Про що кажуть експерти

Якою ж має бути незалежність і відповідальність центрального банку, щоб забезпечити максимальне служіння інтересам громадян? Що про це каже світова практика? Які законодавчі та інші нововведення потрібні в нашій країні, щоб забезпечити відповідність національної грошово-кредитної політики найкращим світовим стандартам?

Пошуком відповідей на ці запитання ще в 2005 році зайнявся Аналітичний центр, який працював під егідою Програми розвитку ООН в Україні. Результати досліджень було узагальнено в грудні того самого року в аналітичному звіті «Незалежність, підзвітність і прозорість центрального банку: випадок України». Також експерти підготували рекомендації зі зміни чинної редакції Закону «Про Національний банк України».

Ми вважаємо своїм обов’язком ознайомити читачів «ДТ» з основними тезами звіту хоча б у найзагальнішому вигляді. І через рік від моменту презентації його висновки не втратили актуальності.

Світові тенденції

У своєму дослідженні експерти зазначають, що істотні зміни в роботі центральних банків (ЦБ) останнім часом спостерігають у всьому світі.

По-перше, зростає незалежність ЦБ при прийнятті рішень у сфері грошово-кредитної політики. Тільки в 90-х роках минулого століття 34 держави (22 серед яких — члени OЕCР) ініціювали законодавчі зміни, спрямовані на посилення оперативної незалежності своїх центробанків.

Як теоретичні дослідження, так і міжнародний досвід свідчать, що країни з більш незалежним центробанком, як правило, домагаються кращих результатів економічної політики. При цьому нижчий рівень інфляції досягається з меншими втратами для економічного зростання та зайнятості. Водночас, щоб процес прийняття рішень у сфері грошово-кредитної політики був демократичним, така незалежність має підкріплюватися чітким і ефективним механізмом підзвітності ЦБ. Цілі та політика центробанку повинні бути чітко визначені законодавчо, а його діяльність — бути прозорою для громадськості.

Переваги незалежного центрального банку (НЦБ)

Основний аргумент на користь більш незалежного центрального банку полягає в тому, що для підтримки довгострокових темпів економічного зростання необхідно забезпечити цінову стабільність. При цьому незалежний центральний банк має менше стимулів для генерування інфляції, ніж уряд.

Незалежність ЦБ також збільшує можливості для запобігання ефекту «фіскального домінування монетарної політики» (коли за рахунок вищої інфляції збільшується платоспроможність уряду), що покладає на уряд велику фіскальну відповідальність.

Доцільність розширення незалежності центрального банку підтверджується результатами ряду досліджень.

По-перше, існує негативна кореляція (зворотна залежність) між НЦБ і інфляцією на довгострокових проміжках часу. Тобто низькі рівні інфляції з більшою часткою ймовірності спостерігатимуться в країнах із незалежним центральним банком, ніж у країнах, де ЦБ є об’єктом жорсткого контролю з боку держави.

По-друге, існує негативна кореляція між НЦБ і рівнем бюджетного дефіциту (у % ВВП) у довгостроковій перспективі. Тобто країни з незалежним ЦБ мають, як правило, менший рівень бюджетного дефіциту.

По-третє, не спостерігається кореляції між незалежним статусом ЦБ і динамікою економічного зростання. Іншими словами, виробництво та зайнятість у середній і довгостроковій перспективі не скорочуються в результаті надання більшої незалежності ЦБ.

Основні докази проти наділення ЦБ більшою автономією базуються швидше на політичних, ніж на економічних аргументах. Один із них — теза про недемократичність наділення групи службовців, які не є прямими народними обранцями, виключним правом приймати рішення щодо розміру відсоткової ставки, обмінного курсу, питань регулювання фінансової системи тощо. У зв’язку з цим необхідно розрізняти поняття «незалежність» і «підзвітність» ЦБ. Навіть центральні банки, які мають найбільш незалежний статус, є в тій чи іншій формі підзвітними перед законодавчою гілкою влади, яка, у свою чергу, має право змінювати законодавство, що регулює діяльність ЦБ.

Інший аргумент «проти» полягає в тому, що незалежний центральний банк перешкоджатиме ефективній координації фіскальної та монетарної політики. Насправді ж НЦБ, основним завданням якого є контроль над інфляцією, сприятиме досягненню фіскальної стабільності та економічного зростання в довгостроковій перспективі.

Яка незалежність необхідна?

У загальному вигляді незалежність ЦБ можна визначити як його законодавчо закріплену інституціональну спроможність здійснювати монетарну політику незалежно від директив, інструкцій та інших форм втручання з боку уряду, галузевих лобі та інших груп інтересів.

