Фіскальна недостатність

Літня перерва у внутрішньопарламентських і парламентсько-урядових битвах дає нам шанс визначитися зі стратегічними орієнтирами. Грізний окрик прем’єра на адресу керівництва парламенту, що залишився без відповіді, чітко продемонстрував, хто сьогодні править бал в українській політиці й управлінні країною. Власне, ідеологічні начерки й економічні заділи, із якими ми увійдемо у вересень, не тільки визначать наші можливі успіхи цього року, а й сформують базис економічних перетворень, принаймні на середньострокову перспективу.

Нинішній «перепочинок» дозволяє також сподіватися, що до осені уряд звільниться від синдрому дефіциту часу, і ми, нарешті, побачимо не купу «напрацьованих», але зовсім роз’єднаних і непрацюючих міністерських програм, а обмежений ряд найважливіших, узгоджених і взаємопогоджених документів, які зможуть справді стати документами дій і для яких не виникне потреба в пожежних парламентських ухваленнях «втемну».

Не викликає сумніву, що подальший розвиток можливий лише в умовах розширення економічної свободи, звільнення від адміністративного диктату, включення регіонів у світогосподарські зв’язки. Наскільки ж задекларовані наміри і практичні дії уряду відповідають зазначеним потребам?

Особистісні інтереси: далі, далі, далі…

Очевидно, що восени перше жорстке протистояння розгорнеться навколо бюджету (нагадаємо, уряд має направити проект бюджету в парламент до 15 вересня). Рік у рік процес його прийняття дедалі більше політизується, а насування парламентських виборів означає принесення економічної доцільності в жертву популістським демонстраціям. Однак, якщо соціальність бюджету стала брендом уряду на цей рік, то другий рік такої «соціальності» може виштовхнути економіку України в зону дезорієнтації та дестимулювання. Адже високі показники наповнення бюджету країни в першому півріччі не можуть заступити факт нарощування дефіциту державних фінансів (за підсумками півріччя — понад 1 млрд. грн.) навіть при тому, що доходи, скажімо, загального фонду держбюджету становлять 46,6%, а витрати — лише 43% річного показника, закладеного в законі про держбюджет-05.

Причому відбувається це на тлі зниження обсягу ресурсів на рахунках уряду (до 7,5 млрд. грн. порівняно з 18 млрд. у липні минулого року), відсутності приватизаційних надходжень (675 млн. грн. за перше півріччя, або 10% від запланованого річного показника), продовження зростання заборгованості з відшкодування ПДВ (вона перевищила 3 млрд. грн.). Безсумнівно, подібні процеси провокуватимуть уряд до посилення фіскального тиску, початок чому вже покладено червневим переглядом бюджету-05, суть якого — у збільшенні фіскальних надходжень.

Сьогодні не є секретом, що високих бюджетних зборів досягнуто багато в чому завдяки посиленню адміністрування, яке виправдовують потребами захисту незаможних. Однак принесення всього економічного організму в жертву популістським «соціальним» зобов’язанням — прямий шлях до економічної деградації.

Безумовно, наведення фінансової дисципліни — необхідна умова здорової економіки. Але сьогодні ми є свідками радше надмірності в адмініструванні, що призводить до розбалансування і дезорієнтації ринків. Хоч би за що брався уряд із метою «покерувати» на окремих ринках, у результаті — «хотіли, як краще…» Ціни на м’ясо, бензин, цукор, квартири — споживач уже зі страхом очікує, яку нову економічну сферу прем’єрка назве життєво важливою. А оголошене примусове позабюджетне фінансування «Нафтогазом» продовольчих ринків — яскравий приклад перехресного субсидування, який демонструє реальну ціну наших гучних устремлінь у СОТ.

Можливо, адміністративний тиск міг працювати 2000 року, коли економіка тільки починала рух по висхідній, усе ще залишаючись значною мірою зарегульованою. Однак сьогодні, в умовах реально існуючої економічної відкритості та зрослої зрілості національного бізнесу, будь-який невивірений тиск приречений дати негативний ефект. Тож немаловажний чинник зниження ділової активності (а отже, економічних показників) у першому півріччі пояснюється спробами поновлення фіскального задушення малого та середнього бізнесу задля демонстрації того, як сильно уряд стурбований захистом населення від ринкової «стихії». Тим самим, природно, ігнорується нагальна потреба розвитку бізнесу і вивільнення ініціативи.

