Децентралізація: плани та реальність

На тлі млявої реформи місцевого самоврядування донедавна обнадіював хіба що процес об'єднання територіальних громад (ОТГ). Перша хвиля об'єднання (принаймні щодо кількості) виявилася результативною. До кінця минулого року утворилося 159 ОТГ (9 міських, 120 сільських і 30 змішаних), потім їх кількість зросла до 173. Після цього процес уповільнився, а в ряді регіонів і зовсім припинився. Прорахунки на головному напрямі істотно позначаються на проведенні всього комплексу реформ місцевого самоврядування, викликаючи напругу у взаєминах центру та регіонів.

Перспективні плани втрачають перспективу

Закон про об'єднання територіальних громад, як і наступні нормативні акти Мінрегіонбуду, декларуючи добровільність процесу, передбачає істотне матеріальне стимулювання тих, хто виявляє готовність іти вказаним шляхом. Однак при цьому поставлено жорсткі та неоднозначно сприйняті в суспільстві умови: додаткові кошти в ОТГ з держбюджету та підвищена до рівня працівників муніципалітетів міст обласного значення зарплата їхнім керівникам і фахівцям лише якщо при формуванні об'єднання буде виконано всі вимоги перспективного плану. ОТГ, яке не вклалось у поставлені рамки, не вважається спроможним, отже, на преференції розраховувати не може.

Перспективні плани, розроблені й ухвалені облрадами та затверджені урядом, при зіткненні з реальністю виявилися вразливими. Задекларований принцип добровільності об'єднань увійшов у суперечність з жорсткими вимогами нав'язаних згори "перспектив". Такий підхід звузив або взагалі позбавив громади будь-якого вибору. Це особливо чітко проявляється в наполегливо нав'язуваній моделі "один район - одна громада". Відповідно до неї, спроможність найбідніших і малоресурсних громад з сільської глибинки досягається шляхом механічного збільшення територій і числа жителів, які об'єднуються, з метою економії витрат на управління і подальшою "оптимізацією" соціальних структур. Показово, що скандали та акції протесту виникають саме в сільській глибинці, яку готують до такого роду реформування. Зокрема, в низці громад Миколаївської області останнім часом зросла кількість протестних акцій, пов'язаних з "оптимізацією" сільських шкіл. Протести досягли такої напруги, що тінь від них упала й на процес об'єднання громад. Чиновники обласного масштабу мусили доводити селянам, що оптимізація сільських шкіл і об'єднання громад - різні речі. Мовляв, ці процеси проходять паралельно та не пов'язані між собою. Насправді ж цей зв'язок - безпосередній. Передбачене перспективними планами механічне об'єднання районів у одну громаду, без вжиття заходів, що стимулюють появу додаткових точок економічного зростання, дискредитує як процес об'єднання, так і децентралізацію в цілому. Адже коштів, які надходять з держбюджету, однаково не вистачить.

Першим громадам та їхнім керівникам, які повірили в блага майбутньої децентралізації та вивіреність настанов реформаторів, доводиться нелегко. Люди, які звикли багато і результативно працювати, важко переносять невизначеність. Пам'ятається, як на організованому Асоціацією малих міст форумі нещодавно обрані голови ОТГ не могли приховати тривогу і навіть розгубленість. Було від чого. Люди довірилися їм, зробили все від них залежне - пішли на ліквідацію "рідних" сільрад, знайшли та вмовили партнерів на об'єднання, обрали керівництво, - а... справжніх справ за цим не було. Новообрані керівники опинилися, власне кажучи, без важелів управління. Фінанси, якими мали розпоряджатися ОТГ, як і раніше знаходилися в районах або на рахунках ліквідованих сільрад. Навіть зареєструвати проведені пертурбації часто було невирішуваною проблемою, бо реєстратори не знали, як це робити. Керівники ОТГ просили створити в центрі та в областях кризові робочі групи для вирішення конкретних питань, а їм, у найкращому разі, пропонували послуги консультантів, які переконують у перевагах об'єднаних громад. Відтоді пішов вже другий рік, а визначеності більше не стало. Якщо з надходженням бюджетних коштів питання якось залагоджується, то з обіцяними ОТГ ресурсами, в т.ч. й з земельними, ясності немає. Та й багато інших питань не врегульовано, і не тільки законодавчо. Голова Асоціації селищних і сільських рад М.Фурсенко висловив DT.UA свою стурбованість неврегульованістю "децентралізаційного" законодавства, черговим довготривалим "зависанням" потрібних документів у органах влади".

