РЕФОРМА? НІ, НОВА БУХГАЛТЕРІЯ ЩОБ ПЕРЕКРОЇТИ БЮДЖЕТНУ СИСТЕМУ УКРАЇНИ, ЧАСУ ВЖЕ НЕМАЄ, А НОРМАТИВІВ ЩЕ НЕМАЄ

Бюджетне шоу благополучно завершилося у четвер. Менше трьох місяців знадобилося парламенту й уряду, щоб узгодити в трьох читаннях і прийняти остаточно бюджет-01. Терміни досі небувалі — головний фінансово-політичний документ країни вперше в її історії прийнято не після, а, як і має бути, до приходу нового року. В остаточному підсумку ресурс зведеного бездефіцитного бюджету визначено у 52 млрд. грн., у тому числі: доходи державного бюджету — 41,97 млрд. (загальний фонд — 33,28 млрд., спеціальний фонд — 8,69 млрд.), власні доходи місцевих бюджетів — 10,08 млрд. грн.

Як видно, цифри не дуже сильно змінилися з часу появи проекту у Верховної Раді. Зате розподіл цих грошей виявився непростою справою. І за загальним визнанням родзинкою процесу всі ці довгі місяці залишалися міжбюджетні відносини. Певності вдалося досягти лише в останній день парламентських бюджетних слухань.

За надзвичайним збігом обставин, саме цей день — 7 грудня — оголошено у країні Днем місцевого самоврядування, принаймні Президент підписав такий указ. Треба ж було чимось компенсувати невиправдані чекання базового рівня місцевого самоврядування, якому ще як мінімум рік доведеться по гроші ходити на уклін.

«Їсти хочете? Так-так-так»

Базовий рівень державного самоврядування: міста, селища, села — як був, так і залишається збирачем доходів у загальнодержавному масштабі. Зате на годівлю йому, немов гусакам із дитячої лічилочки, доводиться летіти в область, яка як ділила на свій розсуд, так поки і ділитиме фінансові ресурси в регіоні. «Мені зрозуміле невдоволення мерів міст, голів селищних і сільських рад. Адже повз них течуть бурхливі грошові потоки, а у вигляді осаду залишаються крихти. Наприклад, у містах осідає близько 8% від зібраного, — говорить народний депутат Микола Кульчинський. — Біда також, що від цього втрачає в цілому держава, яка не змогла зацікавити місцеві власті в наповненні спільної скарбниці. Важко без міжбюджетної реформи».

Як марксівський привид комунізму, бродили всю осінь у стінах парламенту пропозиції з формування місцевих бюджетів безпосередньо з центру. Цю ідею було навіть прописано в вересневому варіанті проекту бюджету-2001, але за тиждень до його передачі у Верховну Раду ідея розтала в повітрі. Далі її намагалися реанімувати в усіченому масштабі — депутати пропонували охопити реформою хоча б 168 міських бюджетів. Не пройшло. У четвер, перед голосуванням, на запитання Віктора Пинзеника: «Чому не можна, хоча б як експеримент, 168 бюджетів перевести на прямі відносини з центральним бюджетом, як це пропонує бюджетний комітет», прем’єр-міністр Віктор Ющенко по суті так і не відповів, перевівши стрілки на наявне узгоджене рішення між парламентською більшістю й урядом, і побажання Президента.

Навряд чи Віктор Андрійович не в курсі, але міжбюджетна реформа — це чиста економія, котра, на думку депутата Кульчинського, за рахунок ефективнішого управління коштами могла б зберегти країні близько 0,5 млрд. грн. І цю економію, до речі, не заперечать навіть керівники обласних державних адміністрацій, які, як відомо, проти реформування. Адже втратити контроль над фінансами означає для них втратити господарський контроль у регіонах. І це ще півбіди. Тут пахне в повному сенсі цього слова втратою виконавчою вертикаллю влади на місцях.

Це головний аргумент проти реформування, хоча є й інші. Ось що говорить з цього приводу Вадим Льошенко, перший заступник глави Черкаської облдержадміністрації з економічних питань:

— Зміни проводити в жодному випадку не можна: у нас бюджетний процес ще не на стільки досконалий. До того ж запропоновані зміни зовсім не підуть на користь навіть самим містам. Місцеве самоврядування загубить буфер у вигляді обласних бюджетів, покликаний оперативно реагувати на різноманітні непередбачені ситуації, що трапляються протягом року. Адже на сьогодні надходження в міські бюджети не покривають усіх місцевих потреб. Приміром, у нас зараз на весь зріст піднялася проблема забезпечення міста Черкаси теплом. Ми збираємо комісію, вивчаємо питання, з обласного бюджету виділяємо бюджетну позичку для міста. З іншого боку, те, що кожному дуже хочеться мати свої кошти, це в принципі нормально, але нині містам замість прямих фінансових відносин із центром усе ж корисніше думати про формування власних бюджетів і налагоджувати для цього нормальну роботу місцевих підприємств.

Ідею нормативного фінансування регіонів черкаський заступник глави не вважає розумною:

— Ми ще не досягли такого рівня місцевого самоврядування, щоб можна було перейти на нормативи. Мінфін підтримує такі нововведення, бо він у жодному випадку не хоче випускати зі своїх рук те, що зараз має. Відомо, що розрахунковий нормативний метод фінансування місцевого самоврядування дає можливість уряду заощадити бюджетні кошти. Перехід на нові міжбюджетні рейки можливий лише тоді, коли Україна стане європейською державою з повноцінною ринковою економікою.