На наш же погляд, сьогодні безумовно необхідно припинити продукувати хибні патерналістські сигнали й повністю обновити ідеологічні орієнтири, спрямувавши їх насамперед на формування у всіх економічних агентів здатності до саморозвитку та самозабезпечення, а також створення надійного довгострокового базису для стійкості державних фінансів. І хоч як це дивно, шляхи фіскального поліпшення лежать не в сфері підвищення фіскального тиску та розширення адміністрування, а в його (тиску) зниженні, лібералізації бізнесу і подальшому звільненні доходів населення від податкового навантаження.

Сформована урядом Бюджетна резолюція на 2006 рік, попри окремі наміри фіскального звільнення, являє собою бюджет традиційного популістсько-директивного штибу, що, по суті, означає лише консервацію риторики соціальної справедливості. Щось не видно націленності на дискусію, пошуку сміливих пропозицій і рішень, спрямованих на те, щоб бюджет став інструментом не тільки соціального захисту, а й економічного стимулювання і максимального залучення особистого інтересу, принаймні у середньостроковій перспективі.

З року в рік в Україні зростають номінальні надходження від оподаткування доходів громадян, що могло б радувати, якби це відбувалося винятково завдяки підвищенню заробітних плат і доходів. Однак у цьому разі йдеться про порушення принципу свободи від оподаткування прожиткового мінімуму, дотримання якого вважається обов’язковою умовою соціальної справедливості в податковій теорії взагалі і практиці багатьох країн зокрема. Тобто недостатньо проголосити соціальність — важливіше імплементувати її в податкову практику з урахуванням інтересів широких верств населення (а не тільки малозабезпечених), що, безумовно, вимагає приведення мінімально неоподатковуваного доходу у відповідність із прожитковим мінімумом (нинішній украй низький рівень так званої соціальної пільги ніяк не відповідає цій вимозі, а уряд уже пішов на її подальше зниження).

Хоча Кабмін і декларує намір у середньостроковій перспективі знизити рівень нарахувань на фонд заробітної плати, проте цього вже замало, і особистісні стимули безсумнівно потрібно посилити. Очевидно, такі стимули лежать у площині підтримки особистих витрат громадян, які спрямовуються на соціальні потреби. Тому вкрай доцільним виглядає вилучення зі сфери оподаткування доходів фізичних осіб їхніх витрат на охорону здоров’я, у тому числі медичне страхування, а також витрат на освіту — як власну, так і своїх дітей. Безсумнівно, таке вилучення посилить зацікавленість громадян із середніми і відносно високими доходами в легалізації оплати найважливіших соціальних послуг, а отже, збільшить легальні ресурси закладів освіти й охорони здоров’я, тим самим сприяючи формуванню системи безплатного надання медичних послуг малозабезпеченим і забезпечення доступу до якісної освіти дітей із малозабезпечених сімей.

З оподатковуваного доходу також доцільно вилучити витрати на будівництво власного житла (включаючи погашення кредитів), що особливо важливо для молоді. На жаль, раніше такі пропозиції відкидали, як надмірно ліберальні. Нинішній уряд вважає так само? Чи, входячи в рік виборів, навіть думати про це не сміє?

Гадаю, подібного гатунку податкове послаблення цілком доречне напередодні підвищення ставки на доходи громадян до 15% (із 2007 року), яка цілком зможе компенсувати часткове зниження надходжень від зазначених (і подібних їм) заходів стимулювання.

Бізнес-інтереси:
через виклики до вигод

Фіскальної підтримки потребує також виробнича сфера. Зовсім недостатньо вимагати від бізнесу справно сплачувати податки. Безумовним має стати і зворотне: відповідальність уряду перед економічними агентами за рішення, що стримують розвиток або навіть руйнують ділове середовище, знову ж таки на догоду популістським настроям.

Взаємосуперечлива «двовекторність» урядових декларацій, яка тішить слух обивателя (втім, уже не такого довірливого, як хотілося б владі), у кращому разі просто безрезультатна. Так, з одного боку, уряд вимагає підвищити закупівельні ціни на зернові, а з іншого — утримати низькі ціни на хліб або м’ясо. Підвищити ставки на депозити для залучення ресурсів у банківську систему — і відразу знизити ставки кредитування. Зміцнити фінансову систему одночасно з тиражуванням пільгових кредитів для «пріоритетних» галузей або підприємств. Обмежити зростання вартості нового житла, забравши при цьому частину квартир для «соціальних» потреб. А інвестиційні заклики поєднати з «помилковим» закриттям усіх преференційних територій. Тим самим те економічне зростання, яке поки ще спостерігається, формується не завдяки, а всупереч зусиллям влади. Отже, потрібен новий рівень рішень.