Усе змінювати, нічого не змінюючи

У результаті формальних підходів загострилися відносини між громадами, які шукають своє місце в процесі об'єднання, і керівниками сільських районів, які точно знають, що робити. Вони сприймають процес, що відбувається, і себе в ньому тільки в одному ракурсі - аби не відійти від "керма" і при цьому залишитись у райцентрі, не переїжджаючи в якесь село, хай і в статусі центру ОТГ. Відповідно до перспективних планів і підказок згори більшість чиновників мають намір змінити посадове крісло, перетворившись з держслужбовців на працівників місцевого самоврядування і привівши за собою "своїх" працівників. Що може бути зручніше - все змінювати, нічого, власне кажучи, не змінюючи? Зберегти кадри, переміщуючи їх з одних крісел в інші, тобто залишити в недоторканності систему, якої треба якнайшвидше позбутися.

У точній відповідності з тим, що відбувається, з підданих реформуванню "полів" надходять дедалі тривожніші сигнали. Порівняно з першою подальші хвилі першопроходців істотно скоротилися. Вибори голів і депутатів у два літні місяці намічено лише в десяти ОТГ Волинської, Вінницької, Запорізької, Рівненської та Харківської областей. При цьому тільки три з них повністю відповідають вимогам перспективних планів, а отже гарантовано одержать право на бюджетні та інші преференції. Інші, пішовши на ризик втратити істотні бюджетні привілеї, вирішили вийти за рамки непідходящих настанов, а натомість об'єднатися з тими партнерами і на таких умовах, які вважають за потрібне. Заступник міністра Мінрегіонбуду В.Негода, коментуючи на прес-конференції нинішню ситуацію, зазначив: процес об'єднання гальмується тим, що найчастіше громади, налаштовані на об'єднання, стають заручниками сусідів, які або зовсім не хочуть об'єднуватися, або вимагають за це особливих умов. На думку чиновника, вирішити складну проблему може зареєстрований у ВР законопроект. Він дозволяє визнавати спроможними навіть ті ОТГ, які на момент перших виборів голови та депутатів не повністю відповідають вимогам перспективного плану. До того ж передбачено спрощення самого процесу об'єднання: до вже створеного ОТГ надалі можуть приєднатися інші громади (чого в чинному законі, як і в складених на його основі перспективних планах, не передбачено).

Значна частина громад відмовилася об'єднуватися на умовах, визначених перспективними планами. Тільки на Київщині їх число (за даними джерела з облради) перевищує два десятки. Це при тому, що на сьогодні в області вдалося довести до кінця створення лише двох ОТГ. Відповідаючи на запитання під час прес-конференції, присвяченої проблемам децентралізації, перший заступник голови КОДА Л.Парцхаладзе повідомив, що в області прийнято за основу перспективний план. Обговорення документа триватиме до його ухвалення облрадою. Під час дискусії за участі депутатів місцевих рад звернено увагу на те, що перспективний план слід доопрацювати, внісши необхідні корективи. Людей треба просвіщати з фактами в руках, аналізувати перспективність кожного варіанта, але при цьому дати можливість об'єднуватися тим, хто знаходить спільну мову, і обирати в керівники тих, кого знають і кому вірять, а не задовольнятися присланими згори.

У ряді регіонів незадоволеність перспективними планами, як і методами їх реалізації, відобразилась у зверненнях облради до органів центральної влади. У них звертається увага на те, що об'єднання тергромад та забезпечення їхньої самодостатності є визначальним чинником. Прорахунки в ключовому питанні - бюрократизація, адмінтиск, прагнення вкласти процес у жорсткі рамки - негативно відбиваються на проведенні всього комплексу реформ місцевого самоврядування. Адже зі створення ОТГ все тільки починається. Попереду - довгий шлях реформ. Це й відмова від неефективного делегування повноважень, і заміна держадміністрацій виконкомами обл- і райрад, і багато чого іншого.

Самодостатність розпочинається з економіки

Прищепити муніципалітетам самостійність без навичок управління економічним розвитком - завдання не з легких, особливо в сільській місцевості. Дає про себе знати інерція, звичка триматися подалі від питань реальної економіки: заслуховувати, дозволяти чи забороняти, рекомендувати, а не організовувати, тим паче не відповідати за невдачі та прорахунки. І цьому є пояснення. У радянський період у містах за економіку відповідали директори заводів і фабрик, керуючись вказівками центральних відомств і місцевих парткомів. У сільській місцевості аналогічну роль відігравали керівники колгоспів і радгоспів. Очільники великих економічних структур несли на собі тягар "завгоспів" міст і сіл, без них муніципалітети мало що могли зробити для місцевого населення. У пострадянські часи цю відпрацьовану практику намагалися пристосувати до нових умов, але марно. Після приватизації підприємства - як у містах, так і в селах - віднесли "соціалку" (яку раніше утримували) до "непрофільних" активів. Управління нею (разом з витратами на утримання) віддали муніципалітетам. Результат видно по стану наших населених пунктів. Особливо складна ситуація в сільській місцевості. Потужним агрохолдингам нема діла до турбот окремих сіл. А місцеві фермери надто слабкі, щоб нести на своїх плечах непомірний тягар дедалі зростаючих витрат.