Вищестоящий — нижчестоящому

Рятівною соломинкою для репутації парламентарів, які борються за міжбюджетну реформу, стала компромісна пропозиція депутата Інни Богословської. Вона хоч і не змінює головного «совкового» принципу: бюджет нижчого рівня місцевого самоврядування доводиться вищестоящою радою, — зате дозволяє хоч якось знизити залежність місцевих громад від області й району завдяки нормативному методу формування регіональних бюджетів.

Суть ідеї, озвученої прем’єром, полягає ось у чому: «Ми розробляємо нормативний характер доведення видаткової частини держбюджету до обласного рівня, закріплюємо витрати й доходи і домовляємося (у цьому суть поступки), що протягом двох днів буде розроблено процедуру нормативного формування бюджету від обласного рівня й нижче. Політичне ж рішення з даного питання буде прийматися на рівні обласних держадміністрацій». Іншими словами, Кабмін, як і колись, напряму працюватиме з 27 бюджетами (24 обласні, Кримської автономії та два міські — київський і севастопольський). Як і колись, області встановлюватимуть нормативи відрахувань й обсяги трансфертів для районів, міст і т.д. Різниця лише в тому, що в даному випадку місцеві бюджети мають формуватися за допомогою єдиних для всієї України нормативів, розроблених Кабміном.

Для автора ідеї Інни Богословської це означає, що тільки-но буде затверджено відповідні нормативи (наприклад, на охорону здоров’я, із розрахунку на одне лікарняне ліжко, на освіту — з урахуванням потреб середньостатистичного учня і т.п.), то власті на місцях можуть самостійно, не чекаючи команди згори, тобто з області, на 90% верстати власні бюджети. Чому лише на 90%? Бо 10% коштів, відповідно до задуму, передається в резервний фонд, розпоряджається котрим область. Таким чином, уряд страхує себе на випадок непередбачених витрат і колізій у регіоні, а також якщо розрахункові формули дадуть похибку більше від очікуваної. «При таких відносинах обласні ради вже не зможуть впливати на нижчестоячі бюджети, адже все робитиметься відповідно до єдиних нормативів, — запевняє Інна Богословська. — З чогось же треба починати, якщо інше для Президента неприйнятне».

Дійсно, починати давно час. З огляду хоча б на те, що Конституція, гарантуючи право територіальним одиницям самостійно приймати бюджети, діє майже п’ять років. А законодавча база бюджетної системи, прийнята ще 1993 року і яка суперечить Конституції, досі в силі і з року в рік закріплює радянську ієрархію бюджетів. Бентежить лише, що такий занадто боязкий початок — майже те ж, що й топтання на місці. Адже в черговий раз у закон про держбюджет закладається неконституційна норма: самоуправні територіальні громади отримують фінансування через обласні бюджети. Як сказав із цього приводу депутат Юрій Ключковський, «фактично це не компроміс, а поступка губернаторам і блокування бюджетної реформи в Україні. У Конституції чітко виписано роль обласних і районних бюджетів, які є лише проміжною ланкою, що слугує або тільки для передачі трансфертів із держбюджету вниз, або для консолідації коштів територіальних громад для здійснення їхніх спільних програм. Ні те, ні інше сьогодні не витримується. Але голосувати довелося, бо від цього залежала доля всього бюджету».

З надії молодий лиш ситий

Найнеприємніше, що навіть цей крихітний крок у напрямку вдосконалення міжбюджетних відносин у державі на ділі може не вийти. Навіть якщо Кабмін ухвалить відповідні нормативи, то немає ніякої гарантії, що ними відразу скористаються обласні ради. По-перше, тому що для них постанова уряду не є документом, обов’язковим до виконання. По-друге — і це очевидно — сьогодні всі місцеві бюджети вже практично зверстано, нормативи розписано, а бюджетні сесії обласних рад призначено буквально вже наступного тижня. За запевненням Інни Богословської, нормативи оформлять як постанови приблизно через місяць. Ну і кому ж, питається, вони будуть потрібні після того, як сесії затвердять обласні бюджети? Невже знайдуться губернатори-камікадзе, котрі собі на шкоду перекроять уже прийнятий бюджет? Радше навпаки, варто очікувати прискорення роботи над обласними бюджетами, щоб потім і комар носа не підточив.

Навіть якщо припустити, що новий принцип спрацював і регіональні бюджети зверстано за нор- мативним методом, в ейфорію з цього приводу впадати теж не варто. Згадаємо про резерв. 10% цілком достатньо, щоб залишити в повній залежності місцеві бюджети від обласних розпорядників. Тим більше що використання необкатаного формульного підходу напевно призведе до серйозних бюджетних диспропорцій. До кого тоді йти на уклін? Ясно — в область. А це знову ставить самоуправні структури в залежність від волі обласного начальства.

Залишається втішати себе надією на прийняття Бюджетного кодексу, що хоча б наступного року дозволить вирішити міжбюджетні потуги. Якщо, звісно, цьому не завадять губернатори, а в народних депутатів знайдуться сили не тільки на боротьбу за місця в парламенті. І тоді, нарешті, як очікує мер міста Ковеля Володимир Бойко, ті, хто хронічно недоодержував кошти з бюджету, отримають належне, а той, хто, навпаки, брав зайвий шматок з обласного пирога, навчиться жити відповідно до своїх достатків.

А поки гуси слухняно летять на годівлю...