Бюджетні пігулки від сепаратизму

Сепаратистські настрої деяких керівників областей на сході та півдні України, безперечно, заслуговують на рішучу відсіч. Однак було б наївно зводити появу таких тенденцій виключно до політичного шантажу під час виборчої кампанії. Мовна проблема хоч і може стати каталізатором відцентрового руху, однак не здатна постійно його генерувати. Практично на всій території держави український етнос переважає, російська та українська мови споріднені, тому створити образ ворога, який би підтримувався на рівні підсвідомості, доволі складно.

За всієї наочності доказів, що сепаратисти коли не помруть з голоду, то принаймні животітимуть, суперечка на тему «Хто кого годує» все ж грішить певними натяжками. Адже завжди можна вдатися до таких аргументів, як концентрація в Києві центральних офісів компаній, які платять податки на території столиці, але реально здійснюють діяльність по всій Україні, в тому числі на сході. Правда, якщо йти за цією логікою, то Полтавщина першою мала б приєднатися до сепаратистів. Бо основні родовища НАК «Нафтогаз України» розташовані саме в цій області.

Звичайно, можна зрозуміти місцеву еліту, яка з приходом до влади Ющенка боїться втратити можливість безконтрольно розпоряджатися ресурсами. Проте зводити все лише до бунту феодальних князьків проти суверена було б досить необачно.

Більш глибинним фактором, що генерує невдоволення регіональної еліти, є недосконала бюджетна політика. Донедавна багато фінансових питань вирішувалися непрозоро, залежно від «пробивної» спроможності регіональних лідерів. Тепер, схоже, настав час формалізації правил гри шляхом прийняття нормативних актів, які будуть обов’язковими до виконання для всіх.

Бюджетний кодекс, що розроблявся за часів керівництва бюджетним комітетом ВР Юлією Тимошенко, проходив «обкатку» за прем’єрства Ющенка і найбільш яскраво показав свої плюси за прем’єрства Кінаха, все ж досить сильно обмежив права як обласної, так і районної ланки місцевої влади.

Ідеальна модель трансфертної політики держави така. Для того щоб місцева влада була зацікавлена працювати з бізнесом, у формульному розрахунку трансфертів потрібно залишати певний люфт, який давав би змогу стимулювати місцеву ініціативу. Тобто за однакового підходу до різних територій з боку центру реальне бюджетне забезпечення одних на 20—40% краще, ніж інших, — і все це завдяки зусиллям місцевої адміністрації. Якщо розрив більший, виникає відчуженість громадян депресивної території стосовно держави. Якщо розрив менший — знижується зацікавленість місцевої еліти в результатах своєї праці.

Очевидно, що найкращим критерієм для оцінки ефективності діяльності місцевої влади є порівняння бюджетних показників. Роль держави при цьому полягає у створенні максимально рівних стартових умов — аби відмінність результатів діяльності місцевих еліт була відчутною.

У теоретичному плані все зрозуміло. Однак який інструментарій дає Бюджетний кодекс на практиці, щоб заохотити діяльність місцевих влад, передусім при формуванні дохідної частини бюджетів?

Як відомо, у кожного місцевого бюджету є три джерела або, мовою професійних фінансистів, кошики доходів:

— доходи, що враховуються при розрахунку трансфертів (кошик №1);

— доходи, що не враховуються при розрахунку трансфертів (кошик №2);

— доходи державного бюджету, що збираються на відповідній території і беруться за базу при наданні регіонові дотацій (кошик №3).

Щодо першого кошика, левову частку (до 90%) якого становить податок на доходи фізичних осіб, то тут можливості для маневру досить обмежені. Під ці доходи Мінфін розраховує видатки і відповідні трансферти, що визначаються як різниця між розрахунковими доходами та видатками. Наразі можливості нарощування доходів по цьому кошику оцінюються в 5—10% від загального обсягу доходів бюджету. Переваги мають ті території, де темпи зростання зарплати і, відповідно, податку на доходи фізичних осіб, вищі за середньоукраїнський показник.

У 2003-му й особливо в 2004 році цей чинник відіграв велику роль через прискорене підвищення зарплат по всій Україні. Однак надалі слід бути готовим до зниження темпів цього зростання з відповідними для багатьох бюджетів наслідками. І ще яскравіше виявиться основний недолік такого бюджетного регулювання — ігнорування самого рівня зарплати, що не є справедливим для територій, де жителі отримують високу платню й претендують на певні бонуси порівняно з біднішими.