Експерти роблять невтішні висновки: на самих дотаціях з держбюджету та різного роду фондів, без розвитку місцевої економіки досягти спроможності ОТГ не вдасться. Факти це підтверджують. У першу хвилю об'єднання ввійшли далеко не найбідніші громади, але й серед них третині до статусу спроможних ще далеко. Вихід - у розвитку місцевої економіки. Але перспективні плани на це зовсім не націлюють. У них детально розписано параметри, умови, вимоги надання соціальних і адміністративних послуг, а проблеми економіки, здатні відповісти на головне запитання - за рахунок чого все це робити, в кращому разі відсунуто на другий план, а в гіршому - і зовсім обійдено увагою.

Якби населеним пунктам, що претендують на центри ОТГ, висунули попередні вимоги створити інфраструктуру для малого агробізнесу, якою могли б користуватися навколишні села (забезпечити створення та ефективну роботу комунальних підприємств чи обслуговуючих кооперативів з вирощування та заготівлі кормів, ветобслуговування, штучного запліднення тварин, пунктів заготівлі сільгосппродуктів і первинної переробки або підготовки до реалізації молока та м'яса, інших сервісних структур, відсутність яких гальмує розвиток малого агробізнесу), то ситуація з об'єднанням громад істотно змінилася б. Потенційному центру ОТГ, який створює реальний заділ для зростання ділової активності, не бракувало б охочих приєднатися. Ясна річ, знадобляться кошти, які навряд чи можливо знайти в сільрадівських бюджетах. Але є розрекламований фонд Мінрегіонбуду з його 3 млрд грн, які далеко не завжди використовуються раціонально. Є міжнародні донори, які охоче беруться за перспективні проекти. Немає тільки волі організувати роботу та взяти відповідальність за проведення таких процесів.

Показово, що першим ОТГ доводиться ділитися популярністю зі звичайним селом Снітків Вінницької області. Хоча воно поки не претендує на звання центру ОТГ, процеси, що відбувалися там цього літа, принадили сюди таку кількість гостей, немов це село розташоване не в центральній частині країни, а десь на березі Чорного моря. Приїжджають як цілі делегації, так і окремі люди, підтверджуючи, що якщо досвід справжній, то й інтерес до нього відповідний. Громада с. Снітків ще не визначилася, з ким і на яких умовах об'єднуватися, але досягла головного - створила потужну точку економічного зростання, впливаючи навіть на сусідні населені пункти, включно з райцентром. І ще особливість, яка підсилює резонанс того, що відбувається: організатором бізнесу стала сільрада та її голова В.Ольшевський, завдяки чому підприємництво вийшло соціально спрямованим, отже, привернуло особливу увагу керівників і депутатів місцевих рад. Вони усвідомили: тим, що роблять їхні колеги з вінницького села, рано чи пізно доведеться зайнятись і ним, незалежно від того, які громади вони представляють - вже об'єднані, чи ті, що ще вагаються у своєму рішенні. У Сніткові не обмежилися підтримкою окремих видів бізнесу, а взялися за створення цілісної економічної структури, яка відповідає особливостям території, традиційним заняттям та пріоритетам місцевих жителів. Приваблені підтримкою, яку гарантувала місцева влада - зокрема, забезпеченням необхідного обсягу вирощування ягід і фруктів - інвестор побудував переробне підприємство. На відсуджених у неефективного орендаря землях запасу створили спеціалізоване на вирощуванні ягід і фруктів фермерське господарство. До вирощування ягід та розширення плантацій залучено десятки домогосподарств. У такий спосіб змогли поєднати діяльність масштабного переробного бізнесу з дрібним підприємництвом. Ягідно-фруктовим бізнесом у Сніткові успішно займаються не тільки окремі підприємці, а й значна частина домогосподарств села, створено понад 200 нових робочих місць. У цьому селі в літньо-осінній сезон знаходять роботу жителі багатьох сусідніх населених пунктів.

Підходи до об'єднання громад стають дедалі прагматичнішими. Перш ніж прийняти рішення, учасники об'єднавчого процесу дедалі частіше цікавляться у партнерів: а як у вас із розвитком місцевої економіки?