Поняття інституціональної незалежності ЦБ включає дві основні категорії — цільової та інструментальної незалежності.

Цільова незалежність надає ЦБ право самостійно визначати власну мету (цілі). Визначення єдиної мети або, як мінімум, чітке формування основної мети політики створює кращі передумови для забезпечення звітності ЦБ про її результати.

Інструментальна незалежність полягає в можливості ЦБ використовувати повний спектр інструментів монетарної політики без обмежень із боку органів державної влади.

Питання, чи потрібно наділити ЦБ повною незалежністю, безпосередньо пов’язане з проблемою забезпечення його підзвітності та прозорості. Вочевидь, підзвітність досягається важче, коли ЦБ самостійно вибирає (і змінює) власні завдання і неможливість досягнення однієї мети (наприклад, цінової стабільності) може виправдовувати більшу пріоритетність іншої (наприклад, пов’язаної з обмінним курсом, платіжним балансом, зайнятістю, стабільністю фінансового сектора).

Тому ЦБ не повинен мати право самостійно вибирати власні цілі щодо здійснення політики. Водночас мета, встановлена ззовні, має бути підкріплена його повною інструментальною незалежністю.

Підзвітність, прозорість
і комунікації

У демократичному суспільстві підзвітність є природним доповненням незалежності центрального банку. Вона означає, що ЦБ відповідає за досягнення поставлених перед ним цілей.

Йдеться насамперед про підзвітність перед широкою громадськістю і, по-друге, підзвітність перед демократично узаконеними інститутами, як правило, перед парламентом, а у певних випадках (наприклад, коли встановлені конкретні цілі політики) — і перед урядом.

Забезпечення прозорості означає відкритість процесу прийняття внутрішніх рішень, роз’яснення того, як за допомогою різноманітних інструментів монетарної політики ЦБ виконує свої завдання. Прозорість потребує чіткого формулювання стратегії монетарної політики та своєчасної публікації всіх статистичних даних і прогнозів, на яких ЦБ грунтує свої рішення.

Прозорість і стратегія ефективної комунікації мають вирішальне значення для формування очікувань фінансового співтовариства щодо політичного курсу ЦБ, а також інфляційних очікувань громадськості. Лише шляхом успішного впливу на очікування та вжиття відповідних заходів центральний банк може зміцнити довіру до себе й підтримати свою реальну незалежність.

Чи незалежний Національний банк України?

Проаналізувавши реалії, що склалися в нашій країні, експерти дійшли висновку, що стан справ зі здійсненням грошово-кредитної політики в Україні ще далекий від найкращих світових аналогів.

Основні проблеми законодавчого забезпечення незалежності НБУ (формальна незалежність):

— стабільність цін не є однозначно первинною метою Національного банку України;

— посада голови НБУ не виглядає досить захищеною законодавчо, як це має бути в контексті надання йому імунітету проти політичного тиску;

— роль правління чітко не врегульована в чинному законі;

— не виключається можливість прямого впливу політичних органів влади (за допомогою членів Ради НБУ);

— фінансова незалежність НБУ ставиться під загрозу незадовільним порядком розподілу його прибутку;

— поточний розподіл повноважень між Радою та правлінням НБУ відносно того, хто здійснює економічні дослідження, несприятливий для (інструментальної) незалежності та довіри до центрального банку.

Практика та умови здійснення грошово-кредитної політики містять такі основні недоліки:

— нині відсутній доведений факт існування політичних конфліктів, які були б відомі громадськості та які виграв би НБУ. Проте репутація «консервативного центрального банку», відданого цілям підтримки цінової стабільності, створюється лише за допомогою такого досвіду;

— НБУ в минулому не досяг успіху в розробці послідовної робочої стратегії грошово-кредитної політики, наприклад, щодо планування та управління деякими монетарними агрегатами, або безпосереднього таргетування інфляції, що дало б змогу громадськості — коли наміри належним чином до неї донесено — скласти уявлення, чи відповідають фактичні рішення НБУ заявленим цілям його політики;

— відсутність досить місткого ринку державних цінних паперів із тривалим терміном погашення жорстко обмежує фактичну незалежність центрального банку у виборі відповідних інструментів;

— на практиці застосовуються менш жорсткі обмеження кредитування уряду, ніж передбачено законом;

— визнання пріоритетності фіксації обмінного курсу замість таргетування цінової стабільності.

