Лотерея в законі

Здійснилося. Законотворчий процес, який стартував далекого 1998 року поданням у парламент проекту закону «Про державні лотереї», закінчився ухваленням 5 липня 2012 року Закону України «Про державні лотереї в Україні». Очікується, що поточного тижня президент підпише документ.

За дивною іронією, попри величезну кількість ідей (понад три десятки законопроектів) щодо організації лотерейного ринку України, які відвідали світлі голови народних депутатів за 14 останніх років, ухвалений закон має практично таку саму назву, як і його перший прототип. Утім, це єдине, що поєднує їхні тексти...

Класика в прольоті

Півтора десятиліття тому Кабмін намагався здійснити останню безнадійно-конвульсивну спробу організувати лотерейний ринок на основах класичної державної монополії за зразком європейських країн старої демократії. Ексклюзивне право на проведення лотерей на території України передбачалося надати єдиному тоді ще державному операторові лотерей - Українському державному підприємству лотерей «Молодьспортлото» (МСЛ). Однак законопроект уряду був передбачувано торпедований законодавчою ініціативою одного з народних депутатів. Його зусиллями, поєднаними із беззастережним сприянням міністра фінансів і спрямованими на підтримку одного з недержавних операторів лотерей, законопроект був похований у надрах парламенту, а державний оператор «Молодьспортлото» поставлений на межу виживання.

Тільки політична воля тодішнього керівництва Держкомспорту, у веденні якого перебував державний оператор, дала змогу зберегти для країни унікальну, вибудовувану без малого 30 років, систему спортивних лотерей, нехай навіть не в державній власності. Показово, що збережена наприкінці 90-х і збільшена впродовж наступних десяти років система лотерей МСЛ сьогодні робить максимальні відрахування в державний бюджет від проведення ігор, поповнюючи його щорічно на суму понад 125 млн. грн.

Закритий бізнес-клуб

Що ж являє собою лотерейний ринок сьогодні й що зміниться з набранням чинності законом? Після заборони азартного бізнесу в червні 2009 року державні лотереї - єдиний дозволений законодавством вид азартних ігор (ігор на гроші) в Україні. Ринок держлотерей сьогодні представлено трьома операторами лотерей: оператором МСЛ (усі види лотерей), Українською національною лотереєю (числові лотереї) і ЗАТ «Патріот» (миттєві лотереї). 2001 року ліцензію на випуск та проведення держлотерей було видано також і Ощадбанку. Однак останній уже досить тривалий час не здійснює, відверто кажучи, не властивої банку, тим паче державному, лотерейної діяльності.

Ринок держлотерей, напевно, один із «найзакритіших» серед бізнес-клубів країни. Принаймні з 2005 року вхідний квиток на ринок не можна було отримати навіть теоретично - в силу чинності Закону «Про запровадження мораторію на видачу ліцензій на здійснення господарської діяльності з випуску та проведення лотерей», яким заборонялася видача ліцензій на випуск і проведення лотерей до ухвалення закону про державне регулювання діяльності з випуску та проведення лотерей.

Зазначимо, що обмеження конкуренції, не притаманні вільному ринку, є загальноприйнятими для організації ринку державних лотерей, зважаючи на їхню економічну природу. Адже випуск лотерей, за теорією фінансів, разом з емісією облігацій державної позики є добровільним (на відміну від податків) способом акумулювання коштів у державних централізованих фондах. Відповідно будь-яка конкуренція в цій сфері не тільки згубно позначається на доходах держави, а й створює передумови для різних зловживань з боку операторів лотерей та їхніх посадових осіб. Адже лотерейна діяльність і шахрайство дуже часто поєднуються.

До концепції організації лотерейного ринку на засадах державної монополії країни Європи прийшли вже давно. Так у Португалії єдиний оператор лотерей ефективно функціонує з кінця XVIII століття. Саме цим пояснюється те, що оператори лотерей більшості невеликих і політично стабільних країн старої Європи належать повністю державі. Однак остаточно в Європі концепція державної монополії сформувалася після Другої світової війни. Впродовж останніх 50 років вона істотно збагатилася новою практикою її реалізації, яка передбачає передачу права на проведення ігор від імені держави недержавному операторові, який зобов’язаний перераховувати в держбюджет певний відсоток доходу від своєї діяльності. У такий спосіб державна монополія організована в Італії, Великобританії, Греції, Польщі та інших країнах. Передача права на проведення азартних ігор недержавному операторові дозволяє значно скоротити витрати бюджету на організацію ігор, зменшити його ризики, а також звести до мінімуму корупційну складову процесу організації ігор.