Насамперед, мова має йти про складання правил гри і наведення фіскальної дисципліни в частині податку на додану вартість. ПДВ і, зокрема, механізми його відшкодування експортерам були, є і напевно залишаться предметом постійного головного болю уряду, джерелом корупції і незароблених доходів. В останні роки численні експерименти навколо податку ні до чого не привели, і однаковою мірою безрезультатною стала вказівка Президента ліквідувати заборгованість із ПДВ експортерам до 1 липня (практично відразу ж ДПАУ оголосила про неможливість виконання). А оскільки найближчим часом Мінфін перейматиметься пошуком джерел наповнення бюджетів, унаслідок відновлення спрощеної системи оподаткування для малого бізнесу, реального прогресу у вирішенні проблеми акумуляції та відшкодування ПДВ годі й очікувати.

Та й справді, податківці вже представили ноу-хау, із якого випливає, що в найближчому майбутньому експортерам слід взагалі забути про відшкодування ПДВ. Суттю нововведення є формування колективної відповідальності та взаємного контролю щодо повної сплати ПДВ всіма учасниками експортних ланцюжків. Не кажучи вже про сумнівну законність таких перехресних «самоперевірок», в умовах динамічного й конкурентного світу (у який ми збираємося входити) такі заходи призведуть лише до подорожчання бізнесу, посилення адміністрування, розширення корупційних можливостей, але аж ніяк не до підвищення економічної ефективності.

Зрозуміло, мова не може йти про скасування ПДВ (і повну його заміну податком із продажів), оскільки, якщо ми вже зібралися в Європу, то потрібно «гармонізувати» наше податкове поле з європейським. У такому разі, чи не краще різко знизити ставку з ПДВ до 10% (а не на 3—5 відсоткових пунктів). Нижча ставка означає і часткову втрату «спокус» зловживань. Крім того, вона означатиме здешевлення українських товарів для споживачів, що важливо напередодні подальшого відкриття українських ринків на шляху вступу до СОТ. Та й затримки із відшкодуванням будуть не такими болючими для експортерів.

Знизяться надходження до бюджету? Смію стверджувати, у сукупності, як частка ВВП, вони не стануть меншими, аніж рік тому в умовах масових пільг і винятків. Тому втрата відсоткових пунктів ПДВ — цілком гідна плата за можливість звільнитися від тіньових схем і простимулювати структурні зміни.

Зауважимо, проблеми з ПДВ — не суто український винахід. Багато постсоціалістичних країн знаходили цілком прийнятні рішення, була б тільки політична воля. Чи нашому уряду разом із ДПАУ значно вигідніше постійно демонструвати героїчні зусилля, спрямовані на боротьбу навколо ПДВ, залишаючи при цьому можливості для всіляких маніпуляцій?

Фіскальні знахідки (перегляди бюджету, скасування та поновлення системи оподаткування для «спрощенців», зміна податкового адміністрування, перехресне фінансування), а також безапеляційна «правильність» нинішнього уряду повністю відбили інтерес великих інвесторів не тільки входити в наш економічний простір, а й продовжувати вже реалізовані інвестиційні проекти. Скажімо, російська Національна резервна компанія оголосила про своє рішення призупинити інвестування проектів в Україні на загальну суму в один мільярд доларів (у тому числі з модернізації аеропорту «Бориспіль», розвитку іпотеки та будівництва доступного житла) «до з’ясування ситуації та роз’яснення різних суперечливих заяв офіційних осіб». У свою чергу, прем’єрка «залишилася при своїх», звинувачуючи нафтотрейдерів у монопольній змові на ринку нафтопродуктів, хоча Антимонопольний комітет відкинув ці обвинувачення, що не може не викликати принаймні здивування такою демонстративною неповагою до великого бізнесу високого посадовця.

Тому винятково важливо сьогодні не привселюдно переконувати в інвестиційній привабливості країни, а знайти можливість дати інвесторам недвозначні позитивні сигнали, які дозволяють сприймати владне слово всерйоз. І подальше фіскальне послаблення могло б стати таким дієвим чинником. Насамперед доцільним є зниження податкового навантаження на інвестиційні капітали — скажімо, вилучення витрат підприємств на основні фонди зі сфери оподаткування (прибутків підприємства).