Висновки та рекомендації

Щодо змін у законодавстві:

— стабільність цін у сенсі збереження внутрішньої купівельної спроможності гривні в середньостроковій перспективі, розрахованої за індексом купівельної спроможності (вартості життя), має стати основною метою НБУ. Будь-які інші цілі, такі, як забезпечення стабільності зовнішньої вартості національної валюти, стабільності банківської системи, підтримка економічної політики уряду, варто розглядати лише у разі, якщо їхнє виконання не ставить під загрозу досягнення первинної;

— деякі нинішні повноваження Ради НБУ (зокрема з розробки основ грошово-кредитної політики, прогнозування, права вето) мають бути передані правлінню;

— термін повноважень голови має бути значно довший, ніж зараз (п’ять років). Доцільним було б невідновлювальне перебування на посаді впродовж 8—10 років. Терміни перебування на посадах членів Ради НБУ мають бути, відповідно, також невідновлювальні, а сама Рада — формуватися поетапно, щоб виключити одномоментну заміну більшої частини її членів;

— кількість членів правління має бути скорочена з нинішніх 16 до 9 (це максимум). Член правління повинен мати термін повноважень, порівнянний із терміном перебування на посаді голови. Як і у випадку з Радою, ротацію на посадах членів правління потрібно організувати поетапно. Рішення правління повинні прийматися більшістю голосів під час голосування;

— члени Ради та члени правління не можуть активно займатися політикою, бути членами парламенту чи членами уряду;

— голова НБУ та інші члени органів, відповідальних за прийняття його рішень (Рада, правління), мають бути захищені від звільнення з посади. Вимоги до звільнення повинні бути чітко обмежені: не відповідає кваліфікаційним умовам, необхідним для виконання посадових обов’язків; не може виконувати обов’язки впродовж більш як шести місяців; визнаний винним у скоєнні серйозного (кримінального) злочину;

— механізм розподілу прибутку НБУ необхідно зафіксувати законодавчо;

— мають бути встановлені прозорі процедури вирішення конфліктів між урядом і Нацбанком України.

Рекомендації з посилення фактичної незалежності НБУ, які не потребують змін у законі:

— упровадження прямого таргетування темпів інфляції. Йдеться про укладання публічної угоди з урядом про темпи інфляції на наступні 24 місяці (у межах коридору +/-1%, який переглядався б з регулярністю один раз на рік). У разі виникнення екстраординарних ситуацій (наприклад, шокової зміни умов торгівлі, змін у непрямих податках) мету можна змінити після консультацій між урядом і НБУ (за умови розкриття громадськості інформації як про саму зміну, так і про її причини). Важливо підкреслити, що за НБУ зберігається повна інструментальна незалежність, тоді як уряд розділяє з ним публічно відповідальність за заплановану інфляцію;

— прогнози інфляції НБУ та результати їхнього регулярного перегляду мають оприлюднюватися. Рада та правління повинні пересвідчитися в тому, що вони «розмовляють однією мовою». Відділ економічних досліджень звітує перед правлінням, а його можливості посилюються;

— засідання правління з питань грошово-кредитної політики мають проводитися регулярно, а їхні результати — широко висвітлюватися, в основному на прес-конференціях голови НБУ, де роз’ясняються перспективи політики Національного банку та останні рішення щодо відсоткових ставок;

— НБУ має чинити наполегливий тиск на уряд із метою розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів різних термінів погашення. Уряд має запропонувати за держпаперами позитивні реальні відсоткові ставки. Випуск паперів, проіндексованих на рівень інфляції, не тільки сприяв би появі ефективного ринку гривневих облігацій, а й свідчив би про відданість уряду цілям дезінфляції, отже, зміцнював би ефективну незалежність НБУ.

Експерти, які працювали
над підготовкою дослідження

Герхардт Шводіауер, доктор економіки, професор, керівник кафедри економічної теорії Магдебурзького університету (Німеччина), голова робочої групи з макроекономічного аналізу Німецької економічної асоціації.

У минулому: директор Інституту економічних досліджень у Відні (Австрія), професор економічного факультету Білефельдського університету (Німеччина), запрошений професор Нью-Йоркського університету (США).

Ірина Акимова, кандидат економічних наук, генеральний директор аналітичного центру «Бюро економічних і соціальних технологій» (БЕСТ). Раніше — директор Аналітичного центру «Блакитної стрічки» ПРООН, директор Інституту економічних досліджень і політичних консультацій (Київ).

Владислав Комаров, старший економіст «Бюро економічних і соціальних технологій». Раніше — завідувач сектора економічної стратегії Національного інституту стратегічних досліджень, експерт Аналітичного центру «Блакитної стрічки» ПРООН.