європейський банк реконструкції і розвитку) можуть надати кошти за умови серйозних зусиль з боку уряду України щодо реформування газового сектору. (Докладніше про вимоги ЄС до України див. у матеріалі «Танго втрьох…», «ДТ», №11 від 28 березня 2009 року.)

Європа — рятівниця України?

Склалася думка, що брюссельська інвестконференція — допомога ЄС Україні, що ЄС хоче врятувати її трубу і не дати їй перейти до рук Росії. Але це не так. Міжнародні фінансові організації заявили, що гроші Україні позичать лише на жорстких умовах: реформа газового сектору з підвищенням тарифів до європейського рівня і встановленням європейських правил на газовому ринку, доступ третьої
сторони до ГТС і сховищ, реорганізація «Нафтогазу». За такі зміни вже багато років бореться чимало представників українського газового сектору, та відбудуться вони ще не скоро.

Протягом останніх двох місяців, коли «Нафтогазу» ледве вдавалося розплачуватися за поставки російського газу, Київ і Брюссель продовжували переговори про позики. Звичайно, якщо на фінансові організації добряче натиснути, вони, можливо, і розщедряться цього року, але вони рішуче налаштовані не давати Україні жодних довгострокових позик доти, доки не розпочнуться реформи.

23 березня в Брюсселі пролунало чимало обнадійливих заяв, але насправді європейські структури не хочуть беззастережно брати на себе вантаж українських проблем. Європейська «реальна політика» насамперед спрямована на запобігання перебоям у газопостачанні і на пом’якшення їхніх наслідків. У питаннях газової політики в ширшому контексті Брюссель також обережний. На таку позицію, з одного боку, впливають політики, котрі виступають за диверсифікацію джерел газу, з іншого — більш прагматичні енергокомпанії.

Сила впливу цих компаній яскраво виявилася ще до початку брюссельської конференції, коли секретаріат президента України запропонував перенести точку продажу російського газу європейським споживачам із західного на східний кордон. Це зробило б проблему транзиту газу через Україну не російсько-українською, а європейсько-українською. У президентській адміністрації, напевно, вважали, що завдяки цьому знизився б ризик можливих криз у майбутньому.

Представники ЄС миттєво відкинули таку пропозицію, знаючи, що проти виступлять європейські компанії, котрі закуповують більшу частину російського газу за довгостроковими контрактами. ЄС довелося зважати на компанії, які протягом десятиліть успішно працюють із «Газпромом» і доставляють російський газ у Європу. Важливим чинником у цих комерційних відносинах є те, що «Газпром» бере на себе ризики транзиту, «успадковані» від Міністерства зовнішньої економіки СРСР. Фізичний пункт доставки зафіксовано у довгострокових контрактах, ризики транзиту до цього пункту закладено в ціну. Така система цілком улаштовує європейські компанії, а Євросоюз йти проти них не хоче.

Що може зробити Європа

На практиці роль ЄС у розв’язанні проблем «Нафтогазу» з оплатою за російський газ — другорядна. Важливішою є роль МВФ та його кредитів Україні. (Поки що, судячи з дій фонду, він вважає за краще кредитувати Україну сам, замість того, щоб «Газпром» чи інші російські позикодавці кредитували «Нафтогаз».)

Будь-яке серйозне співробітництво в газовій сфері між Європою та Україною має бути довгостроковим, і тут я виокремив би три моменти.

Момент перший. Сподіваюся, що Україна проігнорує заклики деяких європейців сліпо запозичати методи реформ, які спрацювали в інших країнах, а отже, спрацюють і в Україні. Вважається, наприклад, що лібералізація британського газового ринку в 90-х — найкраща модель для України. Але в 90-х у Великобританії: а) нарощували власний видобуток газу, завдяки чому країна перетворювалася з його імпортера на експортера; б) уже існувала зріла ринкова економіка, а рівень життя був одним із найвищих у світі; в) діяли регуляторні органи, що працювали на реформи за підтримки уряду. Однак, попри всі ці чинники (жодного з яких немає в Україні), у Великобританії й досі не вщухають суперечки про те, чи достатньо міцний фундамент для подальших інвестицій заклала та лібералізація. Багато хто вважає, що ні.

Момент другий. Україні є з чим виходити на співробітництво. Взяти хоча б підземні сховища газу (ПСГ), більшість із яких розташована на заході країни, за кілька кілометрів від кордонів із країнами Центральної Європи, в яких таких потужностей бракує. Ось де величезний потенційний ресурс. Березневий меморандум має забезпечити «доступ третіх сторін» до цих об’єктів «на прозорих комерційних умовах». Цю пропозицію можна реалізувати незалежно від географічного розташування точки продажу російського газу. Процес триватиме не тижні, а місяці або роки через необхідність законодавчих змін і корпоративних реформ, але його користь очевидна. Ще однією сферою співробітництва може стати видобуток газу в Україні. Сюди можна залучити європейські (та інші іноземні) компанії, але умови мають бути більш привабливими і прозорими.

Момент третій, і на сьогодні головний. Європа та Україна можуть розвивати співробітництво в сфері енергозбереження. У такий спосіб Україна зменшить свою хронічну залежність від російських енергоносіїв, що лежить у корені більшості її проблем з енергією. Ще до настання кризи, завдяки кредитам ЄБРР та інших міжнародних фінансових організацій, а також новим європейським технологіям, удалося значно знизити енерговитрати в українській сталеливарній промисловості. У набагато менших масштабах, але не менш успішно і показово ЄБРР разом із європейськими компаніями та українськими партнерами здійснив кілька проектів із упровадження енергозберігаючих технологій у районних тепломережах. Необхідна також цінова реформа в комунальному секторі з обов’язковою виплатою субсидій соціально незахищеним громадянам, і тут Європа також може поділитися своїм досвідом. Таке співробітництво — довгострокове, його результати виявляться не відразу, і великої уваги преси воно не привертає. Проте це — найкращий спосіб зменшити залежність України від російського газу і знизити ту напругу у відносинах, яку ця залежність створює.

Про автора:

Саймон Пірані є старшим науковим співробітником Оксфордського інституту енергетичних досліджень і видавцем публікації «Газові ринки Росії та СНД і їх вплив на Європу» (Oxford University Press, 2009).