Що ж до України, то модель державної монополії значною мірою несистемно, недосконало й половинчасто, але таки була реалізована шляхом запровадження мораторію на видачу лотерейних ліцензій і закріплення статусу діючих операторів державних лотерей на рівні підзаконного акта - Ліцензійних умов.

Час «Ч»

Ситуація, яка склалася на лотерейному ринку, влаштовувала всіх. Зокрема оператори, не отримавши надто жорстких обтяжень з боку держави та одержуючи додаткові доходи від заборони 2009 року грального бізнесу, були зацікавлені в якомога тривалішому збереженні статус-кво. Задоволені були й чиновники Мінфіну, яких найменше стимулювало до мук нормотворчості не відоме їм почуття відповідальності за ввірену галузь.

Однак час «Ч» невблаганно наближався, і збігався він із закінченням терміну дії ліцензій трьох діючих операторів лотерей. Так уже склалося історично, що у зв’язку із внесенням змін до Закону «Про ліцензування…» 2001 року всі оператори лотерей отримали ліцензії одночасно на 12 років. Термін дії ліцензій спливає в лютому 2013 року. Тоді перед операторами могла постати проблема, яка раніше убезпечувала їх від входження на ринок нових конкурентів, - закон про мораторій на видачу ліцензій поширювався на всіх, у тому числі і на діючих операторів.

Таким чином, зі спливом строку ліцензії діючі лотерейники мали припинити свою діяльність. Тому чим ближче до 2013 року, тим більш зацікавленими в ухваленні закону про лотереї ставали оператори. У 2012 році це питання стало для них питанням життя і смерті. Саме вони, треба вважати, змусили рухатися всі шестірні неповороткого державного механізму, щоб забезпечити хоч якесь регулювання відносин на рівні закону.

Нова модель

Якщо простежити всі перипетії законопроекту №8652 та його кількох практично тотожних за змістом прототипів, можна легко дійти висновку, що в основу документа було покладено ідею держмонополії на проведення лотерей шляхом надання права на її проведення обмеженій кількості операторів. Таким чином ринок обмежувався за кількістю операторів. Лотереї виводилися з-під регулювання законодавства про ліцензування, а на операторів покладали додаткові фінансові обмеження та нормативи, яких не можна було встановити в рамках закону «Про ліцензування».

Зазначена модель організації ринку, за всіх її мінусів, є оптимальною для України серед усіх існуючих. Так, створення єдиного державного оператора в сьогоднішніх реаліях могло відповідати лише інтересам окремих чиновників Мінфіну, скажемо так, дуже середньої ланки, які активно лобіюють цю ідею, вочевидь, у надії на власне працевлаштування та освоєння бюджетного фінансування, виділеного на створення чергової державної утопії. Відкритий ринок, як ми вже казали раніше, вичерпав себе як модель проведення лотерей понад сто років тому.

Однак запропонована авторами законопроекту №8652 концепція організації ринку дивовижним чином змінилася, коли на останньому етапі роботи над документом комусь спало на думку поєднати принцип державної монополії на проведення лотерей із принципом ліцензування лотерейної діяльності. Мотиви такого рішення досі залишаються загадкою. Насправді монополія та ліцензування - поняття несумісні, які суперечать одне одному. Ліцензування не може бути використане для обмеження конкуренції - це прямо записано в законі.

Отже, закон у своїй першій редакції був ухвалений з очевидним ляпом, якого не могла пропустити адміністрація президента (АП). Відповідно, президент відреагував передбачувано, ветувавши документ. Тільки завдяки надлюдській роботі думки юристів Верховної Ради та АП у процесі доробки законопроекту мертвонародженої конструкції монополії-ліцензування вдалося додати життя, що, однак, не виключило всіх її патологічних дефектів, над якими слід працювати в майбутньому.

При доопрацюванні документ було збагачено ще кількома цікавими положеннями. Так, судячи з кількох передбачених законом преференцій, лотереї збирається проводити державний Ощадбанк. Звичайно, як архаїзм, пережиток адміністративно-командної системи СРСР проведення лотерей Ощадбанком, можливо, і мало якийсь сенс в Україні впродовж нетривалого часу, але кому при здоровому глузді та тверезій пам’яті спало на думку розвивати лотереї
з абсолютно іншим функціональним навантаженням у рамках державної банківської установи сьогодні, залишається загадкою. Звичайно, у світі існують приклади залучення банків у лотерейний ринок, але ніколи банк не проводить ігор безпосередньо, адже це піддає необґрунтованому ризику його основну діяльність, активи та зобов’язання, зрештою, суперечить принципу винятковості як банківської, так і лотерейної діяльності. Тому, якщо банку вже дуже кортить погратися з лотереями, він (як у деяких землях ФРН) створює свого оператора, розмежовуючи ризики, відповідальність і майно.