Регулювання обсягу трансфертів з боку держави по другому кошику доходів не здійснюється. Так само в центрі не розраховують показники за такими видатками, як благоустрій території та управління комунальним господарством.

Основні надходження по цьому кошику — плата за землю та місцеві податки і збори, насамперед ринковий. Тут резерви для нарощування доходів поки що істотні — 20—30%. Однак частка другого кошика в загальному обсязі доходів досить низька — не більше 20%, тому можливості для маневру в цілому тут не перевищують 5% від загального обсягу доходів бюджету.

І, нарешті, третій кошик. Держава розробляє план щодо мобілізації доходів до державного бюджету на території області. Перевиконання цього плану дає області бонус у вигляді половини надпланових надходжень. Інша половина надходить до держбюджету. Далі область розподіляє ці надпланові доходи між обласним і районними бюджетами та бюджетами міст обласного значення.

Оскільки план з мобілізації цих доходів розраховується без жорстко встановленої формули, саме цей кошик особливо цікавить професійних лобістів регіонального рівня, які починають оббивати пороги високих кабінетів уже влітку. Також він є привабливим з точки зору політики впливу на міських і районних керівників. Адже план мобілізації доходів для міст та районів визначає вже область, і знову ж таки без чітко встановлених правил. Правда, є надія, що нова влада формалізує порядок розрахунку і цих ресурсів, принаймні до рівня областей. У кожному разі, резерв нарощування цих доходів може сягнути 10%.

Отже, загальні межі для маневру бюджетними коштами можуть досягати 20%, хоча для різних рівнів місцевої влади цей показник досить істотно відрізняється. Так, Бюджетний кодекс відкрив гарні перспективи для розвитку міст, які можуть нарощувати насамперед такі ресурси, як плата за землю та ринковий збір. Однак для районних та обласних бюджетів стимулів фактично не створено — в них немає другого кошика. Звичайно, можливість управляти надлишками третього кошика є приємною для чиновника обласного рівня, однак це слабка підпорка при формуванні довгострокової політики.

Не слід думати, ніби законодавець чи Міністерство фінансів не бачить, що керівництво областей незадоволене Бюджетним кодексом, і це стає дедалі більшою проблемою. Однак існуюча дискримінація є логічним продовженням парадигми, закладеної в Конституції України. Згідно з Основним Законом, обласного та районного самоврядування в державі немає: не визначено ексклюзивну компетенцію, якою наділяються владні структури на цих рівнях, а отже, немає підстав надавати їм легітимні можливості здійснювати власну бюджетну політику.

Конституція передбачає досить неприродну конструкцію «виконання спільних повноважень місцевих громад міст та сіл». Штучність цієї формули стає очевидною, якщо уявити варіант, коли деяке місто або село не забажає робити щось спільно під егідою районих чи обласних властей.

Апологети теорії «чистого» місцевого самоврядування, яка передбачає самоврядні функції виключно на рівні населеного пункту, можливо, діяли щиро, не очікуючи, що тим самим створюють гримучу суміш самоврядних і державних функцій. Районна та обласна ради виявилися правоздатними, оскільки можуть приймати певні нормотворчі акти, однак абсолютно недієздатними, оскільки не мають власних виконавчих органів, які б могли реалізовувати політику цих рад. З іншого боку, в особі державних адміністрацій реалізовано еклектичну модель, у якої, за великим рахунком, немає майбутнього.

Алогічність системи досить легко побачити, проаналізувавши формулювання, закладене в законодавстві про місцеве самоврядування, де державній адміністрації обласна та районна ради доручають виконувати делеговані повноваження. А якщо не доручать, то хто тоді їх виконуватиме? І хто такий голова адміністрації — «государеве око» чи політик місцевого рівня? Активне обстоювання права на суміщення цих функцій однією особою демонструє нещирість апологетів такої політики. Адже реальне завдання, яке ставиться перед адміністраціями, — це відтворення існуючої влади на виборах будь-якими методами, що й було продемонстровано під час минулорічної президентської кампанії.

Таким чином, у місцевому самоврядуванні лише на рівні міста реалізується поєднання виключної компетенції, відповідальності та ресурсного забезпечення. На сільському рівні бракує ресурсів та відповідної інфраструктури. На районному та обласному рівнях розведено центри прийняття рішень і політичної відповідальності за наслідки їх реалізації. Це яскраво виявилося під час «помаранчевого» протистояння: в той час, як обласна еліта почала гарячково метатись у пошуках надійної владної парасольки, міста в переважній своїй більшості виявили активну продержавницьку позицію. Адже для них чіткий і формалізований підхід до формування ресурсної бази самоврядування, що відкриває перспективи для довгострокового планування, значно сприйнятливіший від непевності ідей, запропонованих сепаратистами.