Фіскальне стимулювання однаковою мірою потрібне і на регіональному рівні. Ні існуючі міжбюджетні відносини, ні нинішні адміністративні наміри не створюють достатніх можливостей у формуванні рівностороннього трикутника зобов’язання—повноваження—ресурси на регіональному рівні, а пропонують ще один варіант таких любих владі перерозподілів — без реальної широкої децентралізації, пошуку нових механізмів і джерел надходжень ресурсів. При зростанні зобов’язань, які перекладаються на рівень самоврядування (або так званих громад), останнім не надано ні нових джерел ресурсів, ні додаткових інструментів підтримки ділової ініціативи, що, як і раніше, консервує (і навіть поглиблює) фіскальну централізацію, залишаючи регіони в цілковитій залежності від трансфертів згори. Що робить безглуздими вказівки Президента регіональному керівництву забезпечити підвищення зайнятості, розширити потоки прямих інвестицій, перейти до інноваційного реформування. І, у свою чергу, девальвує повагу до президентських рішень узагалі.

Скажімо, в сьогоднішніх схемах розподілу фінансових ресурсів регіони не мають ніякого інтересу до приватизації, яка повинна відіграти вирішальну роль у формуванні нової структури української економіки. Навпаки, розглядають її як зазіхання на привабливі активи, особливо з боку іноземних інвесторів.

У підході до приватизації продовжує домінувати суто фіскальний чинник: практично всі надходження спрямовуються на фінансування поточних дефіцитів. У цьому контексті заслуговує на увагу створення Фонду розвитку регіонів (за аналогією з Росією), а до джерел наповнення Фонду, зокрема, можна віднести кошти від приватизації. При цьому отримані ресурси спрямовувати не на поточне споживання (як практикується сьогодні), а на розвиток і інвестування, насамперед, регіональної інфраструктури, що стало б реальним механізмом фіскального сприяння на регіональному рівні.

Зазначимо, у ряді країн орієнтація інвестиційних потоків на регіональні потреби справляла найсприятливіший вплив і, разом із інструментами фіскального стимулювання, досить швидко виводила на новий рівень розвитку. Наприклад, Словаччина у 1990-х роках явно програвала своїм сусідам в інвестиційній привабливості. Однак, починаючи з 2000-го, після впровадження низки фіскально-інвестиційних інструментів, ситуація різко змінилася, і сьогодні країну називають «європейським Детройтом». Зокрема, щоб стимулювати інвестиції, словаки на п’ять років звільнили від сплати податків промислові підприємства із зареєстрованим капіталом не менш як 5 млн. євро, що одержують 60% свого прибутку від експорту.

Також звільняли від податків (на такий же строк) підприємства з капіталом 2,5 млн. євро, якщо вони розташовувалися в регіонах, де зареєстрований рівень безробіття перевищував 15%. І вже в перший рік реформ — 2000-го — до країни надійшло 2,1 млрд. дол. — стільки, скільки за всі 1990-ті, разом узяті. А податкові скорочення від зазначених заходів повністю компенсувалися зростанням доходів населення, зниженням безробіття і соціальних виплат, розширенням і поліпшенням інфраструктури.

Іншим прикладом вдалого переорієнтування інвестицій на регіональний рівень може слугувати Польща, де значну роль в успіху реформ відіграло надання широких прав місцевим органам в удосконалюванні умов ведення бізнесу. Так, на місця було делеговано нагляд за підписанням контрактів, вибором переможців конкурсів, процесом лізингу, а також моніторинг умов приватизації. Крім того, воєводства безпосередньо співробітничали з великими комерційними банками, надаючи їм необхідну інформацію про новостворені компанії, що сприяло посиленню конфіденційності і створенню в польських регіонах міцних інституційних засад.

Такі приклади можна було б продовжити. Спільним є те, що керівництво країни свідомо йшло на певне зниження своєї участі і фіскального тиску як на окремих економічних агентів, так і на цілі регіони для створення передумов самостимулювання та саморозвитку. Що, у свою чергу, давало змогу удосконалювати інструменти політики в рівносторонньому трикутнику повноваження—обов’язки—ресурси на довгостроковій основі.

Що ж стосується України, то ми поки що маємо лише розрізнені наміри уряду в окремих сферах, спрямовані на вирішення, у кращому разі, окремих короткострокових завдань. Що не заважає уряду самозадовольнятися високою самооцінкою своєї діяльності, ігноруючи зауваження та пропозиції ззовні (прем’єрське «що більше критики, то більше впевненості в правильності обраного шляху» — тому підтвердження). Хоча вже сьогодні дедалі нагальнішою стає потреба визначитися зі стратегічними підходами, вивільнити підприємницьку активність, задати вектор результативних перетворень, сформувати атмосферу взаємної відповідальності і взаємної довіри. Зрештою, продемонструвати світу, що ми можемо не тільки ефективно ламати спікерські мікрофони, а й створювати сприятливий діловий клімат.