Рівень ризику в сфері українських держзакупівель — високий. Про це свідчать висновки нового звіту Світового банку

На прес-конференції, яка відбулася 3 липня у Києві, представники Світового банку (СБ) презентували звіт про стан системи державних закупівель в Україні. Оцінку виконано експертами банку із застосуванням контрольних показників, розроблених Комітетом підтримки розвитку OЕСР для дослідження сфери держзакупівель.

Коментуючи результати дослідження, директор СБ по Україні, Білорусі і Молдові Поль Бермінгхем зазначив, що внесені у 2004-2006 роках зміни до профільного закону були досить непоганими. Але нині кілька приватних організацій домінують у цій сфері, а існуюча система контролю та аудиту держзакупівель слабка.

Відповідаючи на запитання кореспондента «ДТ» про те, якими мають бути першочергові кроки щодо усунення недоліків, пан Бермінгхем відповів: «Державні закупівлі мають повернутися у сферу державних фінансів, як це було раніше».

«ДТ» вирішило коротко викласти основні зауваження і рекомендації звіту. Докладніше з документом можна ознайомитися на веб-сайті Світового банку.

Про стан справ

Серед подій, які мали негативний вплив, - зміни до закону про держзакупівлі, внесені у 2004-2005 роках, які спричинили значне послаблення і дроблення повноважень уряду в цій сфері. Важливі функції держави було передано неурядовим організаціям, незважаючи на те, що уповноважений орган у Мінекономіки вдавався до певних кроків з упровадження міжнародних стандартів. Така реорганізація не лише обернулася для країни втратою багаторічного досвіду, набутого уповноваженим органом, а й призвела до раптового відходу від цілком прийнятних стандартів.

Україна перебуває на етапі завершення переговорів про членство в СОТ, але перед тим, як приєднатися до Угоди СОТ про держзакупівлі, вона має вирішити ряд питань (зазначених у звіті), викликаних ситуацією, що склалася в цій сфері.

Дослідження чинної нормативно-правової бази, організаційної структури закупівель, спроможності розпорядників здійснювати закупівлі, організації внутрішнього і зовнішнього контролю, заходів протидії проявам корупції, а також практики здійснення держзакупівель вказують на те, що ступінь ризику в сфері держзакупівель України зараз оцінюється як високий.

Проаналізувавши останні діючі зміни до закону про держзакупівлі, ухвалені Верховною Радою 1 грудня 2006 року (закон №424-V), експерти СБ дійшли висновку, що і вони мають негативний вплив, оскільки призвели до розширення повноважень Тендерної палати, яка є неурядовою організацією, і до подальшого збільшення її ролі в сфері держзакупівель.

Останні зміни до закону породжують два основні комплекси проблем. Перший із них стосується нібито значно реорганізованої функції нагляду над системою держзакупівель, у рамках котрої Спеціальну контрольну комісію (СКК) з питань держзакупівель при Рахунковій палаті було замінено новоствореним органом під назвою «Міжвідомча комісія з питань державних закупівель». СКК була створена відповідно до попередніх змін до закону і частково взяла на себе функції колишнього уповноваженого органу.

До міжвідомчої комісії входять три представники ТПУ, по одному - від Рахункової палати, ГоловКРУ, Держказначейства, АМКУ, Мінекономіки, а також чотири представники від двох різних комітетів Верховної Ради. При цьому незрозуміло, кому саме вона підпорядкована. Комісія «з метою забезпечення здійснення суспільного контролю у сфері держзакупівель... направляє Тендерній палаті... копії всіх рішень і висновків протягом двох робочих днів з дати їхнього прийняття».

Це означає, роблять висновок експерти СБ, що комісія, яка є урядовим органом, має звітувати про свою діяльність неурядовій організації (тобто Тендерній палаті). У цьому контексті Тендерна палата навіть має право «з метою здійснення громадського контролю... звертатися до суду з позовом про оскарження рішень або висновків комісії».