Існуюча система територіального устрою зайшла в глухий кут, і це нарешті зрозуміли законодавці, які мають намір внести правки до Конституції в частині розширення функцій і прав самоврядування. Йдеться про законопроект № 3207-1, яким передбачається насамперед створити виконавчі комітети обласної та районної рад і залишити за державними адміністраціями переважно контрольні функції. І що досить важливо — наголошується, що компетенції тих та інших не можуть збігатися.

Щоправда, в політичної еліти ще немає чіткого бачення моделі взаємовідносин між самоврядними органами та державними як по горизонталі, так і по вертикалі. Один з індикаторів цього — вживання слова «губернатор» лідерами «помаранчевого» призову, причому навіть найвищого рівня. Якщо декларується унітарність держави, то слід обережніше оперувати цим терміном, що застосовується виключно у державах з федеративним устроєм, де губернатори як вищі посадові особи суб’єктів федерації наділені виключною компетенцією і є виборними особами.

Зрештою, проблема реформування територіальних владних структур заслуговує на окремий, досить детальний розгляд. Наразі хоча б побіжно зупинимося на бюджетних аспектах реформи, які відкриються після прийняття — як очікується, вже до літа 2005 року — змін до Конституції відповідно до законопроекту №3207-1.

Насамперед про каркас владних структур. Паралельно існуватимуть вертикаль органів самоврядування на рівні села, міста, району, області та вертикаль територіальних адміністрацій державної влади, які відіграватимуть роль «простягнутої руки» центрального уряду. І що нижче, то складніше. Принаймні на районному рівні не залишається жодної компетенції, яку доцільно залишити за державою і яку не можна віднести до сфери самоврядування. Очевидно, що створення державної адміністрації на цьому рівні недоцільне. Не виключено, що найнижчим рівнем, де створюватиметься державна адміністрація, будуть округи, що об’єднають кілька районів. Вищим рівнем організації територіальної державної адміністрації залишиться область.

Розмежування повноважень між державними органами та органами самоврядування і між самими рівнями самоврядування практично вже закріплене у Бюджетному кодексі. У компетенції територіальної державної адміністрації залишатимуться контрольні функції та координація управління державними органами.

Щодо обласного самоврядування, то, за Бюджетним кодексом, на цьому рівні надаються соціальні послуги або послуги специфічного характеру (наприклад, спеціалізовані лікарні) чи окремій категорії споживачів (школи-інтернати, будинки для престарілих). Тепер постає необхідність наділити обласний рівень компетенцією комплексного розвитку території, що на практиці означатиме координацію втілення інвестиційних проектів соціального характеру.

Логіка очевидна. Хоч би скільки держава намагалася допомогти територіям, надаючи інвестиційні субвенції чи субвенції на попередження техногенних катастроф, досягнути солідарної відповідальності місцевого керівництва за ефективне використання коштів важко: рішення про вибір об’єктів інвестиційних вкладень приймається тим самим державним органом — державною адміністрацією. Водночас у Європі відпрацьовано схему «контракт—держава—регіон», яка дає змогу чітко поєднати ресурси і відповідальність.

Згідно з цією схемою, держава встановлює рамкові вимоги до проектів, на які можуть виділятися кошти при паритетному фінансуванні. Регіон же розглядає кожний проект на відповідність плану економічного та соціального розвитку області, затвердженому обласною радою.

Місто фінансує значну — до 50% — частку кошторису проекту. Якщо міських фінансових ресурсів недостатньо, то регіон бере на себе частину витрат. Місцева державна адміністрація перевіряє проект на його відповідність довгостроковій політиці держави і після цього дає «зелене світло» його фінансуванню. В державному бюджеті резервується багаторічна лінія кредитування проекту. З набору проектів утворюється пул, який відповідає затвердженій на державному рівні програмі. Приблизно за такою схемою реалізуються проекти міжнародних організацій, в тому числі в Україні.

Для реалізації інвестиційних програм обласний рівень видається нам оптимальним. З одного боку, на ньому можна сконцентрувати достатній інтелектуальний потенціал для виконання довгострокових програм, з іншого — наявність здорової конкуренції в особі сусідів з інших областей є гарним стимулом до ефективної роботи.