Крім того, законопроект втратив дуже важливий для організації лотерей принцип соціальної спрямованості. Це те, що виправдовує проведення державою ігор на гроші як таких. Те, що надає їм сенсу, перетворюючи бізнес на пороку на соціально значущу діяльність. Як відомо, першою редакцією законопроекту передбачалося цільове використання доходів від випуску й проведення лотерей на фінансування олімпійського спорту, фізичної культури, а також лікування дітей, хворих на рак. Проектом передбачалася необхідність внесення змін до Бюджетного кодексу. Звичайно, цільове використання доходів бюджетів є нормою бюджетного законодавства, а не лотерейного закону. Але чому відповідну норму не можна передбачити в законі про лотереї з посиланням на Бюджетний кодекс? І хто візьме на себе відповідальність за позбавлення джерела фінансування такі важливі сфери? Адже тепер уже навряд чи в законодавців дійдуть руки до внесення відповідних змін до БК.

«Статутник» зі 120 млн. грн.

Тепер про основні положення новоспеченого закону, яким усе-таки судилося стати нормами. До них можемо віднести такі.

1. Закон дає абсолютно нове визначення лотереї, згідно з яким лотереєю є будь-яка гра на гроші, якщо її проведення поширюється за межі одного будинку. Законом забороняється проводити лотереї, які не є державними. Держлотереї проводяться операторами державних лотерей на підставі відповідної ліцензії. Таким чином вирішується досить тривала суперечка про правомірність проведення азартних ігор під видом різних вікторин, конкурсів та інших подібних «винаходів».

2. Документ закріплює понятійний апарат лотерейної діяльності, визначаючи такі важливі поняття, як проведення лотереї, розіграш, приз, призовий фонд, тираж тощо, що вкрай важливо для забезпечення юридичної визначеності прав та обов’язків учасників правовідносин.

3. Істотно посилюються вимоги до операторів лотерей. Так, діяльність із проведення лотерей є винятковою, статутний і власний капітал оператора лотерей не може бути меншим за розмір, установлений для банків (120 млн. грн.). Оператор повинен мати власну мережу розповсюдження лотерей в обсязі не меншому ніж 5000 електронних терміналів, рівномірно розташовану на території всієї держави. Кожен з них повинен застрахувати ризики невиплати виграшів на суму, рівну призовому фонду за минулий рік. І кожен оператор повинен забезпечити наявність на банківському рахунку коштів, рівних зібраному ним призовому фонду.

4. Закон обмежує ринок лотерей, установлюючи високі вимоги до операторів лотерей. Так, оператор повинен мати досвід роботи на ринку лотерей України не менше ніж десять років.

5. Документ установлює вимоги до проведення самих лотерей, одночасно знімаючи віджилі своє процедури та правила, за якими діючі оператори зобов’язані узгоджувати кожну зміну в умовах проведення лотерей із Мінфіном. Скорочення дискретних повноважень Мінфіну (а не виключено, що функцію ліцензування може бути передано й іншим органам) спричиняє значне зменшення корупціогенних ризиків держрегулювання цього виду діяльності.

6. Дозволяється проведення лотерей в Інтернеті, а також проведення їх за кордоном, що дає операторам можливість поширювати ігри і, відповідно, отримувати доходи за межами території держави.

7. Чітко визначено порядок отримання ліцензій операторами, їх анулювання, а також міру відповідальності за порушення норм закону.

Поза будь-якими сумнівами, ухвалений закон є дуже недосконалим і, за великим рахунком, таким, що не відповідає кращим європейським стандартам. Однак сам факт його ухвалення вперше в незалежній Україні складно переоцінити. Як і не можна не відзначити тієї обставини, що Закон «Про державні лотереї в Україні» став зразком рідкісного на сьогодні компромісу між інтересами держави, суспільства та бізнесу, заклавши основи й надавши можливість працювати над подальшим удосконаленням правового регулювання азартного бізнесу в цілому. Адже, попри позірну незначущість, лотерея посідає дуже важливе місце в житті суспільства, будучи легальною альтернативою нелегальної азартної гри. Вона дає державі можливість, з одного боку, обмежувати негативний вплив нелегальної азартної гри на населення, а з іншого - акумулювати значні кошти в державному бюджеті.

Свої ідеї для рубрики «На злобу дня» читачі можуть надсилати на редакційний e-mail - sledz@mirror.kiev.ua