До додаткових функцій нової комісії належать:

- ведення «реєстру недобросовісних учасників» без жодних пояснень, хто і за якими правилами приймає рішення про недобросовісність учасника;

- «ведення реєстру учасників процедур закупівель». При цьому залишається незрозумілим, яка відмінність цього реєстру і «Тематичного каталогу учасників процедур закупівель», що його видає Тендерна палата.

Другий комплекс проблем виникає внаслідок значного розширення повноважень Тендерної палати. Найважливішим тут є нове право вивчати «...ринок продукції і сприяти створенню конкурентного середовища в сфері держзакупівель». Ця функція здійснюється в рамках видання «Тематичного каталогу учасників процедур закупівель».

У результаті, Тендерна палата (яка є неурядовою організацією, не контрольованою державними органами) наділяється правом безкарно обмежувати доступ до участі в торгах будь-якого учасника. А це, на думку експертів СБ, не піде на користь суспільним інтересам.

Також у звіті Світового банку підкреслюється, що, на його погляд, застосування норм закону до всіх державних підприємств є недоречним і негативно вплине на їхню ефективність, а також зашкодить національній економіці. Проте, зважаючи на зацікавленість України в наближенні національного законодавства до директив ЄС про держзакупівлі, Світовий банк радить розрізняти підприємства, які працюють у сфері надання водо-, енергозабезпечення, транспортних, телекомунікаційних і поштових послуг, з одного боку, і господарські підприємства комерційного або промислового типу - з іншого. Група, до якої входять підприємства з надання комунальних послуг (державні або приватні), має відповідати вимогам закону про держзакупівлі, оскільки такі підприємства створені для задоволення потреб суспільного характеру і найчастіше є монополістами.

Рекомендації

Запропонований у звіті докладний план заходів розрахований на коротко-, середньо- і довгострокову перспективу. Найбільше занепокоєння Світового банку викликає чинна правова база та інституціональна структура закупівель. Тільки-но ці питання буде врегульовано, необхідно буде посилити систему державних закупівель загалом.

Отже, першочергові рекомендації стосуються удосконалення законодавчої та інституціональної сфери:

- домогтися згоди Верховної Ради на відкликання останніх змін до закону про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти або на їхнє істотне доопрацювання, зважаючи, зокрема, на недоречність наділення Тендерної палати та інших недержавних неурядових організацій функціями в системі державних закупівель;

- реорганізувати інституціональну структуру державних закупівель, забезпечивши її відповідність міжнародним стандартам і принципу поділу повноважень;

- розробити незалежний механізм розгляду скарг учасників торгів;

- створити керівний уповноважений орган, в обов’язки якого входитимуть розробка стратегії в сфері державних закупівель, підготовка і відновлення стандартної тендерної документації, безплатне консультування з правових і фахових питань, публікація інформації про заплановані торги і про переможців торгів, контроль і моніторинг і на який буде покладено відповідальність за розробку законів і підзаконних актів. Такий орган може бути підзвітний безпосередньо Кабінету міністрів або входити до складу іншого державного органу;

- доопрацювати і надати розпорядникам бюджетних коштів стандартну тендерну документацію, підготовлену колишнім уповноваженим органом у Міністерстві економіки;

- створити умови для розвитку конкуренції на ринку закупівель. Ті консультаційні послуги, які не надаються державними установами, можуть надаватися приватними фірмами. Проте підбір таких фірм має здійснюватися на конкурсній основі, відповідно до закону про держзакупівлі.

Додаткові рекомендації, які стосуються посилення системи держзакупівель, такі:

- створити постійно діючий підрозділ з питань закупівель у структурі розпорядника бюджетних коштів і впровадити (через відповідні положення доповненого або нового закону) систему створення тендерних комітетів під певну закупівлю;

- об’єднати законодавство і підзаконні акти з антикорупційних питань, включаючи правозастосування;

- забезпечити реалізацію стратегії розвитку електронних держзакупівель;

- створити під контролем уповноваженого органу єдиний офіційний безплатний електронний портал державних закупівель і відповідне друковане видання;

- посилити інституціональне і кадрове забезпечення уповноваженого органу з метою проведення в країні кампанії з інформування громадськості про проблеми держзакупівель.