Залишилася дещиця — надати обласному бюджету ресурси, які б можна було спрямовувати на реалізацію таких інвестиційних проектів.

Якщо пригадати джерела місцевих бюджетів, то обласному бюджету потрібен другий кошик доходів. І, на наш погляд, можливості для маневру існують. На першому етапі реформи досить перевести з першого кошика до другого плату за землю — і обласні бюджети отримають ресурс у межах 600 млн. грн. на рік.

Право здійснювати запозичення теж слід поширити на обласний рівень. Зрештою, це є невіддільною частиною інвестиційної діяльності.

Очевидно, що в ході реформування територіальних владних структур фінансові органи обласного рівня пройдуть через болісний розподіл між самоврядуванням і державою. Зрештою, фінансистам не звикати: від фінансових відділів та управлінь послідовно відгалузилися КРУ, ДПА, Рахункова палата, Державне казначейство.

Однак якщо роль фінансових органів при виконавчих органах обласної та районної рад залишиться традиційною — забезпечувати виконання відповідного бюджету, то їхні колеги з державної адміністрації матимуть нові функції. Практично це буде територіальний орган Міністерства фінансів, і на нього буде покладено моніторинг з боку держави за виконанням місцевих бюджетів, а також контроль за реалізацією інвестиційних проектів за програмою «держава—регіон». Наявність «государевого ока», незалежного від місцевих інтриг, дасть змогу впорядкувати також контроль за достовірністю статистики, яка подекуди є не дуже достовірною. До речі, саме статистичні проблеми стали причиною відмови Міністерства фінансів від логічної пропозиції сконцентрувати на державному рівні повернення в 2005 році податкового кредиту за податком на доходи фізичних громадян у вигляді компенсаційних субвенцій місцевим бюджетам.

Ще одна методологічна проблема, яку можна вирішити за наявності фінансових органів у структурі місцевих державних адміністрацій, — забезпечення розрахунків трансфертів з державного бюджету до місцевих. Нагадаємо, що нині Мінфін обраховує ці трансферти (до речі, з кожним роком дедалі гірше) до бюджетів обласних, міських у містах обласного значення та зведених бюджетів районів, які потім за формулою, доведеною через постанову Кабінету міністрів, розраховують трансферти до сіл, селищ та містечок. Ця система має досить істотний недолік, що особливо гостро виявляється в роки президентських виборів: через запізніле прийняття державного бюджету паралізованими залишаються близько 12 тис. бюджетів місцевих. Не кажучи вже про те, що за часів керівництва Мінфіном Азаровим почали з’являтися тенденції до повернення непрозорих підходів до розрахунків та відвертого «ручного управління».

Частково ці проблеми можна вирішити шляхом затвердження в держбюджеті загального обсягу дотації вирівнювання та нормативів бюджетної забезпеченості. Всю іншу роботу з розрахунку трансфертів до місцевих бюджетів здатні взяти на себе фінансові органи обласних державних адміністрацій. А практично розрахунки здійснюватимуться фінансовими органами виконавчих комітетів відповідних рад: обласної, районної, міської — за формулою, затвердженою на центральному рівні. Державні ж адміністрації лише перевірятимуть їх правильність…

Якщо необхідність змін у системі влади на обласному та районному рівнях уже не викликає сумнівів навіть у найконсервативніших політиків, то пропозиції виділити в окрему категорію міста з населенням понад 800 тис. чол. (плюс Львів авансом) і наділити їх повноваженнями обласного рівня поки що сприймаються з підозрілістю. Однак воду і камінь точить. Невдовзі й ця ідея органічно впишеться в низку заходів, що мають стати для країни надійним щепленням від сепаратизму.

Наразі можна констатувати, що Україна на порозі серйозної роботи із зміцнення фінансової бази самоврядування, передусім на регіональному рівні. Ми далекі від того, аби ратувати за негайне розширення дохідної бази, наприклад, через передачу на обласний рівень податку на прибуток або, що ще сміливіше, — ПДВ. Спершу місцеву еліту слід привчити зводити всі баланси — як ресурсні, так і політичні. Тобто брати на себе політичну відповідальність за прийняті рішення. В цьому сенсі заслуговує на увагу досвід АРК, де місцева влада певною мірою засвоїла нові правила і тому досить прохолодно поставилася до сепаратистських закликів, що лунали в листопаді-грудні з вуст колег із деяких інших регіонів.

Комплексні зміни в системі влади давно визріли. І бюджетний аспект — лише елемент у системі необхідних заходів. Однак за певних обставин він може стати ключовим.